中央审计委员会主导下的审计治理体制改革

袁俊杰 权凤麟

(南京审计大学，江苏 南京 210000)

党的十九大报告对审计治理体制改革做出了相关规定，为审计事业的改革和发展指明了方向。党的十九届三中全会出台了《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《改革方案》)，明确指出要成立中央审计委员会，构建新时代审计监督体系，发挥审计职能和作用，推动审计事业的可持续性发展。站在国家发展的战略需求高点，回顾我国传统的审计治理体制，分析其缺陷，取长补短，为审计治理体制改革基本方法夯实理论基础，是推行改革的第一步。

一、我国传统审计治理体制的现状分析

(一)行政型审计体制影响审计独立性

目前我国属于行政型审计体制，由于审计机关是政府的工作部门，也是政府的监督部门，因此对本级人民政府进行经济监督、对政府工作的法定事项进行审计监督就理所应当地包含在其法定任务中。然而从上级或上一级审计机关派出审计小组到审计小组进驻工作地点期间就已有人通风报信，联络各方，致使审计工作“苍白无力”，无法取得预期实效。从目前审计现状来看，不少地方审计机关的审计工作报告不但没有向公众公开，而且对上一级审计机关存在一定程度的隐瞒。

另外，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)明确规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，即地方各级审计机关应当接受本级人民政府以及上一级审计机关的领导，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告相关审计工作，审计业务由上级审计机关纵向领导。双重领导体制体现了我国特殊国情背景下的审计治理体制的创新。然而随着社会经济的发展，其问题也逐渐暴露出来。在地方审计机关的审计实务中，各级审计机关由于缺乏独立性，被同级人民政府牵制，甚至变相限权，致使地方审计机关在开展审计工作时受到相当大的阻力。同时，上级审计机关对下级审计机关的领导也“泛然于纸面”。对于下级审计机关的相关审计业务如对财政资金的收支审计、对国有企业的资产负债损益审计、对金融机构的审计等审计业务的审计结果和处理方案等，上级审计机关几乎无人问津。双重领导体制俨然成为由政府主导的单一领导体制。

(二)“重审计、轻整改”影响审计实效性

审计强调实效性，即审计工作流程结束后，要注重审计的整改建议和执行情况。目前，审计工作存在的突出问题是各级审计机关“重审计、轻整改”，“审计多、结果少”，地方各级审计机关对于审计工作的计划、组织到实施已然成体系化，然而对于审计整改、审计执行却无法保证，但是这恰恰是整个审计监督工作的“点睛之笔”，因此颇有“捡了芝麻丢了西瓜”之意味，归根结底，是审计机关有计划无管理、有责任不追责。某些地方审计机关在制定计划前存在不考虑方式方法、不做前期调查、缺乏工作重点、随意分析审计数据、要求不明确等问题，在项目实施的过程中又不切实履行计划、随意变动计划步骤等，对可能出现的风险也没有足够的变通能力，最终导致所形成的审计整改报告仅仅流于形式，没有针对性，必然缺乏实效性。与此同时，审计部门作为行政机关的职能部门，其法定职责也是影响审计实效的因素之一。根据规定，“审”是审计部门的工作重心，但是对于审计整改或审计执行，法律没有赋予其相关的权力。因此要充分发挥审计实效，必须赋予审计机关一定的处分权或者加强审计机关与拥有执行权的相关权力主体的协同合作。

(三)“审计人才功能性缺陷”影响审计可持续性发展

相关统计数据显示，目前我国的审计工作人员约有8万名，在中国已经一跃成为世界第二大经济体的背景下，市场经济越发展，审计工作越重要，然而由于我国审计专业人才培养起步较晚，目前缺口较大。审计专业人才人员不足、能力水平不足等可能直接导致审计工作缺乏成果。第一，我国审计体系中的工作人员大多年龄偏大，反应能力明显下降，对于抵抗现代社会经济一波又一波的冲击缺乏策略性，反应行为缺乏主动性，更无从谈及在新经济冲击下对审计工作的创新。然而缺乏主动性、缺乏创新意味着审计事业发展缺乏可持续性。第二，县级以上各级地方政府往往掌握了审计机关人员的人事任免权，如何规避主观因素或者客观因素的干扰，为审计事业选拔一批高素质、高水平、高能力的审计专业人才成为发展审计事业的一项重要课题，一旦在选“才”环节出现漏洞，势必给审计工作带来较大影响。第三，中央与地方审计机关人才功能性倒置。中央的审计署承担着统领我国审计工作的重任，其审计工作往往涉及到方方面面，因此需要更多的审计人才，尤其需要审计人才在专业上具备更高的水平。各级地方审计机关在完成上一级审计机关审计业务的同时，还需要完成对同级政府的审计工作，但相对于中央的审计工作，审计任务大大减少，因此实际情况是中央审计机关的审计工作人员数量常常捉襟见肘，而地方审计机关的审计工作人员数量却常常出现闲置。

(四)“以监督为单一导向”影响审计创新性

审计工作的发展仍然受限于审计管理类型和审计工作手段。就审计管理类型而言，我国依然把重点放在对经济领域的审计以及对财务收支的真实性、合规性做出审计报告等，对于效益审计仍然处于起步的状态。在审计工作的方式方法上，我国审计工作集中在对账册的审计，对于大数据视角下的信息化审计尚处于完善研究中。就审计目标而言，目前我国受到传统思想的影响，往往会出现为了审计活动而进行审计活动的工作形态，这可能会导致审计工作缺乏实效性，对审计工作的评估与考核产生不良影响，对审计工作的预期目标缺乏直观判断，同时也间接影响了审计工作模式的创新。

二、中央审计委员会在审计治理体制中的功能与定位

鉴于传统的审计治理体制存在的弊端日益凸显，为了解决新时代下审计工作与社会经济发展之间的矛盾，完善党和国家的监督体系，亟待进行审计治理体制改革。对此，中央开始着手进行审计治理体制的改革。2018年，随着《改革方案》的出台，专门成立了中央审计委员会，加强了审计独立性，明确了中央审计委员会在审计治理体制中的功能与定位，可以使其更便利地处理一切与审计监督具有关联性的工作，更好地服务于社会经济发展，更加有效地推动审计事业的发展。

(一)政治保障——加强党的领导、推动从严治党

2018年2月，党的十九届三中全会决定组建中央审计委员会；3月，在《改革方案》中明确指出要组建中央审计委员会，其组织性质为中央决策协调议事机构，接受党的领导，履行党的审计监督权，为建立一个集中统一、全面覆盖、权威高效的国家监督体系打下了坚实的制度基础；5月，中央审计委员会正式成立，标志着国家审计体制从行政型审计体制向治理型审计体制的跨越，也标志着我国审计事业迈上了新的台阶。

中央审计委员会的设立是党对审计治理体制改革的探索与创新。目前我国审计事业还处于初级阶段，中央审计委员会的成立意味着党和国家大力发展审计事业，促进我国审计事业更上一层楼的决心。审计事业的发展情况决定着我国审计监督的成效，而审计监督是国家监督的重要组成部分，国家监督体系则是我国社会经济大踏步向前发展的“稳定器”以及社会经济面对大风大浪时的“免疫中枢”，因此审计的重要性不言而喻。设立中央审计委员会，加强党对审计事业的领导，强化审计机关的独立性，改善上级审计机关对下一级审计机关的领导重心，减少地方审计机关在开展审计工作时面对的阻力，是发挥党和政府监督职能的必要条件，是促进国家审计体制跨入新阶段的制度选择，是加强党的领导、坚持从严治党的政治保障。

(二)组织保障——完善党和国家的审计监督体系

目前，我国的政治生态较之以往有了很大改善，党中央强调对国家公权力的监督。加强对党和政府公权力的制约和监督是全面深化改革的重要议题，同时也是推动我国治理能力和治理水平现代化的重要举措，具有重大且深远的政治意义和现实意义。健全党和国家的监督体系就成为其中不可或缺的一环。作为国家监督体系的一个重要组成部分，完善审计监督体系的重要性与必要性不言而喻。

中央审计委员会的设立强化了审计监督的政治权力，使审计机关可以更好地发挥审计职能，为全面发挥审计作用提供了制度保证，同时也为国家监督体系打了一针“强心剂”。从履行审计职能的维度来说，审计工作在中央的安排和部署下，可以根据党和政府重点关注的领域，充分履行审计职能和审计作用， 强化审计实效，从而发挥审计监督的功能。从发现审计工作与中央决策偏差的维度来说，在审计机关向党中央、下级审计机关向上级审计机关汇报审计工作报告时，可以更快地查找出具有偏向性的问题，并通过及时讨论，制定行之有效的方法，解决审计实务中出现的问题。显而易见的是，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系是完善党和国家审计监督体系的组织保障的唯一路径。

(三)制度保障——充分发挥审计职能和审计作用

目前，我国的审计体制建设还处于初级阶段，还没有形成完整明确的国家审计框架。在对国民经济、国家安全等方面进行审计监督时，往往会通过专项审计、风险导向审计、项目目标审计、综合审计等方式，对审计领域的党的领导以及党的建设方针提出审计意见，对重大政策和改革方案进行审计监督，对中央预算执行和其他财政支出情况做出审计报告等。纵观我国从古至今的审计职能，从民国时期的中央审计处、审计院和广东革命政府时期的评价、认证职能到国民党政府时期第二局、审计部的评价、认证、司法职能，从革命根据地时期审计局、审计委员会的认证、建设职能到当代党领导的中央审计委员会和政府领导的审计署对社会经济活动的真实性、合法性审计以及其他功能性审计的变迁，我们不难发现，国家审计职能经历了从封闭到开放、从单一到全面的过程。

2018年3月，《改革方案》对中央审计委员会的主要职责做出了具体要求。充分发挥中央审计委员会审计职能和审计作用，是加强适应社会经济外部发展环境、提高抵御社会经济发展风险能力的必然要求，是促进我国审计事业可持续发展、促进我国社会经济稳定发展、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。

(四)发展保障——确立新时代审计使命，促进可持续发展

我国审计事业的发展大致可以划分为四个阶段。1978—1992年是我国审计事业的探索发展阶段；1993—2005年是我国审计事业的规范发展阶段；2005—2018年是我国审计事业全面深化发展阶段；2018年则开启了审计体制改革的新阶段。在42年漫长的岁月里，我国审计事业经历了社会主义市场经济下的审计体制改革、央地财政关系变化导致的财政审计改革、国企改制下的审计体制改革以及当前审计全覆盖的审计体制改革。在审计新时代的背景下，确立审计新使命、促进审计事业的可持续性发展成为党和政府的重要议题。

习近平总书记在党的十九大报告中对审计工作提出了新的要求，即结合新的政治环境、时代背景，加强党对审计工作的领导，审计监督的对象包括公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况全覆盖。扩大审计对象的主要目的是为了完善我国审计监督和审计体制，从而发挥审计职能、强化审计实效，为提高国家的治理体系和治理能力作出审计贡献。审计全覆盖是加强党的领导强化从严治党的应有之义，是完善党和国家的审计监督体系的重要举措，是全面发挥审计职能和审计作用的重要方式，同时也是促进审计事业可持续发展的有利武器。

三、中央审计委员会主导下的审计治理体制改革的建议

(一)明确审计治理体制改革的总思路

审计监督权利的合理分配在审计体制改革中具有重大现实意义。由国务院领导的审计署属于国家行政机关，在《宪法》第三章中对国家机关的法定权力和法定义务做了专门的规定，换言之，审计署的审计权受《宪法》的限制与监督。需要明确的是，在《改革方案》中，中央审计委员会的基本定位是国家协调议事机构，与审计署不同，不属于国家机关的范畴。但是《宪法》序言明确指出，“在中国共产党领导……不断完善社会主义的各项制度……”，表明中央审计委员会既然属于党的中央组织，就应当接受党的领导，履行党安排的职责，其权力受到党的监督和制约。因此中央审计委员会的设立不同于其他各个阶段的审计体制改革，是审计监督权合理分配的一次改革，具有特殊重要意义。

审计治理体制改革应当紧跟中央政策，精准把握中央改革信号，体会改革精神，切忌超出改革边界。中央审计委员会的设立是重新深层理解党政关系的政治安排。多年的实践表明，党和政府并非实质化的一分为二，也非形式上的合二为一。两者的关系在职能上交叉纵横，不可单纯地切割。在审计领域，不同的历史时期曾同时存在不同的审计治理体制，如广东顺德的“党政合一”审计治理体制和深圳的“党政分开”审计治理体制。多元的审计治理体制不会阻碍审计改革的步伐，也不会成为改革路上的绊脚石，恰恰相反，只有恪守审计治理体制改革边界，才能为审计事业注入新的活力，为审计事业的可持续性发展保驾护航。

(二) 明确审计委员会和审计机关职权划分

在党和国家机关调整的相关方案中，中央审计委员会的的职权范围在《改革方案》中做了宏观的规定。其职责进行了模块化区分，涉及到党政建设方案研究与审计、监督体系改革与审计、中央财政审计以及密切相关的其他重大事项等四个模块。中央审计委员会的职责范围虽有规定但并不明确。例如，在阐述“审议决策审计监督其他重大事项”中并没有对“其他重大事项”进行过多阐述，缺乏相关的具体规范。

《改革方案》出台后，截至2018年底，我国共有27个省级党委成立了审计委员会，办公室设在同级审计机关，机构性质与中央审计委员会相同，属决策议事机构。各省省委审计委员会主任由省委书记担任，副主任由省长担任。各省审计委员会的职责由两方面构成：一方面以中国特色社会主义思想为领导，加强党对审计工作的统一规划与安排，围绕党中央的政策开展地方审计工作；另一方面以推进省域治理体系和治理能力现代化为源动力，加强各省审计监督体系和监督能力，促进地方审计工作的开展。例如，江苏省委审计委员会主任娄勤俭在《省委审计委员会第三次会议》中指出，要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党对审计工作的统一领导，同时要完善省委以下审计机关审计全覆盖的体制机制，促进地方审计事业的发展。但是，对于省委审计委员会的职权范围依旧存在规定不明、授权不清的情况。要确保中央和省委审计委员会在法治的轨道上平稳运行，必须修改现有相关法律或者制定相关行为规范，明确中央审计委员会和地方各级审计委员会职权范围。

(三)明确审计监督与监察监督的关系

国家审计是民主政治的产物，在政治方面的改革方向自然应当以民主政治为导向。审计机关在国家监督机构中具有特殊地位，并且审计监督是国家监督体系的一个重要组成部分。审计机关能否独立客观地履行其职能，是审计机关作为国家监督机关存在的关键所在，对国家监督机构的公信力具有重要意义。2018年，国家对监察体制进行了全面改革，国务院、法院、检察院同监察委员会共同组成了国家监察机关，但对各机关的监督职权做了一定的限制。《中华人民共和国监察法》对监察机关的监察权做了相关规定，将其作为专责反腐败的国家专门机关。中央制定政策时没有把审计机关的审计权纳入监察机关的监察权，是因为审计监督的职权远远大于监察监督专责反腐的职权。《改革方案》规定了中央审计委员会的职权，其肩负着贯彻落实中央审计政策、维护和监督国家经济活动等重要责任。而这些极为重要的责任是监察机关所不具备的。

审计监督和监察监督都是我国监督体系中不可分割的一部分，在我国监督体系中发挥着极为重要的作用，都不可或缺。党和国家对于监察权的重视可以从监察机关的历史沿革中得到证实，审计治理体制也应当以民主政治为导向，不断完善国家审计权，进一步厘清审计权和监察权之间的区别，并且运用协同合作的方式，明确各自职权，在促进国家监督体系发展的同时，发挥好国家监督机关的重要监督作用。

(四)明确审计主体的归责原因

1982年，审计制度被正式纳入《宪法》，标志着我国审计制度的建立。审计制度经过近40年的发展，已基本形成了较为完整的体系。审计法律体系根据法律内容大致分为四个部分，包括审计组织法、审计实体法、审计程序法和审计责任；根据法律效力大致分为三个部分，包括审计法律、审计法规和审计规章。审计法律的基本框架已经初具规模，但是我国审计法律制度仍然存在较多问题，应深入研究。

首先，要明确阻碍审计工作的行为主体的法律责任。行政型审计体制的弊端就是无法平衡审计机关和同级政府之间的关系，这对于开展审计活动具有直接的影响。根据法律规定，审计业务应当由上一级审计机关负责。在上级审计机关领导下级审计机关行使审计职权、履行审计职权、完成审计工作的全流程中，极其容易在领导、组织等环节出现问题，因此明确权利义务主体以及明确责任主体是保证审计独立性的当务之急。其次，细分审计人员与被审计人员的权利义务关系。审计机关授权工作人员行使审计机关的部分权力，与此同时，也应当承担相应的义务以及责任。要避免审计机关工作人员出现玩忽职守、中饱私囊、徇私枉法等严重违法违纪的问题。对明确存在违法违纪问题的相关人员要积极与纪律检查委员会、公检机关协同合作，落实相关责任人的责任，打击一切违法犯罪行为，给予审计机关稳定发展的纯净环境。此外，应当深入探讨研究审计责任如何归责。厘清审计责任的归责原则有利于对责任人的行为进行合理定性，避免出现责任不均等情况。

四、总结

审计治理体制改革必须以国家发展需要为核心要求，充分发挥审计职能作用，用审计发现问题，用审计解决问题，用审计推动制度发展。要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党对审计工作的统一领导，推动审计治理体制改革，设立中央审计委员会，深入查找和揭示审计活动中存在问题的制度性根源，推动审计事业的可持续发展，开启中国特色社会主义审计新篇章。