扫黑除恶与基层反腐败斗争结合的思考

左锐

（四川轻化工大学 四川自贡 643000）

扫黑除恶专项斗争是为了践行全面依法治国的要求，是建设社会主义法治国家的重要保障。而扫黑除恶与基层反腐败斗争相结合这一研究课题是从2018年扫黑除恶专项斗争的展开中逐渐衍生出的，学术界对此课题的理论研究相对较少，既有研究多停留在对政策进行解读的宏观层面，鲜有细致的深入研究。对于此课题的实现路径，国内学者有不同的观点。有学者认为我们需要结合本国国情，从实际出发，置顶和完善相关法律，出台一系列指导政策，创新社会治理，批判吸收国外经验。也有学者认为黑恶势力犯罪的惩治必须与犯罪预防相结合，除了坚决打击黑恶势力犯罪与贪污腐化犯罪外，还要消灭其产生的原因和条件。还有学者认为黑恶势力犯罪的打击应以防控为主，消除黑势力犯罪的文化根源，灌输和普及主流文化。更有学者提出对于黑恶势力犯罪必须分门别类，根据黑恶势力的社会破坏范围及社会影响范围分情形处理。

扫黑除恶与基层反腐败斗争的结合是理论研究的前沿课题，我国对此研究的起步较晚，但学术界的理论成果也具规模，黑恶势力犯罪的惩治与破除其背后的“保护伞”必须齐头并进，扫黑除恶与基层反腐败斗争的结合不仅需要政策和法律的指引，更需要打击与防控相结合，不仅要根除黑恶势力犯罪，还要彻底根除其产生的条件。不能仅仅着眼于“扫黑”或者“预防”，更要树立“一盘棋”意识，着眼于全局。随着扫黑除恶专项斗争进程的推进，理论和实践领域都越来越聚焦惩治黑恶势力犯罪与贪污腐化犯罪双管齐下模式，研究内容不断深入，视角不断丰富。在新的形势下，我们应当立足于扫黑除恶专项斗争与基层反腐败斗争相结合，深入研究扫黑除恶专项斗争目前面临的主要问题，采取更加完善的措施，深入推进扫黑除恶专项斗争与反腐败斗争的有机结合。

一、扫黑除恶与基层反腐败斗争相结合

（一）从“打黑除恶”向“扫黑除恶”的发展

早在2000年，我国就开展了声势浩大的打黑除恶专项斗争，成立了全国打黑除恶专项斗争领导小组。2006年，中央设立全国“打黑办”，成立了打黑除恶专项斗争协调小组。2018年1月，在历经十余年之后，打黑除恶专项斗争由于《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》的发布正式升级为扫黑除恶专项斗争。从“打黑”转变为“扫黑”，虽只有一字之差，但其意义不言自明。针对当今黑社会性质组织更隐蔽，且纷纷披上了“合法化外衣”的情形，“扫黑”较之“打黑”，程度更加深刻，态度更加坚决，目标更加明确。

（二）扫黑除恶与基层反腐败专项斗争相结合的紧迫性

扫黑除恶是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下开展的一项探索建立社会治理长效机制的专项斗争。历次打黑除恶斗争不彻底、没有对黑恶势力滋生土壤进行有效铲除，当今黑恶势力犯罪及其背后的“保护伞”呈现出更隐蔽、公司化等特点，导致黑恶势力犯罪不断滋生，不能得到有效地遏制。更有甚者，一些地方黑恶势力犯罪集团把持基层政权，基层人民群众敢怒不敢言，正常的社会经济秩序和生活秩序遭到严重破坏。为此，中央决定开展为期三年的扫黑除恶专项斗争。为了保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，必须将惩治黑恶势力犯罪与基层反腐败、基层“拍蝇”结合起来，从而有效肃清黑恶势力犯罪，建设良性基层政权，提升人民群众的幸福感和安全感。扫黑除恶专项斗争与基层反腐败斗争迅速有效联动迫在眉睫。

（三）扫黑除恶与基层反腐斗争相结合的必要性

2019年10月10日，中央纪委国家监委网站发布了一篇《副科级干部变身黑老大，整个交通系统成“黑社会”》的文章，披露了以A市B区交通执法局原局长赖某某为首的黑社会性质组织的相关犯罪。该案例表明，黑社会性质组织在当今社会中其行为特征、危害性等等较之法定情形并不明显。当今的黑社会性质组织多戴上了“白手套”，也不像传统认知中那样的以“打、砸、抢”为主的违法犯罪形式，而多表现为恐吓、威胁、强拿硬要、强买强卖，甚至通过违法犯罪集团“公司化”，为其违法犯罪披上了“合法化的外衣”。同时，由于科技时代的到来，数字化、大数据的普及，当今的黑社会性质组织较之以往具有犯罪手段更隐蔽、社会危险性更大、涉及范围更广泛等等的特点。黑社会性质的组织通常通过行贿、参股等等较为隐秘的方式为其表面的合法化寻求保护。在此情形下，2018年1月，习近平总书记指出：“要把扫黑除恶同反腐败结合起来，既抓涉黑组织，也要抓后面的‘保护伞’。”[1]扫黑除恶专项斗争必须与基层反腐败斗争高度结合，治标更要治本，既要扫清黑恶势力，也要肃清其背后的“保护伞”。2019年10月，全国扫黑办公室公布了国家监察委员会与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《关于在扫黑除恶专项斗争中分工负责、互相配合、互相制约严惩公职人员涉黑涉恶违法犯罪问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，必须聚焦黑恶势力违法犯罪案件及坐大成势的过程，严格查办公职人员涉黑涉恶违法犯罪案件[2]。

二、扫黑除恶与基层反腐败斗争结合中存在的问题

自2018年开展扫黑除恶专项斗争以来，现阶段已取得了显著的成就。截至2019年10月15日，全国依法打掉涉黑组织2421个、涉恶犯罪集团8365个、涉恶犯罪团伙29773个，破获刑事案件298237件，查封、冻结、扣押涉案资产2232.9亿元，提起公诉涉黑涉恶案件21632起129064人，一审判决13037件77564人、二审判决5305件39971人。2019年上半年，八类严重暴力案件下降11.1%，涉枪案件下降44%。软弱涣散村党组织排查整顿了7.38万个，清理黑恶势力干扰、渗透的村组织1700余个。黑恶势力犯罪和贪污腐败的“保护伞”案件查处5500人[3]。进入2019的最后一个季度，为期三年的扫黑除恶专项斗争即将迎来决胜之年。然而，对扫黑除恶与反腐败相结合的专项斗争中依然还存在的一些问题需要进一步评估和厘清。

（一）扫黑除恶专项斗争存在重治标轻治本的问题

扫黑除恶专项斗争开展至今，从大数据来看总体效果是显著的。但黑恶势力违法犯罪仍然不断出现，屡见不鲜。不仅黑社会性质组织以公司的形式掩盖其犯罪活动，其背后的“保护伞”也更加隐蔽，多数黑社会性质的组织着手“洗白”行为，通过网络和公司进行转型，变得更加隐蔽。黑社会性质组织的头目也纷纷藏匿于幕后，甚至逃出境外进行遥控指挥[4]。从赖某某的案例来看，甚至某些“保护伞”已经不仅限于当“保护伞”，而是以其自身的职权为依托，跳到前台亲自充当黑社会性质组织的头目，纠集打手和小混混，横行乡里、作恶多端。因此，如“扫黑破伞”没有与基层政权建设双管齐下，是黑社会性质组织不能得到根除，并以新形式卷土重来的重要原因。扫黑除恶专项斗争必须包含打击黑恶势力犯罪和其背后“保护伞”的贪污腐化犯罪，这需要对黑恶势力犯罪背后的“关系网”大力彻查，肃清基层贪污腐败犯罪，有效加强基层政权建设[5]。

（二）相关协作机制不够完善

结合黑恶势力犯罪大数据来看，其中流窜犯罪、结伙犯罪、多次犯罪具有广泛而典型的代表性，这就涉及到跨地域调查取证、实施逮捕等等的问题。依据《刑事诉讼法》中关于侦察的相关规定，异地侦查必须由当地公安机关协助办案。但是司法实践中承办人员到达当地时，当地公安机关并无暇分身协助配合抓捕和取证[6]。由于网络的发展，经济型黑恶势力犯罪也往往利用这一便利，跨地区、大范围、高时效地进行隐蔽型、智能化犯罪，这就使得异地协作机制亟待完善。

根据现行《刑事诉讼法》在立案侦查分工方面的规定，公安机关立案侦查黑社会性质组织相关犯罪。但是黑社会性质组背后的“保护伞”同时涉及公职人员职务型犯罪的，须由监察委员会负责调查。法条虽然明文规定了跨领域犯罪的查处分工与配合机制，但是在实践中往往存在争议，跨部门存在争抢个案以及相互推诿的问题。另外，在公安机关与纪检监察机关之外，其他部门领域配合与联动也较少。特别是涉及民生、金融等部门的案件，其专业性技能需求很强，公安与纪检监察部门并不能深入了解其背后的原委[7]。跨领域协作机制的不完善，就难以将扫黑除恶专项斗争与基层反腐败斗争有机地结合起来。

（三）政策在基层覆盖落实不到位

近年来一些典型的“路霸”“鱼霸”“菜霸”“市霸”“行霸”案件层出不穷，究其原因，这类案件大都具有负有法定职责的公职人员在背后为其充当“保护伞”，或负有法定职责的公职人员自身便是黑恶势力的头目。基层行政司法人员自身禁不住诱惑，滋生腐败，怠于履行依法行政的职权，在行业内形成“小圈子”，垄断利润，抬高市价，赚得盆满钵满。这使得扫黑除恶专项斗争在基层政权的层面上往往止于标语口号，而在基层政权之下的居民自治组织和村民自治组织中得不到落实。扫黑除恶专项斗争与反腐败斗争结合的社会效果不明显，人民群众对扫黑除恶专项斗争的认知也不够明确，积极性不足，但是黑恶势力犯罪较之个人犯罪，对社会安全稳定的破坏更大。因此惩治黑恶势力犯罪，打击贪贿渎职犯罪，这不仅需要国家法律支撑和自上而下的政策指导，更需要调动基层群众的积极性，自下而上提供线索，更精准的打击涉黑犯罪。

（四）对基层黑恶势力“保护伞”的查处力度不足

以前文提到的赖某某案为例，揭开该案冰山一角的契机，是因为为赖某某的继任者利某某充当“保护伞”的B区某民警被查处，从而使复杂的系列案情被专案组“顺藤摸瓜”揭露出来，该案才得以调查确实。以赖某某这一科级干部为首的黑社会性质组织中，有上百人被追究法律责任，本案牵连程度可见一斑。揭露和查处黑恶势力的“保护伞”，是扫黑除恶专项斗争的瓶颈问题。能够充当“保护伞”的公职人员都或多或少利用了自己的职权，且基于扫黑除恶专项斗争的高压态势，“保护伞”们纷纷由过去明目张胆的主动保护转变为现在的怠政放任的被动保护。其构成黑社会性质组织犯罪的特征也并不如以往明显，因此对于这类案件的调查更是难上加难。此外，基层政权以及自治组织对政策认知不够深刻，工作的前瞻性不强，导致成效不明显。

三、扫黑除恶与基层反腐败斗争相结合的途径

为了根治扫黑除恶专项斗争治标不治本的现状，中共中央、国务院大力推进扫黑除恶专项斗争与反腐败斗争相结合，实现“扫黑”与“破伞”双赢。扫黑除恶专项斗争是一次彻底的、深远的社会净化运动，是自上而下的探索建立社会治理长效机制的自觉行动，以打击黑恶势力犯罪和严惩其背后的“保护伞”为目标，以净化和建设基层组织为本，对国家治理体系和治理能力现代化起着重要作用[8]。为了严厉打击黑恶势力犯罪及其背后的“保护伞”的贪污受贿犯罪，需要在完善相关制度的前提下，进一步探索扫黑除恶与基层反腐败斗争相结合的途径。

（一）加强部门和领域协作

当前扫黑除恶工作已进入关键时期，需要协调各方面有效资源，各部门、各领域密切配合，各司其职。不能仅靠公安司法系统的配合协作，也需要其他部门密切配合，更需要纪委监察机关积极作为，加强内部监督和社会监督，调动全民积极参与，共同推进扫黑除恶专项斗争与反腐败斗争相结合，提高资源整合效率，转变各自为阵的观念。各部门不仅要做好自己的本职工作，还要有能拧成一股绳的大局意识，服务社会经济发展，服务扫黑除恶与基层反腐败斗争结合工作[9]。

一方面，要建立健全信息资源共享平台，完善内部沟通机制。各部门必须在规定时效内定向上传线索以及接收部门在规定时间内核查完毕并将结果及时反馈。及时更新资源数据库，密切沟通，形成大案集体协商的办法，及时交流。不仅刑事司法部门保持联动，民生、科技等领域的部门也应协同提供技术支持和渠道保障。另一方面，要切实完善异地侦查以及调查取证相关具体措施。笔者认为针对当前异地侦查以及调查取证的困境，可以考虑逐级层报共同上级机关成立临时议事协调小组，由分管案件的领导担任小组长，抽调承办案件机关与异地协助机关的人员成为组员，由组长监督小组异地调查取证以及侦查案件的进度，工作小组成员需定时向小组长汇报工作进度。

（二）政策在基层的深入贯彻落实

一项政策在基层的贯彻落实不能仅靠标语和口号，标语和口号虽普及范围广，但由于其简短精炼，难以使具体工作深入人心，群众往往只知其一不知其二。严厉惩治黑恶势力犯罪是为了保护基层群众的生命、财产安全，为了净化社会环境和营造法治氛围[10]。通过法治教育，宣传扫黑除恶专项斗争，及时公布典型案例，能够增强基层群众对扫黑除恶和基层反腐败斗争的信心，为人民群众积极提供线索创造良好的安全和法治保障。

基于此，基层政权乃至基层群众自治组织决不能只将公告、警示和标语作为工作的重心，而需要定期开展相关宣传教育，由基层法律服务志愿者讲解典型案例和进行政策解读。一方面，完善人民群众多途径的线索举报渠道。完善匿名举报机制，落实举报奖励机制，调动基层人民群众参与打击黑恶势力犯罪的积极性，鼓励基层人民群众检举揭发黑恶势力犯罪，切实推广全国和地方扫黑除恶专项斗争举报热线，形成全民支持扫黑除恶专项斗争的良好局面，盯紧基层人民群众身边的基层腐败现象，鼓励基层群众提供基层贪污腐败犯罪线索，完善相关保护制度，谨防黑恶势力犯罪分子打击报复[11]。另一方面，及时曝光相关案例。迅速、及时地将人民群众切实关心的重大案情曝光，法院及时更新裁判文书，既起到震慑黑恶势力的再犯罪行为，又能提升人民安全感和幸福感，维护社会稳定，增强基层群众对扫黑除恶专项斗争的信心。

（三）破除黑恶势力的“保护伞”

“扫黑”必须“破伞”。“保护伞”是黑恶势力犯罪滋生、蔓延的土壤。如前文所述，扫黑除恶专项斗争与反腐败斗争如不能有效结合，那黑恶势力犯罪就只会屡禁不止。对黑恶势力犯罪的惩治也只会停留在“打黑除恶”阶段，难以产生“扫黑除恶”的成效。“扫”之一字，体现了国家肃清黑恶势力犯罪及其背后的贪腐犯罪的决心。

1.主动打击黑恶势力犯罪。为期三年的扫黑除恶专项斗争进程已过半，但有的基层部门存在消极和被动应对的现象，自己主动出击查获的案件少，接受举报顺藤摸瓜办案的情形更多。应当建立和完善相关奖惩机制，提高自行查获以及侦破案件的比重。完善行政问责制度，对延期、超期结案的行为进行问责。严格把控侦破的案件质量，防止基层部门图省图快，整治基层部门消极不作为的“庸、懒、散、浮、拖”现象。

2.精准打击黑恶势力背后的“保护伞”。要想精准打击基层贪污腐败犯罪，必须要与扫黑除恶专项斗争实时联动，黑恶势力犯罪案件的侦破必须与查处其背后的“保护伞”同步进行，良性互动[12]。必须彻查黑恶势力犯罪背后的“关系网”，各级纪检委、监察委、组织部门对国家公职人员利用职权、以权谋私的贪腐行为精准打击，从严处理。

3.“打早打小”，加强黑恶势力犯罪的防控。公安侦查部门以及监察委调查部门须做到“有案必立，有案必查”，加强对重点领域的排查力度，对黑恶势力犯罪做到“露头就打”，防微杜渐，决不能姑息养奸。不能放任诸如赖某某案中这样的黑社会性质组织做大做强，对与民生息息相关的领域内的“行霸”坚决重拳出击。

（四）加强大数据在扫黑除恶专项斗争中的作用

利用大数据分析精确判断黑恶势力犯罪。在当今这个“科技革命”时代，互联网与大数据的结合是一个必然的结果。大到国家治理，小到与个人生活都不能脱离互联网与大数据的联动，这二者的结合必将带来社会治理结构的改变[13]。如何运用大数据为扫黑除恶专项斗争与基层反腐败斗争更好地结合提供便利和思路，也是值得思考的问题。一方面，应建立大数据共享平台，加强资源整合，利用大数据分析扫黑除恶专项斗争中各个领域发生的案件在总体案件中的占比，精准定位各个领域内涉黑案件数量，重点惩治占比较高的领域内的黑恶势力犯罪及其背后的“关系网”，促进资源的有效分配整合。利用互联网和大数据精确把握黑恶势力犯罪的最新特点和动向，密切关注涉及民生和金融等领域内的涉黑案件。另一方面，要利用互联网传输速度快，影响范围广的特点，及时发布国家惩治黑恶势力犯罪的最新政策及动向，及时公布、解读政策文件以及典型案例，做好扫黑除恶专项斗争的相关宣传工作，优化群众举报网站，提高基层人民群众对“扫黑破伞”行动的参与力度。

四、结语

为期三年扫黑除恶专项斗争是中共中央、国务院立足于保障国家长治久安，维护社会稳定和谐，维护广大人民群众根本利益的一项重大举措，是习近平新时代中国特色社会主义思想的贯彻落实和全面依法治国的实践。实现社会稳定与长治久安，必须重视基层反腐败和扫黑除恶工作的融合推进。扫清黑恶势力犯罪与基层反腐败的斗争，既要严厉惩治黑恶势力犯罪，也要扫清基层贪污腐败犯罪，切实重视基层政权的建设，促进社会治理结构的优化[14]。立足于惩治黑恶势力犯罪、反腐败斗争与基层政权建设一体化，推动各个部门与各个领域的联动和协作，从而促进国家治理体系和治理能力现代化。