国家公园集体林地管理新模式研究——以钱江源国家公园为例

○浙江农林大学经济管理学院 范志豪 石道金

改革开放以来，我国坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明的建设提升到国家战略高度。为进一步加强生态文明建设，党的十九大提出当前我国生态文明建设的要求之一是要建立起以国家公园为主体的自然保护地体系，现已在三江源、东北虎豹等十个项目进行国家公园体制试点工作。建设国家公园是生态文明建设和可持续发展的重要一步，有利于推进地区的经济发展，促进与国外生态文化的交流。国外国家公园建设已经较为成熟，澳大利亚各州在20世纪就分别成立和管理国家公园(Wescott，1991)。其他具有典型代表的是美国的荒野路径模式和英国苏格兰的保护自然景观提升旅游服务(Barker Adam，2008；Hall，2009)。Bell(2005)研究北爱尔兰国家公园模式设计提出经济发展与自然保护需要达到平衡，这点对我国有重要借鉴。此外，Tuan Phong Ly(2016)分析越南的国家公园模式，研究越南公园管理模式向东南亚其他国家的可移植性。我国国家公园建设起步较晚，在立法和管理等方面缺乏经验，需在实践中探索一条适合中国的发展模式。本文对国家公园管理过程中集体林地的处置问题进行讨论，以钱江源国家公园为例，设计国家公园的建设管理新模式方案，并针对此提出政策建议，以期为国家公园的建设和管理提供理论参考，提高国家公园的管理效率，促进国家公园为主体的自然保护区体系顺利形成，有序推进我国生态文明事业的发展。

一、生态文明建设与构建国家公园体系

“生态文明”首次出现于党的十七大报告，强调将建设生态文明作为全面实现小康社会的新要求之一，逐步把工作的重心转向生态建设与经济建设上来。十八大报告用了一个章节指出要大力推进生态文明建设，将生态文明建设的地位提高到同经济、政治、文化、社会同一层面。这一改变意味着将来较长时间内我国都将保持以节约资源、保护环境、自然恢复为整体方向，把推动绿色发展、低碳发展、循环发展作为当前阶段的经济发展思路。以牺牲自然环境为代价创造经济发展的时代已经过去，亟需改变先污染后治理的不当做法，从源头着手治理污染，避免出现“上游污染，下游治理”的情况。十九大报告从实践出发，提出要对国土生态安全加以保护，打造以国家公园为主体的自然保护地体系。符合推进绿色发展和生态保护要求，在构建国土空间开发保护制度的同时解决突出的环境问题，完善生态环境管理制度。王连勇(2014)在美国历史经验的启示下建议打造中华国家公园体系，而事实上中央已有设立国家公园的考虑，在2015年发改委转批《建立国家公园体制试点方案》，进行了第一批国家公园体制试点，分别为三江源、大熊猫、东北虎豹、云南普达措、湖北神农架、浙江钱江源、湖南南山、福建武夷山、北京长城、祁连山十处国家公园体制试点。中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《建立国家公园体制总体方案》，加快了国家公园正式成立的脚步。截至2020年，第一批国家公园体制试点已基本完成，完成准备工作迎接验收，正式成立的时间不久可期。打造国家公园的主要目的是为了建立一种公众参与的保护模式，增加全民参与生态环境保护的意识，从而充分发挥全民共享的理念和生态系统的服务功能，同时为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。以发展的眼光来看，国家公园的建设其意义深远，立足点更高，是我国民族长久生存发展的重要保障，能够为子孙后代积累下宝贵的资源和更多的生物资产。生态文明建设绝非只是一段时期的政策规划，其目的是在于描绘一幅生态文明的蓝图，把将来每一阶段我国的生态发展的做法都写入在内，力求打造美丽中国，这意味着今后的生态文明政策会在现规划的基础上进行延续和发展，也意味着生态文明建设的发展将是我国历史长河中的一道长久鲜亮的印记。现有的研究表明完善生态补偿与集体林产权制度是国家公园建设的基础，邹丽梅(2015)、杜翠萍(2018)阐述了三权分置下集体林地所有权、承包权、经营权的法学关系及其主体权责与定位；董正爱(2020)从立法层面建议调整自然保护地法律法规，结合当前的权属与补偿制度出台国家公园法，让国家公园的管理有法可依，有规可循。自然保护地的形成是我国建设城市群的天然保护屏障，更为我国建设社会主义生态文明强国奠定根基，其中国家公园的建设对我国走生态文明道路而言至关重要，在当前国家公园试点工作即将验收之际，有针对性地对国家公园集体林管理出现的问题进行研究解决，对国家公园集体林管理模式的革新是非常有必要的。

二、钱江源国家公园集体林管理现状及问题

1.案例背景及区位介绍

钱江源国家公园位于浙江省开化县西北部，与江西省婺源县、德兴市，安徽省休宁县相毗邻。规划钱江源国家公园区域时，将古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区以及上述自然保护地之间的连接地带划入了国家公园内，面积约252 km2，涉及齐溪镇、何田乡、长虹乡、苏庄镇4个乡镇，包括21个行政村、72个自然村，总人口9744人。作为长三角经济发达地区唯一的国家公园体制试点区，拥有集中连片面积达 1550 hm2的低海拔原生常绿阔叶林及多样的生物种类，对长三角经济带的发展而言尤为重要。

2.实行集体林地地役权改革

开化县政府对钱江源国家公园体制试点一直持非常积极的态度，根据国家公园建设需要，妥善落实保护区内禁止生产经营的规定。当地政府同国家公园管委会多次讨论研究，坚持因地制宜的原则，决定采用名为“地役权改革”(限制土地所有者、承包者、经营者和使用者的权利)试点方式来对集体林地进行管理，秦天宝(2019)认为地役权能够实现国有土地占主体地位，实施具有弹性。因此，钱江源国家公园管委会同21个行政村签订山林管理协议，山林所有权不变，钱江源国家公园管委会对该林地拥有管理权，地役权设定年限与开化县山林承包年限相一致，每年向村集体支付集体林地地役权改革补偿，标准为48.2元/亩·年，其中包含公共管护和管理费用5元/亩·年，地役权补偿金43.2元/亩·年，由政府组织专家研究制定，其来源是原公益林补偿专项资金。村集体统管山的补偿资金归村委会统一支配使用，村小组集体统管山补偿金归村小组统筹安排。原则上应将70%发放给本集体经济组织的农户。山林权属为个人的，补偿金发放到户。统管山林是全村(组)的村民共有山林，村民享有统管山林的收益权，支付方式定为每年一付。村委会设置补偿资金专账，同时建立补偿金认领签收制度，将认领签收情况造册登记、录入档案，有效加强了补偿资金的发放和管理。

地役权改革的做法实际与集体林政府租赁非常类似，集体林租赁的模式在整个浙江的公益林建设中已经广泛使用，可以提高林农获得的生态补偿，缓解重点生态区位内林农生产经营与生态建设间的社会矛盾，同时有利于国家公园对森林等生态资源的高效管理。在生态建设方面，国家公园指导意见中指出的国家公园国有林面积需达到一定的比例要求的问题，钱江源国家公园采用的地役权改革方式，缓解了因南方集体林区国有林面积占比偏少而导致的国家公园国有林比例偏低的问题。集体林地役权改革试点以来，2018年扩大国有林面积27.55万亩，其中租赁的面积更是达到48.25万亩，大幅度扩大了公益林面积，在与村集体签署租赁协议的同时，对生态保护建设是一次非常有效的宣传，使当地老百姓的生态保护意识进一步得到加强。

3.集体林处置意愿调查

对农户集体林处置的意愿进行调查，主要考虑三种处置类型的意愿程度调查和意愿价格调查，第一种是集体林所有权、经营权、承包权的全部赎买，第二种是集体林经营权租赁，第三种仅赎买集体林的采伐权。

分别对浙江衢州开化钱江源国家公园范围内的齐溪、苏庄两个乡镇的里秧田、左溪、西坑口、横中、毛坦等五个村共计79户林农家庭进行随机抽样走访，发放集体林的赎买、租赁意向问卷。对数据进行筛选，去掉5户数据缺失问卷，整理的结果如表1所示。

表1 农户对集体林处置的意愿

从这部分国家公园范围内农户对集体林处置意愿情况来看，大多数农户对当前村集体林的管理不够满意，相当一部分的农户不愿意维持现状，从中可以看出，国家公园内农户对拿少量的公益林补偿金不满意，希望集体林改革的意愿较为强烈。

78.38%的农户更倾向于政府对集体林全部赎买，也有20.27%的农户表明不愿意被政府赎买，主要是受心理因素影响，祖祖辈辈生长的山林，有较为浓烈的乡土情结，不愿意改变权属。这点与续继(2015)、谢屹等(2014)用回归模型分析影响林农流转意愿的影响因素，发现流转收益不高的影响最高，其他家庭禀赋也有相关影响的结果相符。相对于全部赎买，农户对集体林的租赁意愿更为强烈，86.49%的农户均表示比较愿意出租集体林的经营权，主要原因是年轻一代大多数离开农村前往城市务工，农村劳动力不足，再加上国家公园内限制经营，林地管理不便，收益日益降低。而出租林地的方案下，林地的租金相比补偿金更可观，林地所有权依旧是村集体所有，更让农户们所接受。第三种方式，是通过赎买集体林的采伐权来限制农户的生产经营，20.27%的农户表示了愿意，56.76%的农户表示意愿一般，无所谓，表示不愿意的农户仅为22.97%，从而可以看出，大多数农户对于这种做法的意愿是非常摇摆的，如果林业部门对此进行足够的宣传，增加农户对此种做法的了解程度，那么相信愿意接受采伐权赎买的农户数量将大大得到提升。在此意愿基础上，进一步获取了农户们对赎买及租赁的心理意愿最低最高价格，对全部赎买的农户意愿最低价取均值为4.827万元/亩，意愿最高价取均值为7.704万元/亩，租赁最低意愿租金取均值为0.297万元/亩，最高意愿租金取均值为0.457万元/亩。通过调研发现农户自身的意愿价格比市场价格高出不少，这一现象能够充分体现当前农民的物质需求上升，每年发放少量现金补偿不能满足农民的生活需求，更不能解决现存的集体林经营与保护间的矛盾，然而这同时也说明虽然林农参与的意愿强烈，但是通过政府赎买集体林的做法还需要大量的资金支持才能够实施。

4.集体林管理现状分析

当地属于重点生态区位，公益林补偿金为48.2元/亩，已经超过其他一般地区的标准，但农户普遍认为补偿标准过低。应当考虑采用赎买的方式代替现有的公益林补偿，在此基础上进行了农户的意愿调查。农户意愿调查的分析结果与钱江源国家公园的林业部门早前调研情况基本吻合。开化过去几年也试图采用赎买的方式解决国家公园内集体林的处置问题，请机构专家进行过集体林赎买相关的评估，但是粗略测算发现赎买的价格平均约1.4万一亩，27.5万亩的集体林需要40多亿资金，资金的缺口实在太过巨大。而最近几年来百姓生活水平需求和物价水平的快速上涨，不难推算赎买资金的需求将会比评估时多出不少。基于以上情况分析，仅依靠开化县现有的财政条件由政府出资将国家公园内全部村集体林进行赎买的方案仍难以实现。

钱江源国家公园的区位优势特别明显，生态功能的发挥对长三角城市群尤为重要。目前钱江源国家公园开创的地役权改革试点通过限制集体林地的经营权，达到了国家公园内禁止生产经营活动的要求。主要解决的是林农生产经营与国家公园生态保护间的矛盾，其成功的关键在于通过租赁方式每年给到农户的租金(补偿金)比原有的公益林补偿标准更高，部分实现了农户通过林地获得必要生活开支的期望，同时也调动了当地农户保护森林促进生态保护的积极性。

5.需要进一步改善的问题

第一，目前地役权改革只能够暂时缓解林农生产经营和国家公园生态保护间的矛盾，将来租金(补偿金)是否仍能满足农户日益提高的生活水平需求尚不可知，缺乏租金(补偿金)的动态调节机制，解决后续租赁资金来源问题是当务之急。第二，为了国家生态安全的考虑，国家公园的发展要求国有林数量上达到绝对优势，目前国家公园内国有林的比例仍需要进一步提高，因此在条件允许的情况下，应当考虑将集体所有的林地通过政府赎买所有权的方式变更为国有林地，更利于国家公园的管理和维护生态安全，但赎买集体林最大的困难仍然是资金问题。第三，在国家公园中仍然有少部分地区还存在林农适度经营毛竹、油茶、茶叶等经济效益比较高的林地，大多是当地林农的主要收入来源。虽这部分林地规模不大，但是这类的经营与国家公园有关规定不符，也并没有得到国家公园管委会的特许经营许可，从长远来看依然存在隐患，极有可能诱发火灾、虫害等不良后果。因此，这类林地应当由专业机构和人员进行评估，确定其经营对国家公园的风险，对风险较低的考虑特许经营，增加农户参与国家公园建设的积极性，对风险较高的应当考虑通过改造林种等方式，禁止林农生产经营，给林农生态补偿，令其主要发挥生态作用。

三、钱江源国家公园集体林管理新模式设计

针对钱江源国家公园试点过程中集体林管理出现的问题进行分析，其中存在的最为主要矛盾是国家公园建设所需要的集体林生态保护与村集体林农生产经营之间的矛盾。同时，钱江源国家公园地处南方集体林区，有扩大国有林比例的潜在需求，因此对国家公园内村集体的集体林权设计一系列妥善的管理方案，以期能够起到缓解此类矛盾的作用，为其他国家公园建设提供借鉴参考。借鉴寇梦茜(2020)提出的我国国家公园的分区经营管理，可以在严格控制区下分荒野保护区和生态保育区，在一般控制区分保护利用区和综合发展区。根据其观点，对钱江源国家公园集体林管理带来了一大启示就是国家公园并非全部不能开发经营，根据不同区位的重要性，在非核心区内适当的开发和建设国外已有成功的先例。在综合发展区内，当地的林农可以依靠国家公园的生态资源。基于此，改变现有国家公园内不允许开发经营一刀切的做法，调整现有的国家公园区划进行分区管理是非常有必要的。

钱江源国家公园集体林管理总体的设计思路是在调整分区的基础之上，现有集体林处于严格控制区内的，有四种方式可以进行：

第一类是集体林所有权赎买。这种方法适用于核心区和严格控制区，通常采取做法是直接赎买，按双方约定的价格一次性将林木所有权、使用权和林地经营权(使用权)收归国有，林地所有权仍归村集体所有。这种做法赎买的对象主要是地上的林木及林地的经营权，将其转变为国有林，从而起到森林的生态保护作用。但实际操作上采取直接赎买的代价较为高昂，适用于面积较小的重要区位进行。现有的直接赎买由于相关法律规定和约束，不涉及林地所有权的转移，仅针对林木的所有权和林地的使用权，在签订合同时往往设有年限，合同到期后林地该如何处理也没有明确的规定，将来容易产生更多权属纠纷，因此并非真正意义上的赎买。而国家公园作为国家重要的生态区位，同时也是国家生态战略布局中重要一环，可以尝试采取真正意义上的赎买，在对集体林地管理上更进一步，征得村集体全体开会同意后，向国家进行申报审批，将林地的所有权由集体转变为国有，一方面使得国家公园内国有林比例得到提升，更好的发挥生态作用，另一方面也能够避免将来可能出现的林地权属纠纷问题。对于林地权属的变更及补偿，可以参照现有较为成熟的征地政策，更能保障林农的权益。但这种做法在操作上主要难点在于需要大量的赎买资金以及村集体所有成员自愿完成交易，需要将宣传和协商的工作落实彻底。另一种是部分赎买，仅赎买林木的采伐权。由于我国规定林木生产需要采伐证，从而产生了采伐权的概念，将林木的采伐权进行赎买，林农就无法砍伐与生产经营，从而起到保护林木的作用。仅赎买林木的采伐权的做法，最大的优点是相对于全部赎买所需的赎买资金大大降低，减轻了财政的压力，而对于林农来说，林木生产经营扣除砍伐、运输等成本可能不如将林木采伐权出让给政府获得的收益更多，必定更容易被林农所接受。

第二类是集体林置换。集体林置换是指为更好地保护重点生态区位的生态环境，将重点生态区位内集体林与非重点生态区位国有林按约定条件进行对换的过程。国家公园的严格控制区内禁止生产经营，林农如果想继续生产经营的，则考虑采取这种集体林置换的措施，先拟定置换方案，由林业部门会同国土资源局讨论，请第三方机构对林地进行评估，对置换方案进行拟定。同村集体或个人对置换方案进行协商谈判。谈判包括被置换林地面积，差价补偿，评估标准，新换林地等情况。最终审核批准后，依据协商内容与林农签订合同，对林地权属完成变更登记。这种做法的优点在于林农可以继续生产经营，不用担心生计问题，并且置换后的林地权属完全为国家所有，避免将来出现权属纠纷。这种方法较适宜生活于国家公园核心区域或严格控制区内的农户，缺少必要的公共设施，生活与经营较为不便，农户处于贫困状态。采取易地搬迁的方法，同时将重点保护的林地置换出来，让这一类贫困农户搬迁到生活便利的地带，既能保障他们的生活需求并且响应国家扶贫政策令他们脱离贫困，又能够使得国家公园内的生态得到保护，是一举多得的措施。实施此方案的一大难点在于，符合置换条件的林地数量有限，比起直接赎买手续更为复杂，是一种较适合不愿接受赎买方案林农的方案。

第三类是集体林租赁。集体林租赁是通过租赁的形式取得集体林林木使用权和林地经营权(使用权)，并给予林权所有者适当租金补偿。目前浙江等地普遍采取这一类的做法，钱江源国家公园的地役权改革主要采取集体林租赁的方式，考虑到钱江源国家公园所在南方林区面积较大，直接赎买的资金缺口较大，在这种现实条件下一定时间内约定采取租赁集体林的方式来解决生态保护和林农经济利益的矛盾是较为合适的，对于今后政府采取赎买集体林对林农来说更加容易接受，能够起到一种良好的过渡作用。现有的租赁手段还存在诸多不足，需要改进。一是缺乏租金的动态调节机制，现有大多数做法都是一锤子买卖，约定较长年限的租金不变，这对林农可能会造成经济损失，一定程度会打击到林农的积极性，日后造成矛盾，不利于租赁的长期发展。应当建立健全一种长效的租金调节机制，跟随市场逐年增加租金，让林农获得更多的租金补偿收入，使得集体林租赁能够长久进行下去。二是缺乏后续的租金来源，现在的来源依靠地方政府财政调拨，对地方财政来说压力巨大，应当建立一项集体林租赁专项基金，从景区门票收入、社会募集、金融市场等更多渠道来源获得。

第四类是集体林改造升级。集体林升级分林种改造、树龄改造，对部分生态效益差的林种与过熟林进行适当采伐，在此基础上种植替换成生态效益好的阔叶林、针叶林，逐步成为阔叶树林或混交林。福建等地的桉树林集体林改造项目就是改造升级的一个优良先例。目前钱江源国家公园内四散分布着少量林地是林农经营的油茶、菜籽、茶叶等经济作物，其中位于核心区域内的生态效益普遍偏低且不利于国家公园生态的保护，应当由政府出资鼓励林农改造这部分经济作物变为阔叶林，非核心区域的在评估不影响生态的情况下，适当发放特许经营牌照，打造合规合法的营商模式。

四、结论与建议

打造以国家公园为主导的自然保护地体系是我国生态文明建设中一次重要战略安排，其发挥的生态作用不可替代。我国国家公园建设虽然相比国外起步较迟，但我国拥有得天独厚的生态资源及地理优势，国家公园的建设拥有党中央和国家的高度重视和支持，相信能够做到后来者居上。

1.主要的研究结论

(1)近年来国家公园的高速建设及扩张，国家公园的面积已有巨大提升，大量集体林被规划入了国家公园内，但对村集体林的权属一直未有明确规定，从而产生了一系列的权属矛盾，使得国家公园要生态保护与林农要生产经营之间产生了矛盾。优先解决集体林权属矛盾是国家公园集体林管理的主要任务。

(2) 国家公园的国有林比例偏低，国家公园具备提升国有林面积的潜在动力，扩大国有林的比例能够保障我国的国家生态国土安全，并为国家公园森林进行有序管理提供便利。因此，通过不同的赎买方式来增加国有林比例是当前集体林管理的主要工作内容之一。

(3) 林农在国家公园内的自主生产经营十分不利于国家公园的生态安全，政府部门只能对其窗口式指导，政策无法落实，对国家公园的管理增加了难度。在此基础上，通过对钱江源国家公园林区附近的农户集体林处置意愿进行分析发现，当前农户对政府出资赎买、租赁集体林等模式的处置方案意愿较为强烈，从意愿角度来看群众急于改变低补偿现状，其中对政府赎买、租赁集体林的支持尤为明显。由此推测，在国家公园内采取政府赎买、租赁集体林的做法除了是国家公园管理需要以外，是拥有较好的社会基础的，通过市场化的手段公平自愿的方式，实施起来也更能够被老百姓接受。

2.国家公园集体林管理的建议

(1)健全国家公园集体林管理相关的法律法规。国家建设国家公园应当配套出台相应的国家公园法，拟定国家公园的管理规范，从而严格执行管理。同时应当出台集体林、集体林赎买、租赁的相关法律法规，为国家公园内集体林、集体林赎买提供法律依据，从而建立重点生态区位集体林赎买的长效机制，科学创建赎买体系、对赎买的流程严格把关，健全赎买方式、定价方式的选择依据，对赎买资金科学统筹管理，充分尊重农民的意愿，真正实现公平、公正、科学、透明的赎买过程，为群众谋福祉。

(2)重新划定国家公园新增区域性质，实行分区管理。伴随国家公园建设的高速发展，现有的国家公园面积已由试点之初扩张新增了不少面积，在规划扩大国家公园界限后，也出现了重新划定国家公园新增区域性质的需要。重新划定严格控制区和一般控制区，增加在国家公园严格控制区下分荒野保护区和生态保育区，在一般控制区分保护利用区和综合发展区，实行分区管理，适度开发向公众开放有利于国家公园的科教宣传和旅游建设。

(3)创建多元化的国家公园集体林管理模式。现有的公益林补偿标准偏低，应当逐步考虑采取集体林赎买的方式代替现有公益林补偿，保障农户的利益。以此为管理方向，在国家公园分区管理的基础上，在严格控制区禁止一切生产经营活动，采取政府赎买、租赁集体林等方式限制严格控制区域内林农的生产经营，并给予补偿。在条件成熟后，进一步有序扩大政府赎买集体林的范围，扩大国家公园内国有林地比例。采取集体林置换和易地搬迁的方式，把国家公园内生产生活不便的林农迁移至国家公园外，既有利于国家公园的生态安全，又能够响应国家扶贫政策，对农户的生存能力提供保障。采取改造升级的方式，将不利于国家公园生态安全或林农生产经营的生态效益较低的树种移除改造为生态效益较好的树种，打造阔叶林或阔叶针叶混交林。在一般控制区的综合发展区，适当安排特许经营发展林下经济，开放生态旅游，打造科学有序的营商模式，促进周边林农增加经济收入，进一步享受到生态带来的红利。

(4)建立科学的国家公园财政资金运行机制。国家公园直属于国家管辖，所有运行管理的资金应直接由中央财政设立预算，每年拨付资金。对国家公园资金运行应当严格遵守国家相关法律规定，建立长效财政资金运行机制，各部门科学合理分工。对于国家公园内采取的政府赎买、租赁、置换、改造集体林等一系列措施所需的资金设立专项基金，主要由中央财政出资，同时扩大资金来源渠道，可以鼓励社会资金的支持、景区门票收入、发行生态彩票、开展绿色金融债券等方式筹集资金。