推动多元主体参与的城市基层治理对策研究

陈红爱

（山西省社会科学院，太原 030032）

基层社会治理在国家治理体系中居于十分重要的位置，是国家治理的基石。党的十九届四中全会提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体〔1〕。2020年8月，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃。”〔2〕当前，加强和改善我国城市基层治理，必须在坚持党组织领导核心地位基础上，深化政府主导下基层自治组织、居民群众、社会组织等各类社会力量的共同参与，充分发挥多元主体的合力作用，最大程度地汇集民智民力，形成共建共治共享的社会治理格局。

一、多元主体参与是实现城市基层治理现代化的客观需要

坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建多元主体参与的基层治理格局，是推进城市治理体系和治理能力现代化的客观要求和必然趋势。改革开放前，我国城市社区管理主要由政府和社区驻地企事业单位来实施，在当时历史条件下，这种管理体制在推进城市经济社会发展、改善城市环境、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。随着城市化步伐加快和市场经济发展，单靠政府或居民所在的“单位”，已无法全面承担城市社区治理任务，难以让居民群众满意。在坚持党组织领导、政府主导基础上，调动多元主体参与社会管理，可以有效提升基层社会治理水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。

（一）多元主体参与有利于提高城市社会治理水平

2020年7月23日，习近平总书记在吉林考察时指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱〔3〕。坚持人民当家作主、贯彻“以人民为中心”的发展思想，体现在城市基层治理上，就要从过去的政府管理思维转变为政府主导、社会协作、民众参与的多元主体治理思维，建立起市民群众及其他社会力量有序参与城市治理的格局和机制。公众参与到基层社会治理中，可以增加治理力量，降低治理成本，体现公众意愿，基层治理靶向更好地聚焦群众反映强烈和影响改革发展的“痛点”“难点”“堵点”，集中于最需要解决的问题和最需要加强建设的方面，全面提升基层社会治理水平。

（二）多元主体参与有利于化解社会治理中的矛盾

现代治理的一个重要职能是化解社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会。我国目前正处于经济社会转型期，各种利益关系的调整带来的各社会成分之间的矛盾逐步显现。生活在城市社区的各类社会成员都希望诉求得到表达，利益得到维护，但现实中如果仅仅依靠政府部门管理和服务，来维系和发展不同社会群体之间的和谐关系，常常显得力不从心。多元主体参与基层社会治理，可以让不同收入、职业、社会地位的个体有表达权，让不同性质、不同目标的社会群体和组织依法行使管理权、监督权，有利于形成相应的利益表达机制和权力使用机制，有效化解基层社会治理中的矛盾。

（三）多元主体参与有利于促进基层政府转型

建设服务型政府，实现政府管理方式从管制型向服务型模式的转变，真正体现为人民服务的宗旨，是我国行政管理体制改革的一项重要目标和重要内容。近年来，随着“放管服”改革的深化，中央和省、市等较高层级政府机关在服务型政府建设上成效较为显著，得到社会各界普遍认可，但一些基层政府与服务型政府建设目标还有较大差距，常常成为社会舆论和普通民众诟病的对象。其中一个重要原因是基层政府直接面对公众，但一些行政机关及干部决策主观盲目、作风简单粗暴，公众面对涉及自身利益的事项没有参与决策的权利，只能被动服从，长此以往，形成了一种对基层政府治理行为冷漠、消极和不信任的态度。多元主体参与城市基层社会治理，不仅可以改变基层政府开展社会治理势单力薄的状况，而且能使基层政府真切了解各类社会成员的愿望和诉求，密切同辖区居民群众的联系，在获得公众帮助、支持和监督的过程中，改进完善科学合理的决策规则，增强服务群众的针对性实效性，提升群众满意度，实现建设人民满意的服务型政府的目标。

二、多元主体参与城市基层治理的实践探索及成效

2017年6月，中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社会治理的意见》中明确提出，要以增强社区居民参与能力为着力点，全面提升社区治理水平。近年来，我国各地按照中央部署，结合当地实际，在推进多元主体参与城市治理方面进行了有益的探索，取得了不少值得总结借鉴的经验。

四川省成都市着眼统筹推进城乡社区发展与治理工作，于2017年率先在全国设立市委城乡社区发展治理委员会，把原先分散在多个部门的社会治理职能加以整合统筹，对共同参与社区治理的社区党组织、政府、自治组织、驻地单位、居民自组织以及社区居民之间的职责边界进行明确区分，科学配置人、财、物等资源。将城市街道基层政府的履职重点放到统筹社区发展、组织公共服务、实施综合治理、优化营商环境和维护社区平安等方面。大力发展致力于纠纷调解、公益慈善等活动的社区社会组织和其他社会组织，通过项目化运作动员居民参与、整合社会资源，形成社区多元主体合作治理的局面〔4〕。山东省济南市积极探索建立以基层党组织为核心，村（居）委会、社会组织、志愿者等多元主体参与，以网格化管理为基础，自治、德治、法治相结合的基层治理形式，走出了全周期治理与服务的市域社会治理现代化之路。通过创新理念思路、制度机制、方法手段，济南市整合基层治理网格1.6万多个，组建了2.4万余人的网格员队伍，在提升城市治理水平、预防化解矛盾风险、保障经济社会发展大局等方面产生明显成效〔5〕。

山西省在推动多元主体参与创新市域治理方面也进行了积极探索，取得了一定成效。首先，把党组织建设作为市域社会治理现代化的根本和保障，切实把党的领导优势转化为社会治理成效。全省建立了街道党工委、社区党委、网格党支部、楼栋党小组四级党建网络和服务体系。截至2019年11月初，在网格中共建有党小组11813个，把党的领导体系牢牢扎根在基层治理最末端。其次，加强制度建设，合理界定政府、市场、社会的治理边界，积极探索完善人民群众参与社会治理的组织形式和制度保障，构建市场主体、社会组织、人民群众广泛参与的网状治理格局。省市层面相继出台引导社会力量参与社会治理的指导意见，积极探索“政府主导+市场运作+社会资助+基地孵化+志愿服务”模式，最大限度地调动社会力量参与市域社会治理〔6〕。

各地通过积极探索多元主体参与城市社区治理，有效解决了城市化进程中面临的难题，提升了基层治理水平。一是壮大了社区治理力量，在遇到疫情防控等急难险重治理任务时居民群众和社会组织积极参与，展现了“大家的事大家办”的时代特征。二是拓宽了居民群众利益表达渠道，居民诉求普遍能得到及时回应，党群干群关系得到明显改善。三是民主协商得到发展，增强了基层治理决策的科学性可行性。四是社会资源得到有机整合和充分利用，进一步激发了社会活力。

三、目前多元主体参与城市基层治理存在的问题

（一）居民参与积极性不高、普及性不强

一些城市忽视居民群众在社区治理中的主体地位，对普通居民参与社区治理组织动员不够。有的居民群众受传统思维束缚，仍把社区治理看成是政府及相关企事业单位的事，自己只是被动接受管理和享受服务者，因此对社区管理中需要参与和支持、配合的事务不热心、不积极。再加上居民利益诉求的表达渠道不够畅通，参与治理的工作机制不够完善，反过来也影响了居民群众参与社区治理的积极性。

（二）社会组织作用发挥有限、效果不明显

根据发达国家开展社会治理的经验，各类社会组织在提供专业服务、搭建参与平台、培育社会资本、化解社会矛盾等方面具有突出优势。但目前我国参与到社区治理中的社会组织数量不足、能力不强，在一定程度上影响了社区治理效果。现阶段随着社会组织登记注册准入门槛的放宽，各类社会组织的数量有了大幅度增加，但也出现了质量参差不齐、鱼龙混杂的状况，不少社会组织成长发育不足、自我造血能力较弱、服务社会责任不强，在参与社区治理中无法达到链接社会资源，为政府分忧、为群众解难的效果，在不少地方落到了有名无实、被弃之不用的境地。

（三）社区工作者力量不强、队伍不稳定

在向现代化迈进过程中，城市治理对社区工作者队伍建设提出了更高的要求：一是需要数量充足的社区工作者；二是社区工作者要有较高的素质，具备承担现代管理任务的能力。但从目前我国各地城市社区工作者基本状况看，存在的突出问题是“事务多、人手少、薪酬低”。社区工作事务量大，面临的情况复杂多样，而专职工作人员力量不够，薪酬待遇偏低，职业发展空间不宽，难以吸引和留住优秀人才从事社区工作，在一定程度上影响了工作质量和治理水平的提高。

（四）多元治理平台建设滞后、功能不健全

现代信息技术的发展和大数据时代的到来，为多元主体参与社会治理创造了新的技术条件。顺应时代潮流，充分利用信息技术手段和设施，将先进的治理工具引入社区，提高各主体参与协同治理的便捷性，应成为当前创新社区治理的一项重点工作。但在一些城市的社区治理中，依托大数据和信息技术，提升社区治理的技术含量和公众参与度，并未受到应有的重视。不少地方没有建立起社区管理的政务平台，即使建了也是板块内容不完善，特别是在共治协商对话方面，缺乏制度化、常态化交互共享平台，公众诉求不能畅通渠道表达，协同治理的信息公开信、透明性不够，公众参与社区治理信息不对称，制约了社区治理的参与度和实效性。

四、推动多元主体参与城市基层治理的对策

党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系〔1〕。加强和改进城市基层治理，要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化这个总体目标，从解决当前制约城市基层治理的现实问题入手，通过理念创新、制度创新、方法手段创新，为构建符合城市基层治理体系现代化要求的多元主体参与治理格局作出切实努力。

（一）坚持党建引领、政府主导

以党建引领基层社会治理创新，是我国社会治理的鲜明特征和独特优势。它可以保障基层社会治理的正确方向、整体规划和统筹协调。一方面，要坚持将党的领导和建设贯穿城市社区治理之中，发挥党组织在思想、组织等方面的核心引领作用，为调动多元主体参与城市治理提供坚强的政治保证和组织保障。同时要抓住目前城市基层党建存在的薄弱环节，重点抓好社会组织、经济组织、楼宇物业等领域的党组织建设，推动基层党组织全面有效覆盖。另一方面，要发挥政府在社区治理中的主导作用。首先，政府拥有大量公共资源，承担着实施公共管理和服务政策、管理社会事务、服务人民群众的职责，理应成为城市治理的主力军。其次，政府应坚持以人为本，围绕建设人民满意的服务型政府这个目标，以解决市民群众反映突出的社区治理中的各类问题为突破口，有效提升城市管理、服务和执法效能，不断改善城市秩序和环境，完善城市功能。再次，要深入推进“放管服”改革，优化服务流程，方便群众办事，提高服务质量，不断提升市民满意度。

（二）增强居民参与社区治理的广泛性和深入性

市民是城市的主体和主人。能否调动起市民的积极性和主动性事关实现多元主体参与社区治理的广度和深度。首先，政府相关部门应逐步完善居民群众参与社区治理的机制，畅通市民反映个体诉求和对社区治理建言献策的渠道，让市民从切身问题的解决中感受参与社区治理的成效，从而调动其深化参与的积极性和主动性。其次，要动员引导广大市民从自身做起，从小事做起，培养良好习惯，促进城市文明程度逐步提高，做社区治理的参与者和享有者。再次，要增强社区治理事务的公开性、公正性、透明性，对居民普遍关心的热点问题、涉及切身利益的实际问题以一定形式公开，推进居民参与不断深入、延展。

（三）发挥各类社会组织参与社区治理的积极作用

要重视发挥各类组织在提升城市治理质量中的专业化、规范化优势。政府相关部门应建立健全相应制度，动员、引导、支持各类组织参与城市治理。一方面，充分发挥团委、妇联等群团组织和服务性、公益性、互助性社会组织的作用，积极发挥行业协会自律功能，引导民间组织、非营利性社会组织等各类社会组织参与城市社区治理，倡导社区治理志愿服务。另一方面，引入完善的市场机制，吸引社会力量和社会资本参与基层治理，通过政府和社会组织、社会资本合作等方式，有序推进城市社区服务事项的市场化运营。通过购买服务、公益创投等方式，支持社会组织开展纠纷调解、文体娱乐、养老助残等活动，激活社会资源，增强治理合力，提高公共服务质量。

（四）加强社区工作者队伍建设

社区工作者是推进城市治理现代化的重要力量。一方面，要着眼城市基层治理面临的新形势新任务，建设高素质专业化社区工作者队伍。通过健全“进、管、考、出”体系，完善职业资格认证、教育培训、管理考核、保障激励等制度，打造专业化、职业化社区工作者队伍，促进其健康发展和作用发挥。另一方面，要逐步改善社区工作者待遇，为老社区工作者消除后顾之忧，为年轻社区工作者拓宽职业空间，增强社区工作岗位吸引力，为提高社区治理质量和水平提供人才保障。

（五）构筑多元主体参与社区治理的平台

一方面，要充分运用现代科技优势，把大数据、云计算、物联网、人工智能等现代科学技术与多元主体参与相融合，搭建和完善参与平台，有效提升城市社区治理社会化水平。另一方面，要利用新技术、新工具构建诉求处理一体化平台，破除各部门条块分割、信息数据垄断的瓶颈，建设数据资源高度整合、一源多用、共建共享、流程优化的基层社会治理网络体系，进一步提升基层社会治理智能化、专业化水平，提高治理效能。