国家监察法实施背景下民主党派内部监督发展路径思考

吴言才

（重庆市南岸区人民检察院，重庆南岸区401336）

《监察法》实施后，民主党派被依法纳入国家监察 “全覆盖”对象范围，民主党派内部监督机制面临改革压力。当前，部分民主党派成员政党意识淡薄、部分组织活力不足、部分党派干部违纪违法等问题，成为制约民主党派自身建设的重要因素，加强内部监督十分迫切。所以，构建与《监察法》实施有效衔接的民主党派内部监督制度，既是加强民主党派自身建设的客观需要，也是深入贯彻落实国家监察体制改革任务的必然要求。

一、国家监察法实施背景下民主党派内部监督的定位及内涵

在监察体制改革背景下，民主党派要深入理解内部监督与国家监察的关系，准确把握好内部监督的性质、目的和重点。

（一）国家监察法实施下民主党派内部监督的主要内涵

1.明确监督对象

按照民主党派内部监督相关规定，监督对象涵盖各级组织及成员。如 《中国国民党革命委员会章程》规定内部监督是本党对各级组织和党员遵守本党章程，履行参政议政、民主监督职责情况的自我监督。同时，《监察法》规定的监察对象是所有行使公权力的公职人员［1］，民主党派的相关公职人员相应被纳入监察范围。在国家监察体制改革下，民主党派既要对所有成员提出普遍性监督要求，又要把 “监察对象”作为重点对象，进行更为严格的管理和监督。

2.明确监督内容

国家监察主要是对公权力的监督，侧重于执纪监督和贪腐案件查办，而民主党派工作重点在于履行参政党职能，内部监督侧重于工作监督。当前，《监察法》对民主党派纪律建设提出新要求，纪律监督也应是其内部监督工作不可或缺的重要内容。

为此，结合 《监察法》第十一条实施要求和民主党派实际，民主党派内部监督应以落实党派规章制度为重点，涵盖民主党派思想建设、组织建设、制度建设、作风建设、纪律建设等自身建设各个方面。具体可按以下方面把握：坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、贯彻中共中央有关精神情况；执行章程、规章和制度情况；履行参政党职能情况；执行民主集中制情况；用人导向是否正确；落实监督责任情况；成员特别是 “监察对象”依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、道德操守的情况等。

从定性上来说，民主党派内部监督是自律性的组织监督，根本目的是促进自我管理、自我约束、自我完善，切实提高解决自身问题的能力，保证各项职能得以有效履行并发挥作用。

（二）民主党派内部监督与 《监察法》实施的关系

以重庆市民进为例，纳入 “监察范围”的党派成员比例大、总数多。如民进重庆市南岸区委会会员中 “监察对象”达到100余人，占会员总数达20%以上。这就决定了民主党派内部监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了民主党派内部监督与 《监察法》实施衔接的必然性。国家监察体制改革从体制、制度、机制各个层面对民主党派内部监督工作产生影响，而国家监察监督形式的运行一定程度上也需要民主党派内部监督的参与，从而形成融通的监督程序。比如，民主党派能够及时主动发现违法违纪问题，通过内部监督解决自身问题，净化自身政治生态。

作为新型政党制度的重要组成部分，民主党派内部监督与国家监察的衔接协调，直接关系到新时代民主党派自身建设与国家监察体制改革的协同推进。民主党派内部监督与 《监察法》内容实施衔接的过程，表现为民主党派公职人员日常监督管理、信息共享、线索移送、违纪处分等。《监察法》是民主党派内部监督的重要遵循，而民主党派内部监督与国家监察互相衔接、互相连结贯通，实现监督关口前移，构筑起规范内部运行和纪法衔接的制度体系，消除监督死角，形成民主党派发现问题、纠正偏差、解决问题的有效机制。

二、国家监察法实施背景下民主党派内部监督存在的困难与不足

与 《监察法》实施要求相比，民主党派在内部监督制度体系建设等各方面工作明显滞后，内部监督与国家监察的有效衔接有待于进一步发展和完善。

（一）内部监督制度体系建设滞后于国家监察体制改革，导致制度保障不足

民主党派内部监督的制度体系仍存有缺陷，制度效能不足。第一，民主集中制执行的监督不到位。《监察法》第六十四条对监督主体的权利保障作了相关规定，建立了防止对控告人、检举人、证人或者监察人员进行报复陷害等保护机制。民主党派制定了委员会工作制度等民主集中制相关制度，但党务公开缺乏规范要求，如一些民主党派中央、省级组织的监督条例、监督事项等并未在官方网站等平台公开，党派成员对监督什么、如何监督不了解。同时，信访举报等监督渠道建设滞后，又缺乏对监督主体的 “鼓励”和 “保护”机制，导致下级组织及成员想监督却无法监督，想监督却不敢监督。第二，规章制度不够健全。民主党派内部监督欠缺操作性较强的实施细则和规则，惩处制度、权利保障规定和考核管理机制等配套机制缺乏。第三，制度执行力不足。监督问责力度不大，执纪力度不够，对成员缺乏必要的约束力。一些成员的问题甚至发展成违纪违法大案才被发现和查处，如查处的广州市政协原副主席孙峰、潘胜两名民主党派主委等均属于这种情况［2］。

（二）内部监督组织保障制度滞后于国家监察体制改革，导致监督渠道不畅

制度实施离不开组织保障，相对的独立性和监督能力是监督机构有效履职的必要条件［3］。第一，民主党派基本上只有中央监督委员会和省级监督委员会 （以下简称 “监委会”），监督覆盖面有限。第二，监委会独立性欠缺，大部分由专职副主委担任监委会主任，成员也由同级委员会提名产生，监督主客体难以区分；监委会办公室一般又设在组织部门，组织部长 （处长）兼任负责人，让一个职能部门监督领导班子，监督幅度十分有限；监委会成员多为党派领导、政府等担任一定职务的兼职成员，监督的精力和质量难以保障。第三，《监察法》第七章专门规定了对监察机关和监察人员的监督［4］，而民主党派对监委会和监督人员的监督缺乏相应规定，且一些监督人员经验不足、业务不熟。

（三）外部监督机制衔接滞后于国家监察体制改革，导致内部监督体系封闭

第一，民主党派机关的信访、组织部门与监委会之间如何更好地分工合作，问题线索传递如何更加紧密有序，这些都需要进一步完善。第二，在民主党派监委会与国家监察机关的衔接方面，还需要在监督责任落实、线索移交、处理结果衔接等方面进一步细化，明确相关制度机制。第三，由于成员人数有限，民主党派未能在相当部分成员所在单位建立基层组织，且缺乏与未建立基层组织单位的沟通交流机制，对成员在单位的工作、廉洁等情况不能及时、客观、全面地掌握，信息不对称一定程度上造成了 “软监督”。

三、国家监察法实施背景下民主党派内部监督的发展与完善

民主党派要以执政党为师，加强 《监察法》实施与内部监督机制的有效衔接，不断推动内部监督的规范化、制度化、程序化，构建起全面覆盖、权威高效的内部监督体系。

（一）制度规范体系与 《监察法》有效衔接，以依法规范实现监督对象 “全覆盖”

1.修订、完善内部监督相关制度、规定

盯紧各级组织及 “监察对象”，完善及时发现问题的防范机制、精准纠正偏差的矫正机制。第一，制定完善 《内部监督条例》，规范各级监委会的产生、职能和运行规则，厘清信访、组织部门与监委会之间职责、分工，明确内部监督与国家监察互相衔接的关系和基本规则等。第二，建立对各级组织及成员具体可行的廉政教育和廉政防控制度。如在社会主义学院等培训中强化民主党派廉政教育的培训内容，探索建立民主党派廉政教育警示基地等。第三，建立与监察机关监察调查处置程序有序衔接的党派纪律处分机制，明确处分运用规则和适用程序，形成衔接有序、制衡有效、监督有力的工作机制，努力实现应该内部监督的归内部监督、应由 《监察法》监督的归监察法监督。

2.规范内部决策程序

落实好民主集中制原则，需要进一步规范民主协商议事和集体决策程序，如制定决策时充分听取成员的意见，允许一定数量的成员提出相关决策建议［5］。通过决策听证、意见咨询、代表人士座谈等民主形式，创新性汇集决策共识。通过探索决策跟踪评估等形式，不断丰富决策执行反馈的民主形式。

（二）组织保障机制与 《监察法》有效衔接，以规范运行实现监督主体 “全参与”

1.完善监委会制度

第一，设立各级专门的监督机构。与监察机关全覆盖相比，民主党派规模相对较小，而且省级以下组织机关人员编制有限，监督机构的层级设置要符合民主党派实际情况，不宜设置的过多［6］。可在中央、省、直辖市和较大地 （市）级组织设立监委会，上级监委会可在不设监委会的民主党派组织中派驻监督人员，监委会的部分职能可由派驻的监督人员代为行使，从而做到监督的全覆盖。第二，确保监委会履职的相对独立性。把民主党派同级委员会产生监委会改为同级全体成员大会或代表大会产生监委会，从制度上提升监委会的地位。监督机构实施垂直领导体制，上级监委会任命下一级监委会的成员，并听取下级监委会的工作汇报。应赋予各级监委会在重大事项决策、重要人事任命、重大财务公开等方面的知情权、参与权，在投诉处理方面的调查权、问责权。第三，科学配置监委会成员。各级监委会的组成人员规模应与各个党派组织监督对象的规模相匹配，坚持专职和兼职相结合的原则，以基层组织成员为主、领导干部为辅的人员结构组成监委会；设置相对独立的监督办公机构和负责人员。第四，建立对民主党派监督机构及成员的监督机制。各民主党派内部监督条例应对监督机构及其人员的监督作出专门性规定，如对于监督人员打听、过问、说情干预监督事项的登记备案制度；建立监督人员有可能影响监督事项公正处理的回避制度，等等。

2.建立健全民主党派巡视巡察制度

借鉴中共巡视巡察制度，在中央组织和省级组织建立巡视制度，在民主党派成员总量较小的西藏等省、自治区可以不建立省级巡视制度，而开展特殊缘由的临时巡视；对于省级以下的党派组织，可开展专项巡察。在党派章程、监督条例等规章制度中，明确巡视制度的层次、巡视组的人员构成、巡视对象的范围、巡视方式等，确保巡视巡查有章可循、有据可依。

3.完善广大成员监督权利的保障机制

广大党派成员的监督是民主党派内部监督体系的重要一环，具体明确规定党派成员知情权、质询权、举报权等监督权利，并同步完善相关监督权利的配套保障机制。民主党派应对党务公开制度提出具体要求，将重大事项公开、重要情况通报等制度逐步融入内部监督制度。此外，举报权需有完善的保障措施，如监督机构统一归口受理、分级负责机制；举报人、举报内容施行严格的保密机制，严格防范歧视、压制、打击报复举报人的行为［7］；检举办理结果反馈机制；被监督者申诉的权利等等。

（三）监督手段与 《监察法》有效衔接，以创新监督载体实现监督效能 “全提升”

1.健全对“监察对象”等重点对象的监督制度

第一，健全履职及廉政情况的考核管理制度。落实完善好各级组织领导班子和正、副主委向各级组织全会述职述廉的制度，并探索建立在政府等单位担任领导职务的民主党派干部多重述职述廉制度，即向任职单位、民主党派组织等多重述职评价考核［8］。针对人大代表和政协委员，采取所在组织参政议政机构、人大、政协机关提供情况和自查相结合的形式开展年度考核工作。第二，健全谈话制度。按 《监察法》规定，监察机关可以委托有关机关、人员对可能发生职务违法的监察对象进行谈话或者要求说明情况。这就要求民主党派也应建立相应的谈话制度，以 “监察对象”为谈话重点，明确规定谈话谈心的时间、次数、问题处理等具体内容及程序要求。第三，针对 “党内干部的选拔任用和人大代表、政协委员的推荐”建立首推追责制。“政治安排人选推荐”作为民主党派领导班子成员的一项重要权力，理应纳入监督重点。民主党派的领导班子成员推荐提名拟提拔使用的人选，如违反程序推荐，或明知人选不符合条件、资格仍然推荐的，推荐人选在其后的履职中出现违纪违法行为的，首推的领导干部将承担相关责任［9］。

2.建立健全与纪检监察机关的衔接、配合机制

第一，压实各民主党派抓好内部监督的主体责任，明确各党派机关专职副主委为主体责任的第一责任人，加强与驻部纪检监察组的对接与衔接，做实做细 “监察对象”的日常监督。如学校、国企、人大代表等有关人员行使公权力才作为 “监察对象”［10］，民主党派的内部监督对此类民主党派的日常监督显得十分必要。第二，派驻纪检监察组与各民主党派建立沟通联系机制，对内部监督工作定期沟通联系、交换意见，列席有关 “三重一大”事项的主委会议，党派组织每年向驻部纪检监察机关报告内部监督工作情况。第三，驻部纪检监察机关通过在党派大楼设置廉政信箱、开展干部任前廉政谈话等方式，将对各民主党派公职人员的监督落实落细。第四，与驻部纪检监察机关建立联系机制，民主党派在追究民主党派成员相关责任之时，对于涉嫌违纪犯罪的相关责任人，及时将违法线索移送监察机关处理；民主党派能在符合规定的情况下得到成员违纪情况的通报，以便民主党派对违法或违纪的成员及时作出相应的内部纪律处分。如对吉林工商学院原副院长张国志严重职务违法问题，吉林省监察委建议由有关单位按照规定开除张国志中国民主建国会会籍。

3.不断拓展监督渠道

一方面，拓展外部监督渠道。民主党派既要接受国家监察监督，也要加强与司法机关、信访、党派成员所在单位、其他民主党派等单位的工作衔接，推进民主党派内部监督与国家监察监督、群众监督、舆论监督等外部监督的有效衔接［11］。比如，统战部门积极支持民主党派组织与作为“监察对象”的党派成员所在单位建立履职信息共享机制，互相通报 “监察对象”廉洁自律、工作表现等各方面情况，便于及时纠正、及时处置、及时警醒。另一方面，借助信息化手段探索内部监督的手段、方式。运用大数据信息技术对重大事项决策、会务、财务等重点方面进行全过程实时监督，重点关注巡视巡察、政治交接期间以及重要时间节点异常情况。在中央、省级组织门户网站、微信公众平台等信息平台公示相关监督制度、内部监督常设联系方式，安排专人负责接听、接收、处理、回复相关信息 （包括信访、举报等），并且通过领导接待日、座谈会等形式，畅通成员参与党内事务、监督组织和干部、向上级组织提出意见和建议的渠道。