对晋城市政府和社会资本合作项目开展情况的调研

为充分发挥PPP模式积极作用，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，各级党委政府都非常重视，2015年晋城市政府先后出台了《晋城市人民政府关于开展政府和社会资本合作工作的实施意见》和《晋城市人民政府关于推进政府和社会资本合作投融资模式改革的实施方案》两个文件，市、县两级政府和各相关部门精心组织实施，四年来晋城市的PPP工作取得了长足的发展。

一、晋城市PPP项目基本情况

（一）行业分布整体情况

从各行业项目数及投资额的累计情况来看，晋城市PPP项目以市政工程类及交通运输类项目为主，其数量和规模在晋城市入库项目中均占到很大的比重。20个入库PPP项目中，市政工程类项目9个，占比45%，交通运输类项目5个，占比25%，这两类项目合计占入库PPP项目总数的70%。除此之外，医疗卫生类项目有2个，占比10%；生态建设和环境保护类2个，占比10%；教育类1个，占比5%；文化类1个，占比5%。另外，能源、农业等其他各类PPP项目尚未开展。

投资额方面，市政工程类PPP项目投资额69.05亿元，占比32.73%，交通运输类项目投资额102.91亿元，占比48.77%，这两类项目合计占入库项目总投资额的81.50%。此外，文化教育类项目投资额5.12亿元，占比2.43%；环境保护类项目13.43亿元，占比6.36%；医疗卫生类项目22.11亿元，占比10.48%。

（二）主要行业领域PPP项目情况

市政工程项目是民生领域的重点，特别是供热、供水、供电及垃圾处理、污水处理项目直接关系老百姓的生活。2015年以来，财政部、发改委出台一系列政策措施鼓励引导在市政公用领域开展PPP项目。特别是2017年7月18日，财政部、住建部、农业部和环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，对政府参与的污水、垃圾处理项目强制实施PPP模式，即“两个强制”。从全国范围来看，这两类PPP项目数在财政部PPP综合信息平台项目管理库中合计占比较高。从晋城市情况来看，市政工程类PPP项目总数在晋城市5大类PPP项目中位列全市第一。晋城市开展的市政工程类PPP项目主要包括市政道路、污水处理、管网等领域。其中，市政道路PPP项目5个，投资额50.08亿元；污水处理PPP项目3个，投资额3.92亿元；管网PPP项目1个，投资额15.05亿元。

交通运输也是基础设施建设的重要领域，各地经济发展现状不同，交通运输建设需求也大有差别。山西省作为中部省份，地处黄土高原，地貌以山地、丘陵为主，晋城市位于山西省的东南部，位处太行山和华北平原的交界处，交通运输建设需求较多，发展潜力大。截止2019年9月30日，晋城市交通运输领域PPP项目累计投资102.91亿元。“四好公路”、太行一号国家风景道的建设将为改善全市交通状况、促进全市经济发展，惠及民生起到了重要作用。

目前晋城市公共服务PPP项目总体占比较小，项目数合计6个，在晋城市已入库项目中占比为30%；项目投资额合计40.67亿元，在晋城市已入库项目投资总额中占比仅为19.27%。其中，教育类、文化类PPP项目各1个，在晋城市公共服务类PPP项目中各占比16.67%，医疗类PPP项目2个，占比33%，环境卫生类项目2个，占比33%。

（三）各行业PPP项目落地情况

通过将各行业PPP项目执行阶段数量与项目总数对比可知晋城市各行业PPP项目落地率。截至2019年9月30日，晋城市所有入库PPP项目中，处于准备阶段的有2个，采购阶段的有2个，处于执行阶段的有16个，总的落地率为80%。晋城市，医疗卫生类PPP项目落地率为100%，市政工程类PPP项目落地率达89%，交通运输类PPP项目落地率达80%，环境保护类PPP项目落地率为50%，教育文化类PPP项目落地率为50%。

二、晋城市PPP项目财政承受能力情况

（一）晋城市各级财政PPP项目支出总额

截至2019年9月30日，晋城市已入库PPP项目20个，涉及投资额211亿元。根据入库PPP项目财承数据分析，2018年至2047年30年间，晋城市各级财政需要从一般公共预算支出中安排的PPP项目支出责任为314.82亿元，年均支出10.49亿元。从年度支出情况来看，各级财政从一般公共预算支出中安排的PPP项目支出责任从2017年的9811万元开始，2018年达到6.27亿元，这两年主要是各级财政支付的项目资本金。以后逐年增加，其中2025年将达到峰值14.97亿元，其后呈现下降趋势，总的来说2018年至2047年30年间，该数额呈现先增后减的趋势。

（二）晋城市市县两级财政PPP项目财承总体情况

PPP项目财承占比是否达到或接近10%红线是衡量一个地区是否存在PPP项目财政风险的关键指标。一个地区PPP项目财承占比即该地区各级财政PPP项目一般公共预算支出责任与该地区一般公共预算支出总额中的比值，一个地区一般公共预算支出总额可以通过该地区各级财政根据自身经济发展水平设置的一般公共预算支出增长率测算值得出。截至2019年9月30日，晋城市已入库PPP项目一般公共预算支出占比最高年份为2021年，该年度晋城市各级财政一般公共预算支出预测值合计256.32亿元，各级财政需要从一般公共预算支出中安排的PPP项目支出责任合计13.67亿元，其占比5.33%。

（三）市本级PPP项目财承情况

截至2019年9月30日，晋城市本级已有5个PPP项目进入财政部PPP综合信息平台项目管理库，从年度支出情况来看，市本级财政从一般公共预算支出中安排的PPP项目支出责任从2018年的3.61亿元开始，2019年为3.19亿元，这两年主要是各级财政支付的项目资本金。以后逐年增加，其中 2034年将达到峰值7.7亿元，其后呈现下降趋势，总的来说2018年至2047年30年间，该数额呈现先增后减的趋势。

晋城市本级最大财承占比发生年份为2022年，PPP项目一般公共预算支出占比最大值为8.98%，2018至2028年十年间，市本级财承占比超过了7%，从2029年开始才缓慢下降，总的来说市本级财承的空间已经很小了。

（四）各县（市、区）PPP项目财承情况

截至2019年9月30日，各县（市、区）PPP项目15个，涉及投资额63.48亿元，同市本级单个项目投资额相对较大比，各县（市、区）项目的投资额较小。各县（市、区）本级PPP项目一般公共预算支出排名情况是：高平市50.87亿元、泽州县42.2亿元，陵川县41.75亿元，沁水县29.47亿元，阳城县14.53亿元，开发区为5.45亿元，城区为0。从各县（市、区）PPP项目最大财承占比发生年份的PPP项目一般公共预算支出占比情况来看，晋城市各县（市、区）本级差异较大。排名前三的为：开发区2019年达到8.74%、陵川县2021年占比达到7.94%、高平市2020年占比达到7.61%，沁水县、泽州县最大财承占比在5%至7%之间，阳城县最大财承占比不超过5%，城区财承占比为0。

整体来看，2018年至2047年，晋城市PPP项目一般公共预算支出责任314.82亿元亿元，年均支出数额为10.49亿元。根据财政部PPP综合信息平台数据2018年晋城市各级财政2018年一般公共预算支出205.88亿元，可见，晋城市PPP项目总体风险可控。

三、存在的问题及工作计划

一是PPP项目进展不一。6个县区和开发区中高平市6个项目最多，泽州县3个，沁水县2个，陵川县2个，其他县区都只有1个项目入库，城区没有一个项目；二是付费方式不平衡，纯政府付费的项目多达8个，可行性缺口补助的项目12个，没有使用者付费的项目；三是还有很多部门和单位的认识不足，仅把PPP模式作为一种融资方式，而没有把它作为政府治理能力现代化和管理水平提升的手段，所以纯政府付费项目不太受欢迎，希望能做点使用者付费的项目；四是PPP项目的发展空间有限，为了防范政府债务风险，财政部发文要求所有PPP项目的财政支出责任不能超过本级一般公共预算支出的10%，目前市本级、高平市和开发区已经接近10%，再上财政付费的PPP项目就要受到限制，而且财政2019年10号文件规定，财政支出责任超过5%的地方不能再上政府付费的PPP项目。五是书面报送材料注重的多，深入实际解决问题少。只注重PPP项目的完整性、合规性，把大量精力放在项目评审及和入库上，深入项目建设现场主动发现问题，解决问题少，比如社会资本方协调难、融资难的问题，没有主动为其想办法。六是前期工作准备多，后续管理跟不上。PPP项目周期长，目前全市县两级财政部门归口管理混乱，市里设置PPP中心，市县财政部门对口的科室有国库科、财管办、经建科、企业科等五花八门，人手不够，过多依靠中介机构和实施机构做前期工作，项目开工后对项目进度了解少，更谈不上管理。

为规范PPP工作，吸引社会资本参与市基础设施和公共服务的投资、建设、运营和维护，减轻政府投资压力的同时，为区域经济的增长提供新的动力。下一步将在以下几个方面着力推进：

一是加大PPP项目前期工作力度，发改、环保、国土、规划、行业主管部门等相关部门在各自领域内完成立项批复、选建设地址、可研报告、环境保护评价报告等项目前期准备工作要制定详细的任务书、时间表、路线图和责任人，同时，要加强对PPP项目实施方案的联审机制，简化项目审核流程。

二是积极发挥第三方专业机构作用，行业主管部门或项目实施单位应聘请PPP咨询服务机构来提供全过程的咨询服务，包括前期准备、招商选择社会资本、谈判、协助政府和社会资本签署协议等，最大限度地保证项目规范、专业地运作。

三是学习和借鉴外地市的经验和做法来推动全市的PPP工作，具体的项目以后重点放在养老、文化、旅游领域，不再新上政府付费类的项目，审慎开展政府付费类PPP项目，积极推广使用者付费项目和可行性缺口补助项目。同时，做好化解一般公共预算支出责任风险的准备工作，建立预警机制及应急方案。严格按照财政部的规定从规范的角度入手，重质量轻数量，成熟一个入库一个，入库一个落地一个。

四是改变工作作风，多深入PPP项目现场，多到项目单位，帮助他们协调各部门之间关系，足额筹措拨付项目资本金，给与项目单位融资方面力所能及的帮助。

五是加强项目全生命周期管理。PPP项目管理由事前管理逐步转变到事前、事中和事后管理，加强业务学习和专题培训，提高干部素质，稳定干部队伍，建立一支能适应当前工作的高素质干部队伍。