行政组织法之社会主义核心价值观审视*

肖巧平,王文滨

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

一、问题的提出

一般认为，行政组织法是调整行政机关设置、地位和职责及相互关系的法律规范的总和。当前, 我国的行政组织法主要由《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国国务院组织法》(以下简称《国务院组织法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)和《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)构成。本文主要以《国务院组织法》《地方组织法》和《公务员法》为研究对象。因此，下文的行政组织主要是指国务院和地方各级人民政府，有时也泛指所有行政组织。在我国，行政组织法相较于行政行为法、行政救济法，其地位、作用往往被忽视，学术研究的情况也验证了这一点。上个世纪80年代后，行政法学由“隐学”发展为“显学”，行政法学研究成果大量涌现，学术界对行政权、行政行为、行政救济等研究投注了极大的热情，成果丰硕。然而，行政组织法的研究一直不温不火，甚至有一段时间很冷淡，无人问津。在中国知网上，以“行政组织法”为篇名进行搜索，只有104条结果，即使是“行政组织”也只有187条，而行政行为有2868条，行政救济有1169条。行政组织法不被重视，一是因为它们不是针对个人，而只是针对公务人员，而且因为它们的效力仅限于国家的内部组织。二是因为，它不进入司法程序，无关法院的职责，无需律师的服务，不是“法律人的法律”，区别于“正当行为规则”即行为法(1)叶必丰.行政组织法功能的行为法机制[J].中国社会科学，2017，(7):111.。

社会主义价值观融入法律法规的研究是近几年才开始的，学术成果比较有限，融入行政法的研究少之又少，目前所能查找到的仅有《社会主义核心价值观融通行政救济法治初论》(2)倪洪涛.社会主义核心价值观融通行政救济法治初论[J].时代法学,2019,(5):5-11.《核心价值观融入法治政府建设的三大机制构建——以行政争议裁判中存在的困境为视角》(3)张启江.核心价值观融入法治政府建设的三大机制构建——以行政争议裁判中存在的困境为视角[J].时代法学,2018,(3):3-15.和《论我国行政法治建设中的核心价值观融入》(4)朱茂磊.论我国行政法治建设中的核心价值观融入[J].信阳师范学院学报,2019,(9):36-48.。《社会主义核心价值观融通行政救济法治初论》一文认为国家应当实现社会本位行政救济体系的价值重构，行政救济机制应在和谐理念实现有效衔接，应在法治意识下理性运行与适时终局,以及应在诚信价值滋养下官民真诚互动、文明表达和理性对话。《核心价值观融入法治政府建设的三大机制构建》认为，在核心价值观融入法治政府建设的实践过程中,出现了“定位偏离”“理解偏差”“方向模糊”以及“适用错位”等现象，需要构建“转换机制”以此生成核心价值观契合于法治政府建设的话语和概念来解决这些问题。《论我国行政法治建设中的核心价值观融入》从行政组织法和部门行政法两个角度探讨了核心价值观的融入。由于行政组织法的研究不被重视，社会主义价值观融入法律法规的研究又起步不久，所以，社会主义价值观融入行政组织法的研究成果稀缺(5)朱茂磊《论我国行政法治建设中的核心价值观融入》一文有涉及到了立法目的、立法原则嵌入核心价值观的问题。。本文意图对社会主义价值观融入行政组织法进行基本的探索：分析社会主义核心价值观融入行政组织法的必要性，对现行行政组织法中社会主义核心价值观的情况进行梳理，进而提出社会主义核心价值观融入行政组织法的建议。

二、行政组织法融入社会主义核心价值观之意义

一般认为行政组织法的效力仅仅限于国家的内部组织，其功能也主要是通过行政组织的外部行为实现的，因而，行政组织法在国家和社会治理中的作用有限，社会主义核心价值观的融入对社会主义核心价值观入法入规不会产生多大的作用。这种观点只看到了事物的表面，并没有看到行政组织法的实质作用，实际上，行政组织法融入社会主义核心价值观能产生积极的作用。

一方面，行政组织法是行政行为法的源头，社会主义核心价值观融入行政组织法的状况，在很大程度上决定了行政行为法是否有利于践行和培育社会主义核心价值观。行政组织法具有权力配置的功能，行政机构能否合法行为取决于行政组织法是否赋予了相应职权或职责。没有行政组织法的赋权，行政组织就不能行为，行政组织法一旦赋权，行政组织就必须行为。行政组织法的权力配置功能是其他法律所不具备的,虽然与行政管理有关的单行法律法规中也可规定行政机关及行政机构的权力,但只能就事论事、个别地、分散地规定,缺乏统一性和完整性(6)应松年,薛纲凌.行政组织法与依法行政[J].行政法学研究,1998,(3):15.。也就是在说，对外发生效力的行政行为，主要取决于行政组织法的规定，正如应松年教授所说，“我们在判断一个政府的行为究竟正义与否，就需要我们对政府行为所依据的规则来判断”(7)应松年,薛纲凌.行政组织法与依法行政[J].行政法学研究,1998,(3)：15.。因此，行政行为是否符合社会主义核心价值观，处于“行为”源头的行政组织法发挥着重要的作用。而且，行政组织法配置权力的方式本身就是其价值观的体现。行政权力的配置方式大致可以分为法律配置、授权配置和社会配置三种方式。法律配置就是由立法机关通过法律来分配行政权力；授权配置就是通过政府系统内部力量的调整来配置公共事务管理权力；社会配置指通过向社会转移权力和寻求合作的方式来配置行政权力(8)黄建洪.公共供求场域中的行政权力:配置方式、运行机制及发展趋势[J].社会科学研究,2013,(5)：62-63.。法律配置方式崇尚的是法治，授权配置更多体现了自由，社会配置倾向于民主。而视权力的性质和力度，选择适当的配置方式则是文明与公正的体现。

另一方面，行政组织法是国家内部组织的规则，这种内部组织规则的价值引领对国家和社会的治理会产生重要影响。一是行政组织的内部治理本身就是国家治理的组成部分。其本身治理的状况是一个国家治理状况的重要体现，在一定的程度上来说，行政组织内部治理好了，实现国家的良治就不远了。二是行政组织的内部规则往往会通过行政机关及其工作人员折射到外部，对外部产生影响。党的十八大以来国家和社会治理所取得的成就，相当一部分是行政机构内部治理以及内部治理效果的映射。

可见，社会主义核心价值观融入行政组织法，对社会主义核心价值观融入法治建议，尤其是行政法治建设有着重要的、源头性的作用。

三、行政组织法社会主义核心价值观融入情况分析

社会主义核心价值观涉及国家、社会、公民三个层面，包含的内容非常广泛，这些内容在法律法规中并非一定是用规范的“24个字”来表达的，因此，在分析核心价值观的融入时，不能只看规范内是否有“24字”，还要从“24字”的背后去发掘。

(一)“法治”价值有较好体现

首先，行政组织法的制定本身就是“法治”的体现。《宪法》第86条规定国务院的组织由法律规定。1982年12月10日，《国务院组织法》顺利通过，并于同年通过了《关于修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的若干规定的决议》，这主要是围绕新宪法的要求进行的。

其次，《国务院组织法》第1条依据宪法制定本法的规定，第3条国务院行使宪法第89条职权之规定，第10条主管部、委员会可以依法在本部门的权限内发布命令、指示和规章的规定以及《地方组织法》第55条地方各级人民政府必须依法行使行政职权的规定，都体现了法治因素。

再次，新修订的国家《公务员法》的法治因素较为突出。该法包括附则共有18章，仅条文中出现“法律”“依法”的有12章，涉及到总则，公务员的条件、义务与权利；职务、职级与级别；录用；职务、职级升降；奖励；监督与惩戒；交流与回避；工资、福利与保险；辞职与辞退；申诉与控告和法律责任。

(二)民主价值有一定的体现

首先，在行政机关与人民代表大会的关系方面，《国务院组织法》第8条规定，国务院部委变更由全国人大或全国人大常委会决定；《地方组织法》第55条规定，县级以上的地方各级人民政府向本级人大或常委会负责并报告工作。

其次，在行政机关内部运行方面，《国务院组织法》第4条规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定；《公务员法》在第46条规定了公务员晋升领导职务时要经过民主推荐程序；第49条规定公务员职级晋升要参考民主推荐或者民主测评结果。这些都嵌入了民主价值。

(三)“平等”“公正”价值有一定体现

“平等”这一元素在《地方组织法》和《公务员法》之中有明确的规定。《地方组织法》第59条赋予县级以上政府保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助实行区域自治，帮助各少数民族发展的职权，这体现了民族平等；第59条和61条赋予了地方人民政府保障妇女平等权实现的职权，体现了性别平等。《公务员法》第48条、76条、 95条等多处体现了民主、平等、公正的价值观，主要涉及公务员男女平等、平等竞争、权利行使平等。

(四)爱国价值有体现

《公务员法》一方面从正面规定公务员有“忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益”的义务，另一方面，从反面规定 “散布有损宪法权威”“国家声誉”的言论，组织或者参加“旨在反对宪法”和“国家的集会、游行、示威等活动”的将受到惩戒。

可见，社会主义核心价值观要素在现行行政组织法中有有限的体现。新修改的《公务员法》承载了更多的社会主义核心价值因素。例如：首先，直接规定了公务员要“带头践行社会主义核心价值观，要恪守“家庭美德”。其次，民主方面有 “为民服务”“人民的公仆”“忠于人民”“参考民主推荐或者民主测评结果确定职级晋升人选”；再次，法治方面的“忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律”“坚守法治”“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置”；最后，爱国方面的“忠于国家”的相关规定。

四、行政组织法进一步融入社会主义核心价值观的建议

从上可知，核心价值观在现有的行政组织法中有一定的体现，但社会的发展，提出了“德”“法”并进的要求，现有的行政组织法在以下方面还需要进一步完善。

(一)民主方面

首先，将“建成人民满意的行政组织”作为立法目的。立法目的是立法的起点和归宿，贯穿于整个立法过程之中，它是立法者价值取向的体现，决定着立法的方向和立法质量高低。我国行政组织法的立法目的在于合理的设立行政组织、规范公务员的行为，使之成为现代法治政府，而现代法治政府建立的最终目的是为了使公权力更好地服务于人民。但《国务院组织法》和《地方组织法》受当时立法观念、立法技术的影响，都没有设置立法目的的条文。以人民的根本利益为原则性表达，也难以发挥立法目的自身所具备的对立法产生的能动性。因此，无论从宪法规定的人民主权，还是引领行政机构的改革，都应该将“建成人民满意的行政组织”作为行政组织法的立法目的写入具体的法条。

其次，增设便民原则。行政组织存在的目的之一是为了给公民提供高效优质的服务，正如卢梭所推崇的政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。它的权力来源于既是主权者又是公民的人民，因此政府应当时刻保持警惕，始终以服务公民为宗旨才不至于走上政体退化和死亡的道路(9)[法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京:商务印书馆,2001.72.。我国是人民当家作主的国家，行政组织设立的最终目标就是要实现人民当家作主，因此，便民应当是行政组织运行的基本要求。便民原则一方面体现了民主的价值要求，同时也能促进社会的和谐发展。但是，在目前的行政组织法中，除了《公务员法》有相关的内容外，《国务院组织法》和《地方组织法》没有这方面的规定。因此，建议在《国务院组织法》和《地方组织法》的总则部分，以“原则”的条文规定，行政机关应以“人民为主体，努力为人民服务”的内容，便于人民群众参与国家和社会事务的治理，实现人民主权。

(二)法治方面，《地方组织法》增设加“依据宪法，制定本法”的内容

首先，行政组织法定原则要求增加“依据宪法，制定本法”的内容。依行政组织法定主义，公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求(10)姜明安,沈岿.法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径[J].行政法学研究,1998,(4):16-25.。当今法治发达国家都确认了行政组织法定原则。由于我国没有行政组织法典，行政组织法定主要原则体现在宪法之中。一是在组织设立方面，规定设立国家、省级、市设区的市级、县级、乡级人民政府；二是确定国家机构(包括行政机构)的基本制度由法律规定；三是确定了国家机构的民主集中制、国家机关精简原则工作责任制，工作人员的培训和考核制度以及提高工作质量和工作效率，反对官僚主义的要求。依据宪法，制定行政组织法也是行政组织法定原则的体现。《国务院组织法》第1条就表明“依据宪法”制定本法。但《地方组织法》却没有“依据宪法”的规定。发端于1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议的《地方组织法》，没有关于法律制定依据、目的、原则的条款，但在经历了1982、1986、1995、2004，尤其是2015年的修改后，仍然没有这样的条款，显然与体现法治的行政组织法定的原则不相适应。

其次，“依法立法”原则要求增加“依据宪法，制定本法”的内容。依法立法不仅要求下位法不能与上位法相抵触，而且要求立法应当依照法定的权限和程序进行。制定《地方组织法》的权限，来源于宪法，宪法理所当然是其制定的依据，为了表明《地方组织法》的合法性、正当性，也应该增加“依据宪法，制定本法”的内容。

再次，改革开放以后的立法实践表明，法律法规的第1条，几乎都要明确立法的目的和依据。即使是在改革开放之前，这种情况也比较常见。如1979年《选举法》《刑法》《刑事诉讼法》第1条都有“根据宪法”或“以宪法为根据”的表述，当然，由于客观因素，有的法律如《人民检察院组织法》《人民法院组织法》一开始并没有上述表达，但它们在修法中都增加了立法目的与立法依据，但其中立法依据就是宪法。

(三)增加行政组织“践行和培育社会主义核心价值观”的职权

行政任务是“行政部门依据法规范所承担，或者以合法的方式执行的所有事务。”(11)陈爱娥.国家角色变迁下的行政任务[J].月旦法学教室,2003,(3):107.在我国，行政任务除了法律直接规定的事务外，还包括一些法律文本没有明文规定，但行政部门可以以合法的方式执行的事务。行政任务与行政组织有着密不可分的联系。设立行政组织，赋予行政组织职权，绝不是为了设立而设立，为了赋权而赋权，而是为了执行任务而设立、而赋权。《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》指出，培育和践行社会主义核心价值观，是推进中国特色社会主义伟大事业、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略任务。当培育和践行社会主义核心价值观成为国家的战略任务时，行政组织的职权应该进行调整。

首先，行政组织应该积极践行“富强、民主、文明、和谐”价值观。富强、民主、文明、和谐是国家的价值目标，行政组织作为承担国家行政事务的公权力机关，在实现国家目标、完成国家任务中充当着重要的角色，国家的价值目标就应该内化为行政组织的职权。尽管在目前法律规定的职能之下，政府可以在“富强、民主、文明、和谐”方面有所作为，如将这项任务融入到国务院的领导和管理“经济工作和城乡建设、生态文明建设”“教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”和“民政、公安、司法行政等工作”中；融入到地方政府的“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作”以及“任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”中，而且，在实践中也取得了成效，如教育领域加强了高校的思想政治教育，文化领域推出了大批的表现社会主义核心价值观的作品等等，但在目前的职权框架下，这些工作是“附加”进去的，似无源之水，无土之木。如果在行政组织法中赋予行政组织“践行社会主义核心价值观”的职权，那么，践行社会主义核心价值观就是政府的应尽职责，而不是“附加”的工作。

其次，行政组织应尽力培育社会和公民层面的核心价值观。“自由、平等、公正、法治”是社会的价值取向，“爱国、敬业、诚信、友善”是公民的价值准则。社会和公民层面的核心价值观，当然需要社会和公民的积极践行，而社会和公民的积极践行离不开国家和政府的培育。习近平总书记在2014年2月中央政治局第十三次集体学习会议上就指出，培育和弘扬核心价值观需要发挥政策导向作用，需要法律的来推动，各种社会管理要承担起倡导的责任(12)习近平.把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气强基固本的基础工程[N].人民日报,2014-02-26(01).。政策导向、法律推动据是国家的责任。中共中央提出的把培育和践行核心价值观“融入国民教育全过程”“落实到经济发展实践和社会治理中”以及“加强社会主义核心价值观宣传教育”的要求，大多可以化成行政任务。如“国民教育全过程中”的学校教育、校外实践、教师队伍的建设；“经济发展实践和社会治理中的”的经济发展目标和发展规划的制定，经济社会政策和重大改革措施的出台，生产经营活动，法规的制定和执法以及社会治理；“加强社会主义核心价值观宣传教育中”的网上传播阵地建设、精神文化产品的提供等等(13)中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[N].人民日报,2018-11-30(01).，都是行政组织的任务，行政组织具有不可推卸的责任。

(四)增加国务院“指导、促进行政区域的协作”，地方政府“实施行政区域之间协作”的职权，为国家富强,社会公正提供行政组织保障

首先，跨行政区域的协调发展，是我国为实现国家富强、社会公正而推出的新举措，是国家在新时代的新任务，理所当然，也是政府的任务。党的十八大以来，区域协调发展取得一定成效，但由于跨行政区域协调发展涉及的范围广泛，包括政治、经济、文化、社会、环境综合治理等各个方面，又由于行政组织法只有纵向的政府关系以及同级别隶属于同一政府的部门之间关系的调整，没有关于横向行政组织关系的规定，导致跨区域协作在实践中面临一系列的法律挑战。如协作的形式和方式、协作机构的性质和功能、协作成果的分享、风险的承担以及协作纠纷的解决等。这些问题的存在，制约了国家经济发展，不利于实现社会公正。而这些问题的解决仅仅依靠行政协议是不够的，还得通过行政组织法从源头设置行政机关的职权来解决。尽管也有学者提出，可以通过行为法机制来弥补组织法的不足(14)叶必丰.行政组织法功能的行为法机制[J].中国社会科学,2017,(7):109-130.，但这是在组织法“不给力”前提下的变通方案，是退而求其次的弥补方式，从源头上解决问题，才是真正的解决了问题。

其次，中共中央对区域协作发展提出了明确的要求。党领导立法是我国法治建设的基本要求，也是《立法法》确认的一项基本原则。中共中央国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中提到的“更好发挥政府在区域协调发展方面的引导作用”“明确地方政府的实施主体责任”“坚持中央统筹与地方负责相结合”的发展原则，为行政组织法配置政府“引导、实施”行政区域协作职能提供了政策的支持。而“建立健全区域协调发展法律法规体系”的要求，更是为行政组织法的修改提出了明确的要求。

综上，为了实现国家富强，完成区域协作发展的新任务，需要政府发挥其对经济社会发展的引导、协调、组织作用，因而需要调整、增加行政组织的职权，因此，行政组织法需要赋予国务院负有指导、促进跨省级区域的协作的责任，以及上级地方政府指导、促进下级跨区域的协作、各级政府实施协作的责任。

五、结语

党的十九届四中全会再一次提出了优化政府组织结构要求，如何科学民主有效地平衡各主体利益、优化组织结构、合理界定职权职责，是今后改革中的难点和重点。随着改革的进一步深入，以及法治建设的进一步推进，行政组织法从幕后走到了台前。新时代的国家和社会治理，是台前幕后、上下联动的治理，是国家政府社会公民的互动治理，在这种新的治理模式下，行政组织法再也不能以“内部规则”为由躲避“修改”。事实上，十三届全国人大常委会已经将行政组织法的修改列入了立法规划。行政组织法的修改需要考虑社会主义核心价值观的融入，社会主义核心价值观要素于现行行政组织法的有限基础上，要从明确立法目的、增设体现民主意义的便民原则、利用法治要素丰富原有的组织法内容，同时提高法治观念以及在新时代经济社会发展背景下增加行政组织职权等角度进行考虑。行政组织法的修改无疑会涉及众多的问题，但本文仅仅只是在社会主义核心价值观的融入方面作了浅显的探讨。