耕地保护需要关注的十个方面

赵玉领，吴克宁

（1. 自然资源部国土整治中心，北京 100035；2. 中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083）

党的十九大报告提出确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。同时也提出了扩大退耕还林还草，健全耕地草原森林河流胡泊修养生息制度，加快生态文明体制改革的要求。随着我国从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，建设用地的需求不会减少，耕地保护的职责任重道远。如何处理好耕地保护与经济发展、生态建设之间的关系问题看似老生常谈，确是生态文明思想下需要解决、也应该解决的问题。关于耕地保护，习近平总书记有很多指示、批示：耕地是我国最为宝贵的资源。耕地是粮食生产的命根子。要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。坚守18 亿亩耕地红线，大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地。耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破，红线包括数量，也包括质量。坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象[1-3]。据此，文章分析汇总并提出我国当前耕地保护工作十个方面问题，以期为耕地保护监督与管理工作提供参考。

1 耕地资源需不需要统一管

习近平总书记指出，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。新一轮机构改革中，自然资源部成立了耕地保护监督司，负责组织实施最严格的耕地保护制度。农业农村部成立了农田建设管理司，负责耕地及永久基本农田质量保护工作。鉴于此，有些专家及学者，甚至政府、部门的有关领导同志在提到耕地管理，尤其是耕地质量管理时，会认为这是一个部门的事情，应该全权交给自然资源管理部门或全部交给农业农村管理部门办理[4-5]。

事实上，当前两个部门的职责边界不存在交叉，也不矛盾。自然资源部门侧重耕地资源的保护与监督管理，农业农村部门侧重耕地资源的利用与建设管理，在实际工作中两部门各自承担的职责也非常有必要，缺一不可。简单来说就是，如何管理好耕地的职责在自然资源主管部门，如何利用好耕地的职责在农业农村主管部门。

自然资源部是从服务于耕地资源保护与管理，科学反映耕地资源的光、温、水、土等自然条件匹配程度，摸清现有耕地资源所对应粮食生产能力的质量家底，为空间用途管制、永久基本农田划定、耕地占补平衡、自然资源资产核算等服务；农业农村部门从服务于农业生产的角度出发，评价出耕地的肥力等级、土壤健康状况、田间基础设施状况等，确保粮食产量能够高产、稳产、可持续产出，反映的是耕地生产能力的可实现程度[4]。因此，两部门一个侧重资源管理，一个侧重资源利用；一个侧重落实藏粮于地，一个侧重落实藏粮于技，二者相辅相成，共同确保耕地资源数量、质量、空间布局、利用方式的总体稳定，共同担负着保障国家粮食安全战略的重任。从长远看，需不需要整合耕地资源管理与利用的职能，还有待于进一步实践论证。

2 耕地保护红线怎么划

2014 年3 月，习近平同志在中央财经领导小组第五次会议上指出，有的地区特别是平原面积小的地区，一度把很多25°以上坡地划进了基本农田。严守耕地红线、保护基本农田是必需的，但不能形而上学，要实事求是，该改正的要改正，改退的要退够。2013 年5 月，习近平同志在十八届中央政治局第六次集体学习时提出，国土是生态文明建设的空间载体，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田。要严守耕地保护红线，严格保护耕地特别是基本农田。

我国从南到北、从东到西，光照、积温、降水、地形、土壤等自然条件差异较大，耕地的粮食生产能力差异也相对较大，如何确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，须在国土空间规划及相关专项规划中注重以下方面：一是从自给自足的角度，依据土地调查、耕地质量等别成果，科学核算全国及各地区耕地资源粮食生产能力的可实现水平，摸清我国耕地资源生产粮食能力的家底；二是统筹考虑粮食作物与其他农作物种植比例、人口数量、人均粮食消费量等，科学测算，综合确定全国及各区域耕地保有量；三是永久基本农田是耕地的精华，充分依据耕地质量等别和耕地地力评价结果，把本行政区域内质量相对较高的耕地优先划入永久基本农田，并实行永久保护，切实发挥红线、高压线的作用。

3 相关规划怎么落地生根

2015 年5 月，习近平同志对耕地保护工作作出重要批示：“要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。”2014 年10 月，习近平同志在十八届四中全会上指出，只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障，我们组织修订与环境保护有关的法律法规，在环境保护上添了一些硬招。2014 年3 月，习近平同志在中央财经领导小组第五次会议上指出，要落实生态空间用途管制，继续严格实行耕地用途管制。

在实践中，能不能依据规划建立健全耕地用途管制制度，能不能依据规划使非农建设占用耕地的刚性约束真正“严”起来，而不再是一味的调整规划。耕地是自然资源的一部分，应遵循节约优先、保护优先的原则，充分发挥规划的整体管控作用：一是从严核定新增建设用地规模，严格控制占用耕地数量；二是科学优化非农建设用地空间布局，尽量不占或少占耕地，尤其是优质耕地；三是切实落实最严格的节约集约用地制度，倒逼建设用地内涵挖潜，盘活闲置或低效建设用地；四是对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划；五是永久基本农田是耕地的主体部分，是耕地保护的生命线，也是规划的三条控制红线之一，充分发挥永久基本农田红线对各类非农建设用地的强制性约束作用，使基本农田真正做到“永久”保护。六是强化规划的法律地位，减少规划调整的频次，对于不符合规划要求的，原则上不予审批或从严审批。

4 耕地占补能不能持久平衡

2013 年12 月，习近平同志在中央城镇化工作会议上指出，耕地红线一定要守住，千万不能突破，也不能变通突破。红线包括数量，也包括质量，搞占补平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地来滥竽充数，最终账面上是平衡了，但耕地质量是大大亏空了。这不是自欺欺人吗？同年12 月，习近平同志在中央农村工作会议上指出，耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。你在城郊占了一亩高产田，然后到山沟里平整一块地用作占补平衡，这两块地能一样吗？质量相差甚远，这样的一亩地甚至二亩地不能顶一亩高产田用啊！这不是“狸猫换太子”吗？在耕地占补平衡上玩虚的是很危险的，总有一天会出事。

通过规划、用地审批等手段严格建设占用耕地管理环节，在补充耕地环节上也应从严管理，需在补充耕地来源、补充耕地核实、补充耕地可持续利用等方面做好制度设计，切实解决占补平衡中狸猫换太子、滥竽充数等问题，切忌在耕地数量、耕地产能、耕地地类平衡上玩数字游戏。一是制定耕地开发的技术标准，明确新开垦耕地在光、温、水、土等方面的限制性要求，合理确定耕地开发范围，避免新开垦耕地后续再演化为不稳定耕地；二是加强新开垦耕地核实认定管理，从土地适宜性、土壤条件、耕作条件等方面明确新增耕地核定要求，按照谁认定谁负责的原则严格第三方评估或认定单位，建立相应的追责机制；三是持续跟踪新开垦耕地能否种植粮食作物、能否长期满足农作物生长需求、新垦造水田能否作为水田长期使用、群众愿不愿意作为水田或耕地利用。总的来说，对于新补充的耕地的管理，应在规章制度、政策文件、技术标准等方面予以考虑，避免新补充或提质改造后的耕地无人耕种、无法耕种或不可持续耕种等现象[6-9]。

5 耕地建设与管理怎么办

2018 年9 月，习近平同志在十九届中央政治局第八次集体学习时指出，“人均一亩三分地、户均不过十亩田”，是我国许多地方农业的真实写照。这样的资源禀赋决定了我们不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业，多数地区要通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。2017 年12 月，习近平同志在中央农村工作会议上再次强调，保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。这就要求我们守住耕地红线，把高标准农田建设好， 把农田水利搞上去，把现代种业、农业机械等技术装备水平提上来，把粮食生产功能区划好建设好，真正把藏粮于地、藏粮于技战略落到实处。2013 年12 月，习近平同志在中央农村工作会议上指出，全国有约19.4%的耕地受到污染，其中中度和重度污染的占2.9%。土地是农产品生长的载体和母体，只有土地干净，才能生产出优质的农产品。

耕地质量建设除了传统的土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护、农田输配电等工程建设外，以下问题也需要关注：一是耕地污染，对耕地污染的管理要建章立制，应从防止污染、污染认定、追责问责等方面作出明确规定，对于已经污染的耕地，提出继续使用、修复治理、改变利用方式、自然恢复等相关措施；二是高标准农田，从土壤肥力、耕作便利、旱涝保收、高产稳产、可持续生产、健康生产等方面总结提炼出相应的指标或分级标准，明确高标准农田比一般农田到底“高”在哪，提升公众对高标准农田的认知度；三是零碎地块，我国各地耕地资源禀赋差异很大，很多丘陵山区地块零碎，“一蛙跳三丘”的地块很多，不是所有的地方都能搞集中连片规模经营，还要看到小农生产在传承农耕文明、稳定农业生产、解决农民就业增收等方面不可替代的作用，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。四是休养生息，科学评价因开发、利用强度过大而需要休耕的范围，从长远规划、年度计划的角度，有梯度、有次序的统筹考虑耕地的休养生息工作，实现耕地资源的可持续利用。

6 生态退耕怎么退

2017 年5 月，习近平同志在十八届中央政治局第41次集体学习上讲到，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。2016 年8 月，习近平同志在青海省考察工作是指出，过去由于生产力水平低，为了多产粮食不得不毁林开荒、毁草开荒、填湖造地，现在温饱问题稳定解决了，保护生态环境就应该而且必须成为发展的题中应有之义。2015 年11 月，习近平同志在中央扶贫开发工作会议上指出，要加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度，对贫困地区25°以上的基本农田，可以考虑纳入退耕还林范围，并合理调整基本农田保有指标。

耕地是生态文明建设的载体之一，按照宜耕则耕、宜牧则牧、宜林则林的原则，统筹实施退耕还林还草还湖等生态保护修复工程，不能借生态之名行退耕之实，要避免一些地方在生态文明建设过程中，追求“绿色政绩工程”，将以往城市“摊大饼”式的思路挪到生态退耕上。需要科学解决以下问题：一是禁止以通过生态退耕的名义搞绿色城市、绿化工程、绿化景观等建设；二是防止一些地方破坏耕地开挖人工湖、人工湿地等现象；三是要统筹区域内山、水、田、林、湖、草等自然资源与人类活动的匹配程度，合理配置各类自然资源的结构空间布局[10-11]；四是科学制定退耕还林还湖还草的规章制度，不能顾此失彼，重生态建设，轻耕地保护，导致耕地总量的流失。

7 耕地利用怎么管

2019 年3 月，习近平同志在参加第十三届全国人大二次会议河南代表团审议时再次强调，耕地是粮食生产的命根子。2015 年5 月，习近平同志就做好耕地保护和农村土地流转工作作出指示，我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，决不能有闪失。2013 年12 月，习近平同志在中央经济工作会议上指出，我国耕地就那么多，潜力就那么大，在粮食问题上不可能长期出现高枕无忧的局面。

耕地的主要功能是种植农作物，主要用来生产稻谷、小麦、玉米、豆类、薯类等粮食作物，同时还有满足蔬菜、棉花、油料、麻类、甜菜、烟叶等其他农作物的种植需求。就耕地的实际利用情况，农业农村部门与耕地走的最近、接触的最多，如指导农民科学施肥、育种播种、防治病虫害、防洪抗旱，确保各类农作物获得好收成，为了避免耕地利用过程中的非粮化、非农化，给予了农民一定的化肥、农药、种子、农机等农资补贴，一定程度上确保了粮食作物的播种面积和产量。但在利用的过程中也存在耕地上种树、种苗、种果、挖塘养殖等耕地非粮化、甚至非农化问题，还存在耕地撂荒、过度利用、低效粗放利用、污染利用、机械化普及程度低等问题。因此，在耕地利用及管理方面应进一步明确各相关部门的责任：一是进一步界定耕地的非农化、非粮化的认定标准，明确自然资源部门管理的责任主体；二是强化农业农村部门在耕地实际的利用过程中的主体责任，明确从农作物播种到收获的田间管理、配套建设、地力配肥等工作任务，确保耕地资源能够持续、稳产、高产粮食作物；三是研究制定耕地污染认定的相关技术标准，从土壤污染、农产品污染、恢复治理、追责问责的角度，明确生态环境、农业农村、自然资源等相关部门的职责界限。

8 耕地监测网络体系怎么建

2013年12月，习近平同志在中央农村工作会议上指出，保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能放松。什么时候都不能轻言粮食过关了。坚守十八亿亩耕地红线，大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4 号）提出，完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。

耕地是粮食安全的命根子，耕地保护是一项永恒的课题，但是我们目前还没有在全国系统构建起耕地数量、质量、生态、地类、布局、利用等全方位、全要素的监测网络体系。一是应逐步建立健全耕地数量、质量、生态监测评价制度，完善监测评价指标体系和评价方法，建立全国耕地资源监测网络，定期发布监测评价结果；二是除了需要掌握每年耕地资源数量、质量、地类、空间位置等流量的变化情况，也要全面评价年末各区域耕地资源的总量情况，系统分析因流量变化引起的存量耕地资源对该区域粮食生产能力、实际产量、产品安全的影响程度；三是逐年分析耕地资源存量的变化趋势、变化强度、空间分布等情况，评估耕地资源变化对保障国家粮食安全发生危机的可能性，建立耕地资源预警机制[12]。

9 耕地保护奖励激励怎么办

2017 年10 月，习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会上提出，严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。2016 年4 月，习近平同志在农村改革座谈会上指出，在政策上，不让种粮农民在经济上吃亏，不让种粮大县在财政上吃亏。2013 年12 月，习近平同志在中央农村工作会议上指出，要强化对主产省和主产县的财政奖补力度，逐步建立健全对主产区的利益补偿机制。2013 年11 月，习近平同志在山东省农科院同有关方面代表座谈时指出，要加大对农业的补贴力度，国家力所能及地给农民一些钱。要稳步推进农村改革，创造条件赋予农民更多财产权利。

国家要加大对粮食主产区的支持，增强粮食主产区发展经济和增加财政收入能力，实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进。从耕地的实际利用者和管理者来看，农民是耕地经营的主体，也理应是耕地保护责任的主体，因此在激励机制建设上，一是应多从集体组织、农民的角度来考虑，加强对集体和农民的补偿激励。比如对承担耕地保护任务重的农村集体经济组织和农户给予奖补；二是激励集体经济组织和农民积极参与耕地质量建设、土壤污染治理和修复工作；三是统筹安排财政资金，让农民参与农田基础设施后期管护与修缮等；四是统筹考虑耕地保护面积、质量状况、粮食播种面积、粮食产量、粮食调出量和调入量，以及耕地保护任务量等因素，加强对耕地保护区域、责任主体的补偿激励[12-14]。

10 耕地保护主体责任怎么落

2017 年5 月，习近平同志在十八届中央政治局第41次集体学习时指出，实践证明，生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部，一些重大生态环境事件背后，都有领导干部不负责任、不作为的问题，都有一些地方环保意识不强，履职不到位、执行不严格的问题，都有环保有关部门执法监督作用发挥不到位、强制力不够的问题。认真贯彻依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。一旦发现需要追责的情形，必须追责到底，决不能让制度规定成为没有牙齿的老虎。

2018 年，国务院印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确了耕地保护的主体责任。一是省长、自治区主席、直辖市市长为第一责任人；二是国务院对各省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任，目标情况进行考核；三是自然资源部会同农业农村部、国家统计局负责组织开展考核检查工作；四是考核结果好的给予奖励，问题突出的省份限期进行整改；五是考核结果列为省级人民政府主要负责人综合考核评价的重要内容。同时，耕地保护也应该是广大村民、村民小组、村委会、乡镇、县等在内的相关部门与单位的共同责任与目标，确认保护耕地是各位公民的责任[15-17]。自然资源部门需要努力做的是扎好制度的“笼子”，给耕地保护增添一些“硬招”和抓手，各有关部门及用地单位都应该遵循相应的土地使用程序，科学处置发展、建设与耕地保护的关系，更重要的是确保各项制度落地生根，让这些制度真正成为有牙齿的老虎。