黄河流域生态保护和高质量发展立法实践问题探究——以河南省为视角

郑曙光

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

2019年9月18日,习近平同志在河南省郑州市主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话,把黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大战略布署,并强调要抓紧开展顶层设计,加强重大问题研究,着力创新体制机制。“法治思维和法治方法在国家治理体系完善、治理能力提升过程中发挥着极其重要的作用。治理体系的现代化就是法治化,通过法治思维的训练和法治方法的养成,可以提升制度建构、凝聚改革共识、化解社会矛盾、引领治理话语权等方面的治理能力。”推进黄河流域生态保护和高质量发展离不开法治思维和法治方法的运用,建设社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。立法在建设中国特色社会主义法治体系、建成社会主义法治国家中处于重要位置,河南省要积极推进黄河流域科学立法、民主立法,加快形成黄河流域系统立法的基本格局,促进黄河流域良法善治之法治局面早日形成。

一、立法工作存在的问题

“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”推动黄河流域生态保护和高质量发展尤其要重视立法建设,通过审视河南省近年来的立法建设情况,笔者发现，河南立法建设还存在以下主要问题:

(一)立法规定过于分散,缺乏河南黄河流域综合保护法

在国家水治理层面,我国已初步制定了四部“涉水”法律。这四部法律均是由全国人大常委会制定的国家层面立法,具有普遍的适用效力,但这四部法律的规定过于粗浅、原则,很难直接运用到黄河流域的治理中来。就黄河流域法治建设而言,即便有上位法的“涉水”四法,但由于欠缺具体的下位法,黄河流域的法治保障工作也难落到实处。笔者了解到,河南省近期相继制定、颁布了一批生态保护立法文件,其中与黄河流域相关联的有《黄河水量调度条例》《黄河流域省际边界水事协调工作规约》《黄河河口管理方法》等立法文件。尽管这些立法文件与黄河流域的部分管理事项有关,但由于缺乏一部综合性法律的指引,出自不同部门之手的立法文件只能起到“头疼治头脚疼治脚”的局部作用,造成了当下黄河流域立法建设混乱分散的局面,很难达到对黄河标本兼治、系统治理的良好效果。全国政协委员沈开举指出,“现行涉及自然资源、生态环境、水利、林草湿地等方面的法律法规是针对全国普遍情况制定的,无法满足黄河流域特殊问题的法治需求,需要通过制定《黄河法》,更好地协调与其他法律的关系。”不论是《黄河法》还是《黄河保护法》，都是调整黄河流域的基础性法律,截至目前为止，这部综合性立法仍未制定出台。此外,尽管河南省出台了不少分散的黄河流域保护立法文件,但综合性立法《河南黄河流域生态保护条例》等类似文件并未制定出来,使得黄河流域生态保护立法欠缺了关键部位。

(二)地方立法总体质量不高,黄河流域特色立法过少

河南省已出台或规划中的立法文件:在生态保护立法方面,郑州市制定有《郑州市贾鲁河保护条例》《郑州市湿地保护条例》《郑州市大气污染防治条例》等文件;开封市制定有《开封市扬尘污染防治条例》《开封市城市绿化条例》等文件;洛阳市制定有《洛阳市城市绿化条例》《洛阳市水资源管理条例》《洛阳市大气污染防治条例》等文件;新乡市制定有《新乡市大气污染防治条例》《新乡市散煤污染治理的决定》等文件;濮阳市制定有《濮阳市马颊河保护条例》《濮阳市戚城遗址保护条例》《濮阳市大气污染防治条例》等法律文件。河南省出台了《森林河南生态建设规划(2018-2027年)》方案,着力构建“一检一区三屏四带多廊道”的总体布局,是优化河南省森林生态资源发展空间格局的重大尝试。郑州市正在加快制定《郑州市建设黄河流域生态保护和高质量发展核心示范区文化博物旅游发展2020年度专项方案》,《郑州市黄河文化遗产保护传承专项规划》《黄河流域(郑州段)文化旅游发展专项规划》《黄河流域(郑州段)非物质文化遗产保护传承弘扬规约》也都处于规划阶段。以上的立法文件中不难看出,河南地方立法建设尚存在以下问题:立法重复内容多,立法的新颖性不强,如郑州、开封、洛阳、新乡等地的地方立法文件与河南省出台的相关立法文件内容高度重合,而只有少数地区,如三门峡、濮阳市的立法突出了本地区的地方特色;河南地方立法生态保护,高质量立法供给明显不足,而且高质量立法的法律效力不高,大多以“规划”“方案”“项目”等立法形式出现,很少制定出专门正式的法规规章。另外,截止到目前为止,河南只有少数地方制定了黄河流域立法文件,河南省还有相当多的地方还未能制定出有效的立法文件。

(三)立法思维过于僵化,创新性严重不足

我国《环境保护法》明确规定了公民参与的相关内容,表明我国立法机关对社会力量参与持鼓励和开放的态度。然而,河南黄河流域立法中关于公民参与的法律条款却很少,大量篇幅都是在强调政府机关的管理职责,很少内容谈及到公众参与制度。以《河南省水资源防治条例》为例,该条例主要适用于河南省内的江河、湖泊、水库、运河、渠道、湿地、坑塘、蓄滞洪区等地表水体及地下水的污染防治,黄河流域的水域保护自然也在调整范围之内。其中公民参与的条款主要有第二十六条和第二十七条。第二十六条主要规定了公民、法人和其他组织的举报权和检举权;第二十七条规定的是与环境公益诉讼有关的内容。尽管这两条法律条款体现出了生态立法的开放性,规定了公民、法人等社会组织的权利,但明显缺乏创新性和新颖性。原告资格法律门槛规定过高一直是学界诟病的问题,严重限制了公众参与司法保护的限度,政府与民众之间很难展开有效的沟通和对话。类似的法律文件在河南还有很多,这些法律大多通过只言片语规定了公民的参与权利,而缺乏行之有效的具体实施方式。

二、立法工作存在问题的原因

目前,黄河流域河南法治建设还存在诸多问题与不足,严重影响了河南地区黄河治理的整体进度。究其根源,主要是立法的整体性思维不强以及立法引导性有限所致。

(一) 立法割裂了生态环境的整体性,导致立法过于零散

“治理黄河,重在保护,要在治理。”黄河流域的治理要兼顾各种生态因素,坚持运用系统、全面的立法思维去引导立法,这也是我国生态文明立法建设的基本要求。个别单行法的制定实施,只能起到治标不治本的短暂、局部作用,甚至会进一步加剧我国环境立法的乱象。有学者指出,“以《水污染防治法》为统领的水污染防治法体系和以《水法》为统领的水资源保护法体系,两者在立法理念和主要法律制度等方面存在较严重的不协调,甚至形成矛盾与冲突。”另有学者明确指出,“水资源管理与水污染防治不仅有不同的立法,而且分属不同的部门管理,管水质的不管水量,管水量的无权管水质”。由此观之,立法领域的混乱复杂局面在我国早已存在,河南黄河流域的立法也概莫能外。如《河南省减少污染物排放条例(草案)》《河南省固体废物污染防治条例(草案)》《河南省水污染防治条例》等立法文件尽管涉及到了黄河流域的污染物排放、废物防治以及水污染治理等具体方面,但立法文件的覆盖面不仅明显过宽,而且在管理领域上还存在一定的重合和交叉,加剧了黄河立法领域混乱的局面,也给法官依法裁判案件带来了一定的困扰和阻力。

(二)立法引导性不强,社会力量参与有限

我国当下黄河流域立法理念中充斥着大量的强权管理性思维,一味地强调重视对违法行为的惩罚、制裁,尽管立法的出发点是好的,但太过强势的立法思维势必会排斥社会力量的广泛参与。众所周知,生态环境损害的发生一般都是由公民、法人等社会主体先发现的。目前,社会大众对于生态环境案件的关注度持续走高。如最高人民法院发布的十则黄河流域生态环境司法保护典型案例中有四则案例都与河南省有关,尤其是河南省环保联合会诉聊城东染化工有限公司环境污染公益诉讼纠纷案中，聊城东染化工有限公司排放废酸的污染行为严重污染了黄河流域的生态环境,引起了当地环保组织、检察机关以及河流沿岸人民的高度关注,对当地的生态环境造成了难以消除的恶劣影响。其实,不仅可以在司法实施过程中吸纳社会参与,在立法环节同样可以加强公众参与。我国当前与生态环境保护相关的论证会、听证会,为公众参与打开了便利的大门。但这些机制也面临着不少问题,制约了公众广泛参与的积极性和参与度。立法规划的论证会、听证会大多是由主办方主持并决定的,很多专业性的问题是一般的参与者所不能理解和探讨的,以至于如今的公众参与仅仅是形式正义的一般表现,公众参与环境保护的广度和深度还十分有限。有学者评价道,“在这一过程中,哪些主体受到邀请,参与中应当做什么和如何做等比较关键的环节,都由专项规划编制机关和建设单位来掌控,因而公众参与不可能独立和深入地开展,参与权利也就丧失了权利本应具有的自主性。”

三、完善立法工作的建议

黄河流域生态保护和高质量发展战略的提出,为黄河流域综合治理提供了宝贵的发展契机,也对黄河流域的立法提出了更高的要求。面对当前黄河流域立法存在的不足和挑战,河南省应当积极采取应对措施,全面提升立法的整体质量。

(一)加快综合性立法建设,构建完善的法律制度体系

当前立法还面临着立法地方化的制约,使得河南黄河流域整体立法呈现出分散孤立的状态。要根除这一弊端,就要加快制定综合性的流域立法。在生态文明建设日益兴盛的当下,淮河流域、太湖流域早已走上了法治化建设轨道,依法治水、专业治水在法治保障下得到了快速推进。黄河流域的法治建设也亟需跟进。因此,中央和河南都应该加快黄河流域综合性立法建设,积极开展立法调研和论证活动,从立法的形式和内容上充实黄河流域生态文明建设。中央应当加快制定《黄河法》或《黄河保护法》,从国家立法层面突出黄河的重要性,为沿黄河各省区立法奠定良好的基础;河南省应当加快制定《河南省生态保护条例》《河南省高质量发展条例》,积极发挥立法对河南黄河流域各项保护事业的指引作用。在国家立法尚未正式出台前,河南省可以先行先试,先行制定地方政府规章、地方性法规,为国家层面立法提供经验和教训。

(二)突出河南各省区独特优势,制定黄河流域特色立法

就河南省而言,在制定《河南黄河流域生态保护条例》等综合性法律的同时,河南各市县的地方特色立法建设也应当加快部署。三门峡市因三门峡大坝而有“黄河明珠”的称号,近年来更有“天鹅之城”的诗意名字,每年的10月至次年3月都会有成千上万的白天鹅在三门峡天鹅湖国家城市湿地公园过冬,是黄河两岸一道靓丽的风景。三门峡市应当根据自身情况积极制定《三门峡市黄河流域生物多样性保护办法》以及《三门峡市湿地保护条例》等立法文件;地处黄河“河床”高处的开封、新乡一直面临着黄河水患的威胁和影响,涵养水源、保持水土是当地最为紧迫的发展需要。因此，当地可以制定《开封市黄河流域水土管理办法》以及《开封市森林植被管理办法》等立法文件;从生态功能上来看,黄河滩区是河南省“黄河滩区生态涵养带”的重要组成部分,也是“平原生态涵养区”重要的生态安全屏障。为了保护宝贵的黄河河滩资源,河南省亟需制定《河南省黄河滩区资源管理办法》《河南省黄河滩区保护办法》等立法文件。

(三)扩大公众参与,增强黄河流域立法质量

当前立法思维仍存在保守僵化、创新性不强的突出问题,影响着河南黄河流域立法的整体走向。因此,应当立足于我国生态文明建设的时代背景,积极吸收绿色发展理念,用创新性的法治思维来加强和引导立法建设,提升河南黄河流域立法的科学性和民主性。为更好地唤醒公民意识、增强立法活力,笔者建议，在立法事前、事中、事后三个时间段规定具体内容来保障公众参与立法活动。在黄河流域立法文件出台前,广泛征集公众尤其是黄河流域沿岸地区人民的意见,邀请他们参与立法的论证会、听证会,提高立法的民主性;在黄河流域立法文件出台过程中,积极参加调查研究,明确规定公民参与黄河保护的权利,健全各种制度保障;在黄河流域立法文件制定后,鼓励公众积极监督执法机关、司法机关的行政行为,要畅通公众监督批评生态保护行为的通道,做好立法的反馈以及修改工作。总之,黄河流域立法要坚决摒弃独断专权的立法思维,要健全公众参与立法的各项制度保障,提高公众对黄河流域立法的可接受性。