论我国湿地生态补偿市场化——以美国湿地缓解银行机制为借鉴

邓琳君

（南京森林警察学院 江苏南京 210023）

一、问题的提出

作为重要的生态系统之一，湿地对人类社会的发展至关重要。长期以来，在“重利用，轻保护”的指导思想下，湿地资源被过度利用，导致湿地面积锐减、湿地生态系统遭到破坏。美国湿地政策就经历了“鼓励开发”到“鼓励保护”的转变。20世纪70年代初期，美国政府没有意识到湿地所具有的重要生态价值，鼓励公众填埋湿地，将湿地改为农田。在这种政策的主导下，美国超过50%的湿地遭到了严重破坏，对生态环境产生了非常不利的影响。20世纪70代后期，美国政府才开始意识到湿地的重要性，采取了一系列的政策措施加强对湿地的保护。我国湿地资源也同样经历了从“开发利用”到“全面保护”的过程。通过对比第一次和第二次全国湿地资源调查结果，2003—2014年间我国湿地面积减少了339.63×104hm2。湿地的生态系统遭到严重破坏，湿地的生态功能也逐渐退化。随着人们对湿地生态价值的了解，各国逐渐意识到湿地资源的重要性，如何加强对湿地的保护，如何平衡湿地保护与资源利用之间的矛盾，成为各国关注的重点。

湿地生态补偿机制通过对破坏湿地的行为征收费用，利用经济手段来补偿、修复遭受破坏的湿地生态系统，在保护湿地资源免遭破坏、恢复湿地生态功能以及平衡湿地保护与开发的矛盾等方面发挥了重要作用，逐渐成为各国保护湿地资源的主要手段。经过多年的实践和发展，主要发达国家如美国、加拿大、澳大利亚等都建立了较为完善的湿地生态补偿机制。其中，湿地缓解银行作为美国湿地生态补偿的最优补偿方式，在其核心理念、机制设计、机制保障等方面独树一帜，成为各国学习和借鉴的对象。从1995年美国环保署和美国陆军工程兵团第一次正式批准建立湿地缓解银行开始，这种政府主导、市场充分参与的湿地补偿模式就取得了很好的效果。不仅实现了湿地总面积的“零净损失”，也平衡了经济发展和生态保护的关系。据统计，美国湿地缓解银行的数量呈现出跨越式的上升趋势，从1992年的46个，到2001年的219个，再到2016年的3000多个[1]。

随着我国对湿地资源保护力度逐年加大，如何解决“全面保护”与“合理利用”之间的矛盾成为湿地保护工作的当务之急，而生态补偿机制因其在湿地保护和利用方面发挥的重要作用也逐渐成为研究的热点。在内容上，学者们主要围绕湿地生态补偿的概念、补偿的方式、补偿的标准、补偿的制度等展开研究。在对象上，学者们倾向于对某一区域或某一类型湿地进行研究，如肖冰、孙薇、朱宏业等学者分别对我国湖南省、江西省、东北地区湿地生态补偿进行了研究，王恒、刘金福等学者则分别对滨海湿地、红树林湿地等特殊湿地类型进行了研究。总的来说，我国学者对湿地生态补偿的研究较为全面，涉及到了生态补偿的各个方面。但是由于湿地生态补偿还属于新兴研究领域，目前的研究仍处于探索阶段，在研究深度方面还存在一定欠缺。随着湿地生态补偿实践的展开，补偿资金短缺、补偿效率低下、补偿方式单一等问题逐渐显现。究其根本原因，我们认为，传统湿地生态补偿不管是在理论还是实践当中，多采用的是政府为主的补偿模式。即通过政府补贴的方式对市场失灵进行干预，鼓励公众对湿地生态系统进行保护。这种模式不仅执行力强且干预明显，对湿地保护能起到立竿见影的效果。但是其存在一个致命缺点——财政资金供给不足。而市场机制的引入能够很好解决这个难题。湿地生态补偿市场化通过将外部性内部化，激发生态补偿的内生动力，充分吸收多方资金进行补偿，不仅克服了资金短缺的难题，也极大提高了生态补偿的效率。在此背景下，有必要借鉴国外生态补偿市场机制的成熟经验，探寻我国湿地生态补偿市场化的构建思路。

二、美国湿地缓解银行机制的特点

（一）补偿信贷交易是手段

湿地缓解银行经营的是一种特定的湿地，创造、恢复或改良该类型湿地旨在补偿未来因开发用途而被征用的湿地。湿地缓解银行的业务则是向需要进行湿地补偿的申请人（湿地开发者）出售补偿信贷。购买补偿信贷之后，湿地开发者可以使用该补偿信贷来抵消开发项目中对湿地造成的不利影响。湿地补偿信贷代表了修复、创造、改善或者保护湿地行为所带来的湿地功能或价值的增加，而借记则代表了在开发过程中不可避免受到损害的湿地功能或价值。与传统的银行不同，湿地补偿信贷是进行补偿湿地售卖时使用的统一单位，湿地补偿信贷就是湿地缓解银行的“货币”。湿地缓解银行需要通过特定系统来评估因此产生的补偿信贷并确定补偿任何特定项目所需的信贷类型和信贷数量。为了评估两种不同类型的湿地并为每一块湿地定性或定量，湿地评估方法开发正如火如荼并初有成效。购买补偿信贷时，湿地开发者按比例支付费用，以获取、恢复、维持、改良或监测缓解银行湿地。银行通过向湿地开发者出售补偿信贷或者接收纳税人补贴来支付费用。通常，湿地缓解银行认为一个湿地信贷额度等同于一英亩湿地的价值或功能。因此，修复、创造或改善湿地行为所增加的湿地功能或价值越多，湿地缓解银行所获取的补偿信贷额度也就越高。

（二）同类等值补偿是原则

湿地补偿应当优先选择同类补偿，即用同类型的湿地替代受损的湿地，只有在同类补偿不可行的情况下才适用异类补偿。补偿湿地的生态功能应当与受损湿地的生态功能保持一致。同类补偿和异类补偿遵循不同的替代标准。在同类补偿的情况下，如果补偿湿地与受损湿地在同一子流域，则补偿率为1.5 比1；在同一主流域，补偿率为2比1；在相邻的主流域，补偿率为2.5 比1；在不相邻的主流域，补偿率则更高，这一补偿率将由机构以各个项目为基础进行确定。在异类补偿的情况下，若在同一子流域以更高价值的湿地替代受损湿地，则补偿率为1.5 比1；若在同一主流域以等值或更高价值的湿地替代受损湿地，或者在同一流域以较低或同价值的湿地替代受损湿地，则补偿率为2比1；若在相邻的主流域以等值或更高价值的湿地替代受损湿地，则补偿率为2.5比1；若受损的是高价值湿地，则补偿率更高，这一比率将由机构以各个项目为基础进行确定。

无论是同类补偿还是异类补偿，补偿湿地的生态价值都应当与受损湿地的生态价值相等或者更高。在湿地补偿的过程中，湿地的生态价值不能通过简单的功能替换来实现。例如，湿地具有防洪功能，尽管这种防洪功能可以通过恢复湿地以外的许多方式得以实现，但是实践中并不允许。湿地生态功能的补偿必须尽可能与其原本的形式相接近。

（三）长效管理机制是保障

长效管理机制是美国湿地缓解银行取得成功的重要保障，其长效性不仅体现在湿地补偿过程中对湿地交易的监管，还体现在湿地补偿完成之后对湿地效益的后评估和长期管护。这种管理机制从湿地缓解银行建立之初即开始，一直延续到湿地交易完成之后，体现了对湿地生态效益的永久性保护。《濒危物种法》规定，湿地缓解银行补偿必须制定长期的管理计划，包括明确湿地保护的任务、资金预算、长期管理费用等，来确保恢复湿地场址的可持续性和持久性[2]。湿地缓解银行的建设者在成立银行之前，就必须向监管机构提供一系列的材料，包括缓解银行将由谁进行管理、如何管理、如何监测、如何取得资金保障等。在湿地交易过程中，监管部门必须确保湿地的生态效益得到严格、准确的评估，确保受损湿地的生态效益得到相等甚至更高的补偿。在湿地交易完成之后，要定期对补偿湿地的生态效益进行后评估，确保湿地能够很好适应当地生态系统，正常发挥湿地生态效益等。

三、美国湿地缓解银行机制所具有的优势

（一）消除湿地受损与修复之间的空档期

湿地缓解银行最大的优势之一是实现了对受损湿地的提前补偿。也就是说，在对湿地进行开发利用之前，湿地补偿就已经完成了。这种提前补偿对于湿地保护来说有两点益处，一是可以确保湿地真正得到补偿。与事后补偿的不确定相比，提前补偿最大的益处在于受损的湿地一定会得到补偿。因为湿地缓解银行在某一项目获得批准之前，就已经新建了生态价值相等的湿地作为补偿，不会出现项目获得批准而补偿的湿地无法兑现的情况。提前补偿的第二个益处是消除了湿地受损与湿地修复之间的空档期。成功新建一个湿地需要数年的时间，如果在开发利用湿地之后再开始新建湿地，那么受损湿地的生态功能需要相当长的时间才能在新建湿地上得到重现。提前补偿则能够改变这种不利情形，将开发湿地与新建湿地之间的时间差缩短为零。由于湿地缓解银行有短期的湿地盈余，在湿地开发者购买补偿信贷时，受损湿地的生态功能即刻就能得到恢复。

（二）提高湿地补偿的成功率

传统的湿地补偿推崇的是“就地补偿”或者“就近补偿”，即新建的湿地必须与受损湿地相邻或者相接近。湿地缓解银行在选择新建湿地的地点时则不必局限于受损湿地的地理位置，而是可以根据相关因素，如新建湿地的可行性、新建湿地的面积大小、新建湿地退化的可能性及该区域对湿地功能的需求程度来决定。湿地缓解银行在湿地选址的时间限制上也更为宽松。传统的补偿方式要求在受损湿地的同一位置新建湿地，即使同意在异地新建湿地，湿地的位置也必须在很短时间内确定。这就使得传统湿地补偿模式下的湿地新建工作不仅花费巨大，且补偿湿地的位置往往并不是最适合新建湿地的位置。由于在新建湿地选址及时间方面更具优势，湿地缓解银行湿地补偿的成功率远远高于其他形式的湿地补偿成功率。正是由于湿地缓解银行极高的补偿成功率，在湿地开发者申请开发许可时，最优先的选择是湿地缓解银行的补偿形式。只有在湿地缓解银行不可行的情况下，才允许选择其他的湿地补偿形式。这种优先顺序不仅在法律上得到了确认，在实践中也被严格遵循。湿地补偿监管者认为，相比起传统的湿地开发者自行补偿，湿地缓解银行这种第三方的补偿形式，大大降低了补偿湿地不能成功的风险，更高效更易操作。

此外，湿地补偿监管者为了确保新建湿地符合相应的标准并取得成功，需要对新建湿地进行不定期的监督管理。传统小面积的零散湿地使得湿地的监督管理耗时耗力。湿地缓解银行将分散的小面积湿地合并在一起形成大面积湿地，湿地监管人员可以不必来回奔波于不同的地点，能够集中对某一个地点的新建湿地进行跟踪监督，节约了大量的人力物力，使湿地的监督管理更为简便和高效，大大提高了湿地补偿的成功率。

（三）确保湿地的生态效益得到恢复

除了提前补偿，湿地缓解银行的另一个优势是能够实现规模经济效益，形成大规模的成片湿地。不仅花费更少，技术也更为成熟。早期的自建补偿湿地模式所导致的结果就是补偿的湿地面积小且地理位置分散。由于受到正在开发建设的项目的影响，这种小面积的湿地生态价值很低，特别是在住房、购物中心等项目中，受周边项目开发的影响，自建的小片湿地所产生的生态价值微乎其微且极易衰退。相对于这种零散的补偿方式，湿地缓解银行则将新建的用于补偿的湿地集中在一起，形成了大规模的成片湿地。这种大规模的成片湿地具有更高的生态价值，能够产生更显著的生态效益。因为成片的湿地有着更完整的生态系统，能够为更多的野生生物提供栖息地。从长远来看，这种大规模的成片湿地更容易使湿地补偿真正取得成功。因为多样化的栖息地类型和动植物种类能够使湿地更好地适应当地的生态系统变化。此外，大面积的湿地不仅丰富了野生动植物的种类，也使单个物种的数量得到显著提升。这对解决小面积湿地存在的近亲繁殖问题起到了很大的作用。

（四）实现湿地“零净损失”的目标

湿地缓解银行能够使小面积的湿地补偿得以实现。在传统的补偿方式中，个别受损的湿地，由于面积过小，湿地开发者认为新建等面积的湿地不具备可行性且费用较高，因此不愿意对其进行补偿。但是这些受损的小面积湿地累积在一起，造成了湿地总面积的减少。湿地缓解银行的出现，使小面积湿地的补偿成为可能，避免了湿地总面积的减少。在受损的湿地面积过小时，湿地开发者不需要自己新建湿地，而是直接向湿地缓解银行购买补偿信贷即可。监管机构在颁发湿地开发许可证时也无需考虑小面积湿地的重建是否可行，只要湿地开发者按要求购买了补偿信贷即可。

四、对中国的启示：湿地生态补偿市场化

生态补偿的方式和途径是实施生态补偿的核心内容，是解决怎么补的关键所在。如前文所说，我国湿地生态补偿存在补偿资金短缺、补偿效率低下、补偿方式单一等问题。其根本原因在于我国湿地生态补偿是以政府补偿为主。这种一元化的生态补偿模式无法充分发挥市场的作用，不能够平衡生态保护和经济发展之间的关系，生态补偿压力大且效果不佳。作为市场主导型补偿模式的典型，美国湿地缓解银行机制充分调动了市场的积极性，使生态补偿的生态效益和经济效益达到最大化。这种湿地补偿的创新机制值得我们借鉴，应当从以下几个方面充分发挥市场机制在湿地生态补偿领域中的作用。

（一）湿地补偿市场化的前提：确立排他性的湿地产权

市场机制发挥作用的前提是湿地权属清晰，只有湿地产权明确，湿地才能作为商品进行市场交易。美国湿地缓解银行正是因为对湿地拥有清晰明确的产权，才能通过出售补偿信贷，将湿地开发的权利转让给湿地开发者。近年来，湿地产权确权工作在我国取得了一定进展。在中央政策方面，2004年6月发布的《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》明确，要依法做好湿地登记、确权、发证等基础工作，为湿地保护和管理提供依据[3]。2015年中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，2016年12月发布的《自然资源统一确权登记办法(试行)》要求，按照以资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对自然资源所有权统一进行确权登记试点。与此同时，各地也针对湿地产权确权工作展开了实践。2015年9月审议通过的《生态文明体制改革总体方案》明确指出，在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点[4]。可以看出，湿地产权确权在我国颇受重视且取得了一定的进展。但是不可否认，由于湿地的保护和管理缺乏统一的基础，湿地资源的经营权和收益权无明确具体的规定，湿地产权确权依然存在产权标的不明、产权主体虚位和产权内容虚置[5]等问题。2018年3月，国务院机构改革对各部门的职责进行了整合并组建自然资源部。整合之后，自然资源部同时具有湿地资源、水资源、草原资源等的调查和确权登记管理职责。此次改革不仅有利于自然资源的统一管理，也推动了自然资源产权制度建立的进程。应当以此为契机，将湿地作为一种独立的自然资源加以明确，进一步解决湿地在管理、权属划分等方面存在的问题，如职责交叉、权属不明等。在自然资源统一登记和确权的试点改革的基础上，逐步确立排他性的湿地产权并对湿地的“占有权”“使用权”“处置权”等做出严格规定。

（二）湿地补偿市场化的核心：确保湿地生态功能“零净损失”

湿地补偿不仅是补偿相等面积的湿地，更应重视湿地生态功能的保护和维持。湿地开发所造成的破坏往往是不可逆的，造成了湿地生态功能的永久丧失。如果要通过市场手段对破坏的湿地进行补偿，必须要保证补偿的湿地具有受损湿地同样甚至更高的生态功能。因此，湿地补偿不仅仅要达到面积“零净损失”，更重要的是要达到生态功能“零净损失”。只有湿地的生态功能真正得到补偿，才是真正实现了生态补偿机制的宗旨。一方面，在湿地补偿的过程中，要实现对湿地生态效益的科学评估。美国大多数湿地缓解银行通过简单指标（如面积）来确定湿地补偿率。简单指标法的最大优势在于方便简易。不需要进行实地测量，也不需要太多的经费支出，工作人员就可以快速测算出具体的指标。但是简单指标的缺陷在于忽略了湿地生态系统的复杂性，无法准确评估湿地资源的生态效益。我们应当基于湿地的生态功能确立更完善的评估方法，综合考虑湿地所具有的景观支持、水文情况、群落结构等方面的功能度量，确保湿地的生态功能能够得到补偿。另一方面，在湿地补偿完成之后，要确保对补偿湿地的长期监管。美国湿地缓解银行正是通过对补偿性湿地的长期追踪和永续管理，以确保湿地的生态效益能够长久得到实现。我们应当建立高效的湿地事务管理机制，加强对湿地补偿市场的有效监管，对市场化湿地生态补偿项目的效率（包括生态效益和财务效率等）做好有效的后评估，确保其生态效益的长久有效性。

（三）湿地补偿市场化的关键：建立有效的湿地补偿市场机制

美国湿地缓释银行的成功离不开一个有效运行的湿地补偿市场机制。在这个机制中，利益双方遵守一定的交易规则，按照统一的交易标准完成买卖“湿地信贷”的交易过程。我国当前湿地保护以政府投资为主，缺乏市场积极性。美国湿地缓解银行在建设、运行、监管、交易等方面取得的成功为我国建立湿地补偿市场机制提供了借鉴。结合我国具体国情，我们认为，建立一个有效的湿地补偿市场机制应当重点把握以下两个方面。一是明确市场运行的各个环节。美国湿地缓解银行机制有着明确的交易主体、合法的交易手段、完善的交易规则、统一的交易标准和有效的交易监管，这种严谨可行的市场机制使美国成功实现了湿地“零净损失”目标，也吸引力了大量私人投资，为湿地缓解银行提供了充足的资金保障。我国应及早建立类似的机制，明确市场运行的各个环节，充分利用市场机制推进我国的湿地保护工作。二是保障市场运行所需的资金。中国的湿地保护资金来源目前主要以政府公共财政为主，而仅靠公共财政不足以为湿地补偿市场机制提供充足的资金保障。应当充分吸收社会资本，在政府的引导下，建立多元化的投融资机制。

（四）湿地补偿市场化的保障：加快湿地生态补偿立法

国际湿地生态保护实践已证明，无论是在湿地资源利用方面，还是在湿地资源管理体制方面，政策与法律的完备是湿地保护的核心所在[6]。我国湿地开发利用、保护和管理的法律、法规体系还很不健全。尽管各地纷纷开展了湿地保护立法，但是在全国人大及其常委会颁布的法律中，还没有对湿地的专门立法。在湿地生态补偿领域，法律缺位现象也十分严重。现有湿地补偿相关规定散见于各地湿地保护立法之中，专门的湿地生态补偿立法还处于空缺状态。尽管个别地方针对湿地生态补偿出台了试行办法，但是在补偿原则、补偿主体、补偿方式、补偿标准等方面仍然存在不足之处。美国湿地缓解银行之所以能够取得成功，除了先进的指导理念、完善的机制设计、充足的资金保障，最重要的是法律的支持[7]。可以说，《清洁水法（Clean Water Act）》第404条所规定的许可证制度是湿地缓解银行机制运行的基石。我们应当结合中国湿地补偿的实际情况，加快湿地保护及湿地补偿的立法进程。从法律层面明确湿地补偿的关键要素，强化市场在湿地补偿中的重要作用，并在此基础上进一步完善湿地生态补偿的长效机制，为湿地补偿市场化提供法律保障。