基于县域经济稳定发展视角的财税政策研究

一、问题的提出

按照定义，县域经济是以县级行政区划为地理空间，县级人民政府为行政主体，具有较大地域特色的区域经济。县域经济在改革开放四十多年来，逐渐成为了国民经济的重要一环，占据较大的比重，且总体仍处在上升趋势。2019年，我国县域经济总量为39.1亿元，约占全国经济总量的41%。当前，我国经济正处于保量提质的发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。要建设现代化经济体系，缩小城乡经济发展差异，关键在县域、也难在县域。并且，县域经济存在东西部发展差异大、不平衡等特点；产业结构也存在地区差异，欠发达地区县域产业单一落后，服务业发展缓慢。绝大部分的县域经济增长方式通过政府持续主导投资才能实现。从这一点上来看，财税政策对社会经济发展历史促进效果明显。

财税政策在县域经济发展过程中能够充分调动社会资源，提高政府主导作用，具有重要的作用。同样，财税政策是政府行政体系的组成部分和宏观经济调控的手段之一。二者之间，县域经济规模决定财政收入规模，而财税政策又对经济发展起到促进作用。在县域经济稳定发展视角下，财税政策对县域经济的宏观调控主要可表现为以下几点：第一，财税政策体系会从上到下地对地方政府经济策略和手段产生影响；第二，通过灵活的财税政策体系，减税降费等引资措施，市场主体的技术创新能力会得到进一步提升，从而促进产业进步，实现结构升级。然而，财税政策体系对县域经济发展的阻碍也可分为以下几点：第一，财税政策体系会束缚地方政府的行政力度，对市场主体干预效果减弱。如果地方政府不能起到足够力度的市场干预，那么就会致使其财政支出产出乘数效应效果较弱，就无法引导市场主体的投资消费行为。如果地方政府市场干预过度，则财政支出会引发对投资消费行为的挤出效应。以上两种情况，经济发展都会因此产生副作用。此外，如果对市场主体增加税费，则会加重其运行成本，对经济发展同样起到阻碍作用。

因此，在确保县域经济稳定发展的前提下制定有效的财税政策体系和运行机制，是相关方面必须要面对的问题。制定有效的财税政策，能够让政府行为更加切合市场需要，提高市场产出效益。要充分考虑当前财税政策对县域经济发展的影响和作用，对财税政策体系进行研讨和优化，让行政手段真正成为促进县域经济发展的工具，对实现县域经济稳定发展提供保障。

二、县域经济发展财税政策现状分析

县域经济发展过程中，由于地域、产业结构、文化传统等多方面差异，各地县域经济在财税政策方面也存在较为明显的偏差。本部分将以四川省都江堰市为范例，结合全国范围内县域经济发展出现的普遍问题展开分析。

（一）公共财政收入总量持续增长，增速总体下滑

从全国范围来看，无论是实力显赫的百强县还是实力一般的普通县，一般公共预算收入都处于增长趋势，但增速持续波动，总体上已远不如上一个时期。2016年全国县域公共财政收入增长率为5.5%，2017年这一数据为4.1%，2018年这一数据为8.6%。虽然在经过多年增速下滑后出现了反弹，但对比2014年这一数据的11.1%，已经存在较大的疲软态势。对都江堰市来说，情况略好于全国平均水平，2017-2019年三年公共财政预算收入总量不断增加，增速较为平缓，分别为10.4%、10.5%、10.5%。综合都江堰和全国县域情况，税收收入和非税收收入的波动性仍然存在。

（二）财政自给率仍处于较低水平

根据2018年统计数据，我国县域经济财力自给情况普遍较低。位于东部地区的某些发达县域可以达到较高的财政自给率，但都未超过100%。从整体上来说，县域经济还处于入不敷出的阶段。目前，西部地区和东北部分地区财政自给率在10-40%之间，中部大部分县域可达到40%，而东部地区普遍超过60%。四川省得益于近年来中央转移支付的红利，财政自给率已经达到40%，但仍然处于偏低的水平。

（三）财政依存度增长缓慢

从以都江堰为代表的四川省县域情况来看，虽然在西部大开发和精准扶贫战略背景下，各地通过不断落地产业，实现产业转型升级，提高公共服务，经济发展迅速，总量持续扩大，财政收入连年增长，初步实现了政策愿景。但是，财政收入在地区生产总值中的比重仍然不容乐观。2017年都江堰市一般公共预算收入占地区生产总值比重为7.4%，2018年为7.48%，2019年约为7.51%。目前来说，虽然都江堰市的财政依存度正在提升，但仍然处于较低水平，政府对经济的宏观调控作用仍然没有发挥出应有的水平。

（四）政府性债务持续上升，财政风险高

县域是城市经济的组成部分，为了完成当地经济发展目标和各项民生任务，县级人民政府一般会通过多种方式进行融资，以获取项目启动资金。由于上级政府对县级人民政府的金融行为缺乏引导和监督，导致很多县域出现了无节制的融资，举债现象非常普遍。债务在这一过程中不断累积，风险持续增大，长期来看对地方经济社会发展会产生较大负面影响。

三、基于县域经济稳定发展的财税政策建立路径

通过上述现状分析可以得知，目前财税政策体系虽然一定程度上促进了县域经济的持续发展，但同样在一些社会经济发展条件或政策环境的改变等因素的影响下出现了不与县域经济发展相配合的情况，因此县域经济发展也受到了影响。所以，政府需要科学合理地构建更符合地方经济发展的财税政策体系，以真正促进县域经济健康稳定发展。财税政策作为一个整体性的政策体系，需要中央、省、市三级政府部门共同起到作用。在政策工具方面，可以分为以下三点：第一，要对现行分税制财政管理体制进行自上而下的改革和完善；第二，要继续坚持减税降费，为实体经济发展提供沃土；第三，要建立完备的金融与财税联动体系，建立全国性的融资担保机制，为融资工作提供方便。上述是基于宏观角度分析的，主要为了让行政体制的桎梏对经济发展影响降到最小，从而为县域经济发展提供良好的体制环境。

（一）自上而下完善现行分税制财税管理体系

第一，要对中央对省级的分税制财税管理体系进行消化和改良。首先，要合理界定政府的行政范围和财税管理范围。面对当前形势的新变化，促进县域经济发展要先对财税政策进行由上到下的事务理顺，对行政范围和财税管理范围进行明确，让地方政府有足够的权力和财力，实施对县域经济发展的宏观调控。其次，以税种为分类依据进行财政分类收入，可根据情况让省级对共享税拥有更大的分成比例，并让省级政府拥有相关立法权。最后，让中央转移支付体系能够真正发挥作用，让有需要的省份和地区尽快享受转移支付，通过科学测算囊括经济基础薄弱，地方特色文化，改革工作困难等一系列制约因素。总的来说，要让一般性转移支付成为转移支付的主流。

第二，要完善省级对市级或县级的分税制财税管理体系。要先逐级理清事权，主要是省级对市级，市级对县级两层，对支出范围进行明确。要让省、市、县三级政府真正做到权力与责任相统一，并通过这种统一促进经济利益的增长，在所在辖区内扩大公共服务的规模和成果。要对税种进行合理划分，明确各级收入的分成比例。通过持续改革税种，合理调整省级以下地方政府的收入与分配关系，让地方获得更大的财政自主权和财政额度，对招商引资产生激励作用。

（二）发挥行政优势，不断优化政策

第一，要继续对科技型企业减税降费，提高各方面优惠力度，加大政策支持，让实体经济留得更多利润。首先，地方政府要对开发税使用前的各项政策进行科学评估，激励企业投身于科技创新工作中来。例如，研究开发费用税收的优惠政策可以采取以下方式：对现有税前扣除比例，由175%上调到200%，并允许企业按照实际需要准备研发基金，具体可表现为设置注册资本的上限标准，每年按照相关规定进行一定量扣除，并制定基金限期使用的激励条款，以促进企业持续推进技术研发。

第二，要取消《增值税与企业所得税条例》中对与销售方面的规定。目前这一条例中的相关规定，主观上来说属于企业的经济行为。为了让企业经营环境多元化和多渠道，应尽快推动相关立法的修改工作，在会计准则框架下消除不适宜企业发展的限制条件，并规范确认收入原则。通过建立一定条件的融资担保服务，解决融资过程中存在的问题，以充分为县域经济发展创造有利条件。

综上所述，本文基于县域经济稳定发展视角，对县域财税政策体系的现状和发展路径进行了分析和讨论。目前来说，县域经济发展过程中的地域差异，财政造血功能不足，依存度低等问题是地方政府长期需要面对的，而通过优化分税制财税管理体系，不断推出优惠措施，坚持减税降费，能够进一步促进企业在县域布局，优化产业结构，为县域经济发展提供强劲动力。