土地供给侧改革新路径“标准地” 改革杭州样板与全国意义

黄忠华，冯 娟，杜雪君，金 晶

（1. 华东师范大学经济与管理学部，上海 200062；2. 杭州市发展和改革委员会，浙江·杭州 310020；3. 上海师范大学商学院，上海 200234；4. 浙江工业大学管理学院，浙江·杭州 310023）

1 土地供给侧改革内涵与“标准地”改革背景

土地供给侧改革是以土地供给和配置利用方式变革促进经济发展方式转变和结构优化，是稳增长、促改革、调结构的重要途径。土地是中国经济增长的重要工具，然而当前产业用地供给粗放、利用低效和监管失灵等问题严重，威胁中国经济可持续发展[1]，突出表现在：首先，土地资源要素日益紧缺，生态环境约束趋紧，现有粗放供应和低效配置模式不可持续，高质量产业投资项目落地难问题亟待解决[2-3]；其次，产业投资项目审批周期长，涉及事项和审批部门多，增加企业运行成本，影响营商环境和高质量项目投资积极性[4-5]；最后，产业用地投资项目缺乏有效监管考核和退出机制，土地低效配置严重，制约产业高质量转型发展[6]。

为推动土地供给侧改革、优化营商环境和促进经济高质量发展，“标准地”改革在浙江应时而生。“标准地”是指在完成区域能评、环评等区域评估基础上，带固定资产投资强度、亩均税收、单位能耗标准、单位排放标准、容积率等指标出让的国有建设用地。“标准地”改革是政府提前通过将产业用地设立标准打包出让，大大减少过去企业需办理的繁杂手续，减少“寻租”行为，并提升土地要素供给和配置效率。“标准地”改革是深化“最多跑一次”改革而做出的一项重大制度创新和改革举措，也是深化土地要素市场化改革，推动营商环境优化和项目全生命周期管理的关键措施。

浙江是全国“标准地”改革的发源地，其改革于2018年3次获得国务院肯定和通报表扬。2017年8月，袁家军省长在浙江省政府第十次全体会议上提出要推行“标准地”制度，并要求2017年先在德清试点，2018年在全省推广。杭州“标准地”改革始于2018年9月，以杭州市发改委联合国土局出台《杭州市企业投资工业项目“标准地”工作指引》文件为标志。杭州的“标准地”改革在浙江具有典型性和示范性，其经验对全国也具有重要启示意义。

2 杭州“标准地”改革实践与经验

2.1 实践

杭州“标准地”改革主要可分为两个阶段。第一阶段，起步阶段（2018年9月至2019年9月），也可称1.0版本。为深化“最多跑一次”和“放管服”改革、优化营商环境，2019年9月杭州市出台《杭州市企业投资工业项目“标准地”工作指引》，明确“标准地”改革要求和操作流程，有效推动了“标准地”改革，这一阶段杭州市共出让标准地299宗。第二阶段（2019年10月至今），也可称2.0版本，2019年10月“标准地”在线数字地图推出，标志着“标准地”改革进入“2.0”时代。“标准地”数字地图旨在打造“标准地淘宝城”，向全社会提供“标准地”项目、平台及周边配套等信息，有效解决土地供需双方信息不对称，降低企业交易成本，重新定义“标准地”招商模式，企业拿地由“找市长”变为“找市场”。

2018年10月至2020年7月（截至7月9日），杭州出让“标准地”559宗，2019年实现全部工业用地“标准地”形式出让。杭州“标准地”出让呈现一些显著特征。首先，从出让时间分布来看，2018年出让“标准地”62宗，2019年出让“标准地”356宗，2020年1～7月出让“标准地”141宗，2020年受新冠疫情影响，“标准地”出让规模略有下降。其次，从出让区位分布来看，富阳（111宗）、临安（96宗）、建德（88宗）、中心城区（72宗）、余杭（71宗）等区县出让工业“标准地”宗数居前列。最后，从出让的产业分布来看，计算机、通信和其他电子设备制造业用地出让宗数最多（67宗），通用设备制造业用地第2位（64宗），专用设备制造业次之（47宗），这与杭州主导产业有关。

2.2 成效与经验

（1）丰富了工业用地“亩产论英雄”改革内涵

过去“亩产论英雄”只考虑亩产税收和产出指标，未能将环境和能耗等指标考虑进来。“标准地”不仅将亩均税收和投资等指标在供地阶段明确化、提前化，而且还将环境和能耗等指标考虑进来，并通过“承诺制”手段将亩产论英雄改革进行了细化和深化。

（2）深化了“最多跑一次”改革实践

“标准地”改革发轫于“最多跑一次”改革，政府提前完成土地区域环评、能评等工作，将过去土地出让后置程序变政府代办前置，极大节省企业交易成本、时间成本。过去企业催政府尽快完成审批手续，尽早开工投产。“标准地”实施后，发改委相关部门催企业尽快开工投产，效益迅速提升。避免了过去企业获得土地后囤地炒地行为。工业企业项目投资在过去需跑多次、手续繁、周期长，“标准地”改革后，基本实现最多跑一次目标，缩减大量审批手续，缩短流程周期。

（3）加快了产业用地改革的综合系统集成

“标准地”改革以工业用地改革为根基，并探索创新型产业用地改革，支持数字经济、信息经济等新兴产业发展，同时倒闭优化传统设备制造业、纺织业等产业转型升级。产业用地改革是一项系统工程，涉及用地政策、用地结构调整与用地监管考核等。“标准地”改革以全周期管理为目标，并协同要素市场化配置、放管服和最多跑一次改革，推进了产业用地改革的综合系统集成。

（4）优化了营商环境、降低企业的制度成本

杭州市推行“标准地”改革制度以来，有效优化了营商环境，大大减轻企业制度性交易成本。解决土地供需双方信息不对称问题，通过市场化和竞争方式选择项目提升产业政策效率[7]，实现政府“带标招商、一次告知”、企业“看图下单、一图打尽”，变企业拿地“找市长”为“找市场”[8]。

（5）推动企业社会信用体系建设

“标准地”改革加承诺制，基于企业信用机制的体系有助于推动企业社会信用体系建设。建立企业信用机制评价平台，以激励、奖惩为手段，挂钩企业税收、融资、拍地等环节。企业过去信用评价主要通过银行单一评价机制，“标准地”改革根据企业承诺完成情况进行综合评估，推动企业社会信用体系多元化建设。

（6）促进产业转型和高质量发展

“标准地”对项目亩均税收、固定投资强度、能耗水平、排放水平等指标设定底线，有助于企业自我对标和发现症痛，创新和升级技术。对已完成指标企业通过奖励政策不断激励企业提高效益、降低能耗和排放，实现企业高质量发展[9-10]。过去对低产量、高能耗、高污染产业主要通过行政手段强制退出，“标准地”改革以市场化机制淘汰低端企业。

3 完善“标准地”改革的若干建议

3.1 完善“标准地”指标体系，有效落地高质量投资项目

指标体系是“标准地”改革的核心，应进一步完善“标准地”指标体系，按照“发展什么产业、制定哪些标准，出让哪些土地”，精准对接高质量投资项目。“标准地”改革改变原有低地价、低标准的粗放式招商引资模式，转变为优选项目、优选土地的精细化招商选资模式，对其指标体系、标准和精准性提出了更高要求。应注重结合本地资源禀赋、区位、比较优势和发展目标，制定以高质量发展为核心的包含经济、环境和社会效益等维度的指标体系，现有指标体系主要包括经济和环境维度，建议增加社会维度指标，社会维度方面可选择就业指标。进一步调整和完善指标标准。当前“标准地”部分指标未充分考虑行业和地区差异。如杭州“标准地”固定资产投资强度指标对所有行业统一设定为350万元/亩，不尽合理，对于部分资本密集型行业要求偏低，对于部分创新和研发类行业却偏高，目前企业研发投入尚不能计入固定资产投资。增加“标准地”指标中的社会内涵，如增加就业指标，根据企业税收和就业贡献来配套员工宿舍和保障房。

3.2 完善“标准地”的动态调整机制，提升产业用地配置效率

建立“标准地”动态调整机制，根据行业评价投入、产出、排放等情况动态调整指标。随着产业技术更新加快，行业整体的产出能力提升，能耗和排放水平降低。按过去的标准衡量企业的产出、投入、能耗、排放指标不利于行业动态发展。进一步通过“标准地”指标动态调整机制，促进“标准地”要素不断向优质高效企业集聚。充分考虑市场的实际情况，制定并且执行工业企业新增项目投资强度和产出效益规范条件，并实施分行业、分区域的“标准地”亩产效益综合评价，鼓励支持发展高效优势产业，适度淘汰低端落后产业。推进资源要素市场化交易。对于企业关闭、退出后的“标准地”及时进行“腾笼换鸟”和再配置。对标国内外先进区域，加快“低产田”改造提升，充分激活闲置土地、低效用地等存量土地。

3.3 加强“标准地”的数字化赋能

建议进一步数字化赋能“标准地”改革，让企业方便知悉“标准地”改革政策与信息，便捷定位地块招商信息和知晓出让条件，更能让企业通过数字产业图谱便捷寻找区域产业集聚情况，上下游关联产业，为企业项目投产后寻找上下游关联产业合作提供便捷和帮助。通过数字化赋能完善工业用地供给端改革。

3.4 进一步精简相关程序，完善配套制度改革，提高改革系统性和协同性

进一步精简压缩高质量项目拿地、建设、投产审批手续与审批环节周期，打通“标准地”改革相关环节，真正落实“最多跑一次”改革精神。政府提前把企业环评、能评报批程序工作做好，减少原有企业拿地后各自报批手续，帮助企业减少审批时间环节，降低企业运行的制度成本。围绕企业投资项目拿地、审批、建设、投产四个环节，实现“一站简办、联线通办、专业代办”，不断提升在线审批管理平台的便捷性和效率，深入推广“标准地”改革的“一窗服务”、“限时完成”改革经验。

3.5 完善“标准地”企业信用监督体系，实现数据化和阳光化管理

建立完善“标准地”企业信用平台，以“标准地”项目为核心，施行全周期平台化管理，将信用机制挂钩企业的税收、融资、上市等环节。建立信用激励机制，对各项指标完成较好企业进行奖励，除及时返还企业保证金外，对企业税收、融资、上市、增地等环节给予奖励支持。利用区块链技术实现“标准地”项目全周期数据化管理和全阳光管理。

3.6 健全“标准地”配套保障和服务体系

企业员工住房保障问题是当前高房价背景下企业关注的主要问题。可在“标准地”集中的产业园区，集中配建员工公寓，解决员工房租贵、租房难问题，并配套建立一定数量的居住生活配套服务设施，解决员工安居乐业问题。具体操作层面，建议挂钩“标准地”指标体系，根据企业亩产税收等指标配备一定比例的蓝领公寓套数。

3.7 提升“标准地”的区位和空间品质，发挥产业集聚效能

产业发展并不是单个企业的孤立发展，应通过“标准地”改革提升产业的集聚优势和效能。建议以产业园区为载体，提升“标准地”及其产业园区的区位和空间品质，通过合理设定“标准地”指标来引导相关产业进入和集聚。借助“标准地”数字地图，细化产业分类和产业项目信息，企业通过“标准地”地图可便捷获得产业投资区位及上下游关联产业网络信息。有助于进一步优化营商环境，促进招商引资，提升产业的集聚度和产业关联度，发挥产业集聚效能。

3.8 完善“标准地”考核评价和监管体制

推进“标准地”考核评价和监管制度，深化产业用地“亩产论英雄”考核评价，提高监管效力和考核效能，推进信息共享、完善多部门协同执法。完善事前、事中、事后监管与执法能力，促进产业项目投资高质量发展。项目竣工后，由自然资源部门牵头，联合建设、规划、经信等部门，对“标准地”固定资产强度、容积率、行政办公及生活服务设施比例等指标情况进行考核验收。项目投产后，由经信部门牵头，联合财政、环保等多部门，对亩均税收、能耗、环境指标进行考核验收。对考核结果优秀、良好企业采取分档次减免土地使用税等形式进行奖励。建立“标准地”企业建立信用评价系统，并与公共信用信息平台对接，对失信企业实行融资、项目投资和增地限制，对于履行“标准地”协议信用良好的企业，给予新增用地政策优惠等。

4 杭州“标准地”改革的全国意义

杭州“标准地”改革是深化土地供给侧改革和“放管服”改革，优化营商环境的生动实践和具体样板，对全国具有重要的启示意义：

（1）发挥市场在土地要素配置的基础性作用，“标准地”改革推动产业用地的市场化配置，通过市场和竞争让稀缺的土地资源流向高效率、高产出、低能耗、低排放的用地主体，提升配置效率。

（2）数字化赋能改革。“标准地”数字地图出台，使“标准地”项目要求、空间区位和周边配套信息全方位展示，重新定义了“标准地”招商模式，以“数字赋能”有效保障“市场有效”。

（3）综合标准引导、助推高质量发展。“标准地”改革通过设定产出、税收、能耗和排放指标，引导产业绿色可持续发展，推动产业转型升级和高质量发展。

（4）协同改革、整体治理。“标准地”改革实现整体治理和治理能力提升，省发改委等部门出政策出指标，指导敦促地方推进改革和及时总结经验，横向管理部门协同，优化审批流程、精简流程材料，大大提升审批效率。

（5）放管服改革优化营商环境和新型政商关系。“标准地”深化放管服改革，由“事后提要求”变“事先定标准”，通过给企业报批做减法、给政府服务做加法，有效优化优化营商环境和促进“亲”“清”新型政商关系构建。

说明：本文为杭州市发改委规划研究项目（2019-1-14）成果，课题组成员包括华东师范大学黄忠华教授、杭州市发改委投资处冯娟、上海师范大学杜雪君教授、浙江工业大学金晶博士生。