“捕诉合一”视域下侦查监督的路径偏差与改革回归

匡旭东

（华东政法大学 上海 200042）

2018年7月，最高检察机关明确提出要统一履行审查逮捕和审查起诉职能，实行捕诉一体化[1]，至此各地检察机关全面推行“捕诉一体化”办案模式。“捕诉合一”是检察机构改革的关键所在，也是国家监察体制改革下检察院自侦权剥离后整合检察权的重要举措。但是，新制度的出现难免会成为各方讨论的对象，其中“捕诉合一”改革是否严重削弱检察机关法律监督尤其是侦查监督职能是学者争议的焦点所在。不可否认，捕诉一体化办案模式确实会对检察机关的法律监督职能产生一定影响，但是对于侦查监督的加强作用是明显可见的。运行一年来，新模式下侦查监督依旧存在一些制度运行上的路径偏差，本文从这些现存问题出发，在“捕诉合一”改革背景中寻找有效的改革完善进路。

一、“捕诉合一”的实质风险悖论

捕诉一体化办案，是指各级人民检察院对本院管辖的同一刑事案件审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉以及追捕追诉、侦查活动监督、刑事审判活动监督等工作，原则上由同一检察官或者检察官办案组办理，另有规定的除外[2]。对于“捕诉合一”的口诛笔伐在学界不乏可见。学界对实践不甚了解，对现实缺乏关注是导致与实务界在这个问题的看法上存在较大差异的主要原因。有学者认为“捕诉合一是检察机关侦查权部分转隶后整合检察权的重要举措，“在实现诉讼目的和提高效率、强化监督”等方面具有重要意义[3]，有学者认为“捕诉合一”办案模式对社会公正能够产生更为积极的促进作用，则不妨在强化检察权内外监督机制的同时，给予其相应的发展空间[4]。而反对的学者认为“捕诉合一”以强化公诉功能为主要目标，而弱化了审查起诉、审查逮捕对违法侦查的监督功能，长期来看不符合检察机关的法律监督地位[5]。通过总结发现，“捕诉合一”大讨论中争议的焦点在于“是否会出现削弱检察机关法律监督职能的实质风险”。

确实，这个问题是捕诉一体化推行进程中涉及的核心问题，在某种程度上是具有道理的。但是正如法国学者布迪厄所说，“每一个制度都有其独特的产生机理和运行逻辑，理解制度必须深入其运行的具体场景，即场域之中。”[6]我们需要多角度和多层次思考，尤其是从办案一线的视角去探究这个制度改革的价值和风险，实际上学术界存在的很多质疑都是理论上的假说演绎，与新型办案模式在司法实践中的具体运行存在较大差异。

在我国法律体系中，能对侦查权发挥直接制约作用的主要是检察权，检察机关是对侦查机关进行直接监督的主要力量。目前司法改革背景下，检察改革方向主要是加强法律监督职能，尤其是对侦查权的引导和监督作用，而检察机关进行侦查监督主要是通过审查批捕、审查起诉和线索收集等方式进行。笔者认为，捕诉一体化办案模式改革产生的实质风险并不会存在，捕诉合一不会削弱侦查监督的效果。从三个方面来讨论这个问题：第一，捕诉合一后审查逮捕的独立性不会受到影响，侦查监督制约得到强化。新模式下批捕和起诉的责任主体只有一个，主办检察官出于考核评定和司法责任的考量，往往会以审查起诉的思维去把握审查逮捕的情况，秉承“捕得对、诉得对、判得了”的办案原则进行的批捕审查认定会更加精细、权力行使会更加小心，客观上提高审查逮捕的标准和质量。短时间内这种模式会使得审查逮捕的程序性功能受到一定的抑制，但是这种抑制实质上是有利于人权保障和程序公正的“正向限制”，能够有效缓解羁押率居高不下的问题，从而使得诉讼羁押发挥应有的程序价值。运行一年来检察院批捕率降低，这在上海市各区检察院的捕诉合一实践中已经得到明显体现①，司法责任制下主办检察官对于批捕条件从严把握、批捕标准形成自己的判断要求。第二，捕诉合一后侦查监督的中立性不会受到影响，捕与诉集中于一个办案团队与之前并无本质区别。根据《刑事诉讼法》和《最高检检察办案规则》中对于审查逮捕和审查起诉的规定可知，改革前后批捕和起诉程序仍然实行“审批制度”，办案检察官对于经手的案件需要报请部门负责人复核、上报分管检察长批准之后才可以往下进行，不管是一人还是二人经手捕诉工作，最终取决于分管检察长的审批决定。人们习惯于根据角色和地位给司法主体贴上是否中立的标签，但事实往往并非如此[7]。事实上，我国目前法律体系下已经为检察机关的批捕程序和起诉程序建立起了较为完备的控辩双方参与机制，形成了较为成熟的审查逮捕准诉讼化程序，这为侦查监督的中立性保障提供了有力的制度支持。比如，在未成年人案件的刑事检察试点中，较早就采取了捕诉一体化与审查逮捕听证相结合的办案方式并且取得了良好的效果[8]。第三，一体化办案模式防止捕诉脱节、监督缺位，提前介入侦查的渠道更加顺畅。“捕诉分离”下侦查监督部门“只管批捕的事情、不论起诉的活儿”，一旦做出批准逮捕的决定后对于后续的事情不再关注，而审查起诉阶段如果发现侦查问题进行事后补救，往往错过诸如监控录像、通话记录、痕迹鉴定等关键证据收集的最佳时期。捕诉合一下检察机关贯通捕诉环节，有效将侦查监督前移到批捕阶段，变消极监督为积极监督，不仅仅可以提前对侦查行为的合法性进行监督，可以从非法证据排除的要求来指引侦查机关规范办案，更为重要的是可以将审判的程序要求传导给侦查机关，在跟踪、监督和引导工作上发挥更加高效和积极的作用。检察一体化办案模式改革贯通了检察机关内部机构分立的隔阂，消除了内部办案过程中的内耗和推诿，更加有利于检察院提前介入侦查作用的发挥。

二、“捕诉合一”下侦查监督的路径偏差

（一）侦查监督工作的老问题，没有形成动态监督格局

捕诉一体化办案模式推行的目的就是为了更好提高办案效率、实现动态全程的侦查监督，使审查逮捕和审查起诉环节的侦查监督工作不再处于分立的状态，同一检察官能够在同一案件中得到程序上最大化的向前、向后延伸，对案件的了解时间更早、内容更全，实现侦查监督的动态实时全覆盖。但是，目前各地的检察院办案实践中对于侦查监督的方式没有及时创新改进，依旧是传统的“点式”监督，即简单的审查逮捕、审查起诉以及线索审查的形式，没有形成线式或者面式的监督机制，对于侦查活动全过程的合法性没有做到流程监督。实证研究表明，一般侦查监督活动已经完成后，这种事后审查注定是一种软弱无力的“马后炮”式的审查[9]。捕诉一体化办案机制真正实现侦诉连接，打通检察机关内部的隔断，但是检察部门传统模式影响下的惯性思维难以一时改变、侦查方式创新不足、检察官捕诉一体化办案经验不够以及检察人员监督主责主业的意识不足等诸多原因，使得改革没有实现应有的效果，没有形成从开始到结束的全流程动态的侦查监督格局。其次，长期实务实践中检察机关侦查监督工作主要依靠对于批捕、起诉的审查或者违法线索的收集等方式展开，遵循“发现与受理-制作监督意见-审核签发-发出纠正意见”的步骤，因此这种监督机制具有显著的行政化特点，可称为“审批模式”[10]。这种监督的模式是传统“捕诉分离”的办案机制下实践经验的总结，基于办案部门分立的现状，依托办案流程的设置，采取“谁发现谁办理、谁办理谁跟踪”的监督方式，对于监督工作启动和诉讼程序进行没有严格区分，在发现过程中监督、在监督过程中办理。但是随着以审判为中心的诉讼制度改革和证据中心主义的办案理念的推进，原有的“审批模式”不能满足目前侦查工作的要求，侦查活动的程序要素、证据要素、文书要素以及标准要求都发生了相应变化，适应“捕诉合一”的新型侦查监督工作办理模式亟需探索和构建。

（二）侦查监督工作的新困境，捕诉合一下监督质量不高

首先，捕诉合一改革，打通了检察机关内部的机构障碍、贯通了侦诉之间的联系通道，检察官介入引导案件的关口前移，侦查监督可以更加及时、高效地实现，为公安机关及时收集、固定和完善证据以及规范侦查行为提供了有力帮助。但是从实践中来看，检察院提前介入侦查活动主要采取查阅卷宗的方式，主动参与案件侦破和勘察的频率很少，导致检察机关对于侦查活动的同步监督作用没有得到有效发挥，而事后的审查极为容易出现侦查阶段侦查活动不规范、侦查时限不合法、关键性证据丢失无法补正等严重问题，比如黑龙江省大庆市大同区检察院办理的刘某某危险驾驶案件，该案侦查阶段没有及时调取案发地点的监控录像，审判阶段补充调取的时候发现证据已经灭失，无法判断犯罪嫌疑人和证人言词证据变化的真伪，因而最终导致案件存疑不起诉处理[11]，相类似的情况也发生在上海市松江区检察院某毒品案件中。出现这种情况当然有其特有的原因，有些地区的幅员辽阔及时介入侦查客观上难以实现、检察机关捕诉合一后捕诉压力增加忽视监督职能的履行以及主办检察官的侦查监督积极性不高等。其次，捕诉合一下主办检察官的办案压力剧增，新型办案模式下办案节奏把握不好，一个接一个的案件批捕和起诉前赴后继，时间上紧凑进行、精力上超负荷运作，基本的捕诉工作按期完成都十分困难，更不用谈及对侦查活动的严格监督，往往容易出现无心监督、无力监督、监督走形式等问题，这是目前上海地区检察院办案中存在的主要问题。当然这种问题是改革中的短暂性适应困境，但是需要及时建立有效合理的机制予以应对。最后，作为监督纠正手段的补查措施没有发挥该有的功能，调研中发现捕诉合一后检察院退查率是高了②，但是检察官补查文书说理不充分、针对性不强、操作性不高，没有发挥捕诉贯通下补充侦查有效指引的优势和功能。除了监委会移送案件的退查根据要求列明补侦的对象、方法、目的等详尽内容，其他一般案件退查的文书就相对来讲比较简单，完全依靠侦查机关的自行考量决定退查收集的内容和补侦的方案，极易导致一个本可以通过补查手段完善证据要素的案件“带病”起诉，或者无法成功起诉，影响着整个公诉案件的办理质量。

（三）批捕标准提高倒逼侦查机关程序违法，增加侦查监督难度

捕诉一体化办案模式构建不仅是检察内设机构的改革，更是诉讼程序的改革，新型办案模式对整个审前程序尤其是侦查程序会产生较大的影响。随着以审判中心的诉讼制度改革和证据中心主义理念的影响，主办检察官在司法责任制的压力下一般会从起诉的标准来把握批捕的条件，侦查机关在提请批捕的时候必须符合相应的标准，这对之前侦查机关在没有对应证据支持下随意提请批捕保证侦查的做法是一种极大的阻碍。捕诉合一改革强化检察机关监督的同时，也为侦查机关办案被迫违法带来了可能性。首先，传统模式下侦查机关办案习惯了先羁押后取证的方式，检察机关一般在没有收集到足够证据进行批捕的情况下予以配合，批准侦查机关采取羁押措施。然而“捕诉合一”下侦查机关要符合拔高且严格的批捕条件，就要在捕前证据收集上大下功夫，侦查机关可能会未立案先侦查或者先行拘留以便获取足够的证据提请批捕。其次，传统模式下侦查机关和检察机关之间配合融洽，限制人身自由的拘留措施期限届满后顺利进入逮捕羁押环节，二者之间无缝对接、基本没有太大阻碍。然而，捕诉合一后提请批捕不再那么容易，侦查机关将诉讼时限“物尽其用”，在一些法定特殊延长时限上“没有条件创造条件”，证据收集的难度大小和程序违法的可能性逐成正比，尤其在一些重大复杂的、严重依赖犯罪嫌疑人口供的黑社会组织性质犯罪、毒品犯罪以及严重危害他人人身安全犯罪中，这种时限违法和适用违法问题尤为严重。最后，由于批捕条件的严控，对于一些证据收集和证明达不到批捕标准的案件，为了方便侦查的进行和口供的获取，侦查机关有权自行决定采取其他强制性侦查措施、连续适用指定监居等强制措施进行变相羁押，因此强化监督制约显得尤为重要。这些问题并不是捕诉合一办案模式带来的负面影响，但是却与捕诉合一改革有着或多或少的关联，也是改革进行中可能存在的短暂阵痛，需要相对应的措施予以完善。

三、“捕诉合一”下侦查监督的改革回归

捕诉一体化办案思路打通了批捕和公诉之间的壁垒，整合了办案资源，通过精简机构有效地实现检察机关内部机构和人员的专业化、扁平化管理建设，加强了检察机关对侦查活动的法律监督。但是新形势下侦查监督工作并不是一帆风顺，其中存在老问题、也出现新困境，对于这些运行偏差，我们亟需寻找对应的措施予以纠正。

（一）科学平衡新模式下检察机关办案节奏，提高侦查监督质量

捕诉合一是检察机关内部机构职权的再分配，难免会形成新旧办案模式衔接不畅、办案思路转化滞后以及有限办案精力难以应对目前庞大的案件数量等问题。同一案件由同一检察官或者同一办案团队全程办理，主办检察官很多时候顾头不顾尾、关注捕诉忽视监督，办案节奏出现错乱。

为了回应这个问题，我们应该科学平衡新模式下检察机关的办案节奏。首先应当合理配置办案资源，组建具有全流程办案经验的检察团队。在调研中发现上海市浦东区检察院在进行人员培训的时候，只有一半的人具有捕诉双重经验，尽管整体上检察官能力是没有问题的，但是对于没有全流程办案经验的检察官们一般在新制度运行过程中就会出现节奏不均衡、“眉毛胡子一把抓”的问题，甚至有时候在承办案件不断增加的时候，检察官极易忽视侦查监督职责的履行。其次，科学设置分案机制，培养团队专业化类案办理的能力。按照案件类别和难度进行案件管理，科学设置合理的分案机制，让专业的人做专业的事情；同时，设立不同领域的办案团队、挑选不同专业的主办人员，比如金融类犯罪、司法工作人员渎职犯罪、未成年人刑事犯罪、重大刑事案件犯罪以及“三危”类案件犯罪等，在专案办理经验丰富的检察官带领下进行办案互补，同类案件由同一办案组进行轮案，积累同类案件的办理思路和经验，改变传统办案思维的局限性，能够更好地从全局保证案件质量、从整体角度把握办案节奏。最后，发挥繁简分流程序功能，减少办案团队案件办理压力。积极落实认罪认罚从宽制度，根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和社会危险性，实行区别对待，做到该宽则宽、当严则严，宽严相济，罚当其罪[12]。“繁案精办、简案快办”，不仅可以提高办案团队解决案件的效率，集中精力办大案、集中人力办难案，而且能够有效地缓解案件办理压力，让检察官留有余力进行必要的侦查监督。

（二）推广智能化监督方式，实现全流程动态监督

制度改革带来了新的发展生机，但是传统侦查监督的方式没有改变，事后审查模式往往无法起到应有的作用，侦查过程中依旧缺乏全面、及时、动态的监督手段。加上不同地区实际情况各不相同、捕诉合一下检察官办案精力碎片化以及提前介入侦查没有得到有效开展等诸多原因，极大影响侦查监督的质效。2017年以来，上海市推行智慧检察办案系统和206办案辅助平台为检察机关实现流程监督和动态管控提供了高效有力的途径。通过调研发现，在上海市检察院带头下各区检察院积极结合实际情况开展智慧检察系统的开发，大数据时代，通过机制建设，主动打破数据壁垒，探索多领域数据共享机制[13]。

科技时代的智能化监督方式可以作为推进精细化监督、形成全面动态监督格局的一个突破口，有效破解批捕标准提高带来的新形势下侦查监督的问题。首先，建立互通的办案系统平台。捕诉合一在程序意义上打通了侦检、捕诉的关系，使其联系更加密切，但是实际操作上主客观的原因结合使得新办案模式下的优势没有得到应有发挥。因此我们可以通过建立互通的办案系统平台对接侦查机关，做到侦检账号互通、系统统一，侦查机关将证据和文书即时上传上网，将办案工作流程及时上网报备，实现公、检、法、司数据的移送共享。在信息共享检察系统的辅助下，检察办案人员不会再受到地域辽阔等客观原因影响无法推进提前介入监督和引导，也可以利用碎片化办案时间进行动态实时监督和及时管控，有效解决剧增的捕诉压力下办案检察官法律监督职责缺位的困境。利用数据和检察的结合，推动信息化与检察监督主业深度融合是新时代检察监督工作的发展方向和要求。其次，建立并推广常规案件的智能监督系统，对于办案要素固定或者人工智能学习难度不大的常规案件，基于上传的办案信息和文书内容，智能监督系统能够有效提取关键信息并且自动进行时限违规和行为违法等问题识别，生成对应的侦查质量分析报告，利用智能化的检察监督系统可以极大程度弥补检察官对于监督细节的疏漏，提高办案时限审查和适用条件监督的能力，利用人工智能进行辅助办案是未来检察监督工作的重点和方向。

（三）落实司法责任制度，保证依法履行监督职责

权力的属性天然是扩张的，一旦不受监督即会走向肆意妄为。新时期检察机关在捕诉一体化办案模式推进过程中，主办检察官捕诉权力的合并给其带来巨大的力量，同时也带来了运行过程中违法的风险，司法责任制度的落实应成为“捕诉合一”改革最重要的注脚[14]。

为了应对监督效果欠佳、监督主动性不足以及补查质量不高等问题，我们需要进一步落实捕诉一体化模式下的司法责任制度。首先，制定和完善“捕诉办案权力清单”，明确主办人员办案决定权、保障检察官最大可能独立办案。主办检察官享有独立办案权同时需要担有对应的责任压力，捕诉一体化办案模式下落实“权力清单制度”，减少审批模式给主办检察官独立行使权力带来的干扰，避免捕诉环节的分裂和责任的分离，能够保障主诉检察官全面、系统地掌握侦查活动的全貌，有效地判断证据、认定事实、审查批捕和适用法律，提高检察官侦查监督的主动性和工作质量。笔者通过调研发现，上海市检察院推行“捕诉办案权力清单”明确办案决定权后，检察官对于捕诉、监督工作的进行更加主动、仔细、审慎。其次，确立全面科学的办案绩效考评机制。最高人民检察院自1995年开始就探索建设绩效考核制度，在后续的发展中对办案审查标准不断进行完善，各地检察院也都有制定本院的操作细则，但是这些标准的关注点都在“错捕错诉”上，使得检察机关的内部评价制度实际上与捕诉的办案质量完全勾连，而对于侦查监督工作质量的考评就处于空白状态，办案人员自然没有动力进行与自身利益无涉的侦查监督工作，这也是实务中检察办案人员侦查监督形式化、被动化和表面化的原因所在。因此，探索建立全面的办案考评机制，加强侦查监督工作办案情况在日常考评中的比重，提高检察人员监督主责主业的意识理念。最后，建立经典监督案件的定期总结和激励机制。2010年7月，最高检发布的《关于案例指导工作的规定》标志着检察案例指导制度已经全面铺开并且走向规范化建设，但是历年来发布的一批又一批指导案例一般是各个领域、不同类型的经典追诉案件，对于检察机关侦查监督工作中典型的活动或者事件并没有给予应有的关注和汇总。因此，我们需要案件管理部门对于检察监督案件定期进行总结梳理，就案件监督情况进行常态化审查，对办案中反映出来的共性问题进行归纳和抽象，形成具有参考意义的检察监督办案操作规则，这对一体化办案模式的改革推进具有巨大价值。可对经典案件进行梳理和总结，建立奖励机制，对贡献突出、业务出众的办案人员适时给予奖励以激发办案人员开展侦查监督工作、提升侦查监督能力的热情。这也有利于检察人员对于监督工作的再重视。

（四）探索适应新形势的侦查活动监督“案件化”办理模式

传统“审批式”监督工作办理机制是“捕诉分离”模式下的经验总结，对于监督工作的启动和进行没有严格区分，“领导审批”占主导作用、证据中心理念不强、监督办案工作流程人为割裂、监督效果明显不佳等问题是制约现阶段进行侦查监督的主要障碍。适应证据中心主义理念深入和捕诉合一改革推进，我们需要逐步建立起一套以证据为核心的“案件化”监督办理程序。

侦查活动监督事项案件化办理，是指将重大侦查活动监督事项作为独立案件办理，建立从监督线索受理、初查、立案、调查核实、决定监督、跟踪反馈、复议复核、结案、归档的办案流程[15]。首先，应明确主办检察官监督工作的调查核实权。监督案件一般是由原案件派生出来的“案中案”，调查核实是侦查活动监督运行的关键，也是检察机关查清违法事实的重要手段。《人民检察院组织法》赋予了检察机关在诉讼过程中进行法律监督的调查核实权，但是对于侦查监督环节的调查核实权并没有明确规范、运行规则也没有具体指引。因此需要明确调查核实权运行的范围、调查核实的手段、审批流程以及相对应的办案期限等具体操作细节，同时也需要注重侦辩双方的积极参与，让调查核实得到的结论更加客观和全面。其次，要坚持直接审查原则。一改以前审批者不亲历、亲历者不审批的问题，让主办检察官亲自参与线索的调查核实，通过直接查阅案卷材料、听取当事人的意见、询问侦查人员的看法、查看办案录像录音资料等手段，全面了解侦查办案活动的过程，得出正确的监督结论。最后，还需要强化侦查监督工作的证据意识。以审判为中心的诉讼制度改革不仅要求检察官在侦查监督办案过程中让证据说话、用证据证明，让证据意识贯穿整个程序的始末，同时也需要树立“线索发现来源于证据、调查核实围绕证据、认定查处依靠证据”的工作理念，重视侦查监督工作的证据收集、保全与分析。“案件化”监督工作办理模式表面上加重了检察人员办案的工作压力，但是长远来看对于人权的保障、侦查监督质量的提高以及审判为中心的诉讼制度改革的贯彻等方面具有重要意义。