推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的思考——以山西省长治市为例

段 浩

（长治学院，山西 长治 046011）

2020年5月，习近平总书记视察山西时指出，今年是决战决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会的收官之年，要千方百计巩固好脱贫攻坚成果，接下来要把乡村振兴这篇文章做好，让相亲们生活越来越美好〔1〕。党的十八大以来，山西省各级领导干部认真落实习近平总书记视察山西作出的重要讲话和重要指示精神，进一步理顺工作机制，为全面打赢脱贫攻坚战提供了坚强的组织保障。目前，山西58个贫困县全部摘帽，取得了脱贫攻坚战的决定性成果。但是，我们也应清楚看到山西没有实现脱贫的人口仍有2万多，存在返贫风险的已脱贫人口和致贫风险的边缘人口也有12余万人，山西省脱贫攻坚的任务依然重大，特别是建立与乡村振兴的衔接问题依然面临挑战。近年来山西省长治市在实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接方面取得了一些成效，同时也存在着一些问题。如何在摆脱贫困的基础上实施乡村振兴战略，推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，更好地推进农村建设事业发展，这不仅是重大的理论课题，而且是紧迫的实践课题。

一、推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中存在的问题

取得脱贫攻坚战的胜利固然不易，但是如何从各方面实现与乡村振兴战略的顺利衔接就更加困难。从区县经济发展的角度来看，在从脱贫攻坚到乡村振兴的衔接过程中主要面临以下问题。

（一）区县经济发展分化态势明显

由于历史发展以及各地区自然禀赋的差异，农业与农村相关产业发展的模式和路径也具有差异性，各区县脱贫攻坚的进度并不相同，推进乡村振兴战略的进度也不一致。以长治市为例，部分地区已初步走上高质量发展轨道，但也有部分地区增速较为缓慢，各区县发展也出现明显分化现象。在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的区域协调发展视域下，需要在相同或相近的产品及产业生产中解决市场竞争与协调发展问题。特别是为保障全市粮食、蔬菜、食品安全及村民的利益，需要从宏观经济层面协调区域发展，通过转移支付等手段，扩大财政和资金投入，带动各区县乡村发展。

（二）发展动力极化现象日益突出

从全国范围来看，经济发达地区的乡村振兴发展动力呈现较为明显的极化特点，表现为大量资金和人口向大城市和城市群集聚，但其他地区的区域增长极不强。从长治各区县来看，同样存在发展动力部分地区显著增强和部分地区较为减弱并存的现象。以2020年第一季度为例，潞州区、襄垣县和上党区的GDP分别为104.5、47.8和47.7亿元，占到长治市12个区县GDP总量368.6亿的27%、13%和12.9%，人均GDP也都明显超出长治市人均GDP1.0598万元。同时也有部分区县发展增速较慢，人均GDP水平不高。平顺县、沁县和黎城县的GDP分别为4.9、7.1和7.2亿元，人均GDP分别为0.3228、0.4423和0.396万元，明显低于长治市人均GDP。

（三）转型发展面临较大困难

相较于沿海地区的经济总量及发展速度，东北地区、西北地区以及中部地区的发展相对滞后，地区经济总量占全国的比重和人口总量逐年下降，尤其是一些资源枯竭型城市、传统工矿区城市的发展活力显著不足，亟待进行转型发展。从山西来看，部分贫困县区的发展困难依然较多，发展速度较为落后。以2019年长治市各区县GDP来看，排在后三位的为平顺县、黎城县和沁县，分别为23.2、30.8和31.5亿元，人均 GDP分别为1.53、1.89和1.76万元。其中，平顺县为国家扶贫开发重点县，沁县为省定贫困县。总体上看，多数贫困县面临资源短缺、工业基础薄弱、信息闭塞、交通不便等发展难题、支柱产业缺乏等发展难题，自我发展的能力明显不足。

二、区域协调发展是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的转型路径

面对脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接与转型发展的新形势，按照“不平衡是普遍的，在发展中促进相对平衡”的区域协调发展原则，要走以先进带动后进，走合理分工、优化发展的路子。区域协调发展成为农业高质量转型发展必由之路。

（一）区域中心联动式发展是实施乡村振兴战略的关键环节

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。因此，区域中心联动式发展战略已经成为经济新形势下优势互补高质量发展的区域经济布局的必然要求。总体来说，形成高质量发展的区域经济布局主要包括两个方面：一方面，强化经济发展优势区域的经济和人口的承载能力。另一方面，提升其他地区的生态安全和粮食安全等方面的功能。换而言之，区域中心联动式发展是在遵循市场配置资源的经济规律基础上，注重政策倾斜和产业联动，在产业合作、科技创新、生态保护、交通互联等多个领域构建和完善要素市场化配置体制机制。以山西省长治市来说，在进一步完善区县规划的前提下，需要进一步打破行政壁垒，提高政策协同，发挥区域聚集和产业分工的优势，不断提升潞州区、上党区等优势区域的带头能力和辐射作用，实现“连接型”城市向“辐射型”城市的转变，充分发挥各地区乡村振兴的比较优势，凝聚高质量发展合力，逐步形成乡村振兴共同体。

（二）凝练“尊重客观规律、发挥制度优势、完善区县治理、保障基本权利”的脱贫攻坚与乡村振兴协调的发展思路

一是按照区域经济发展规律，破除资源流动障碍的制度供给要符合优势区域的发展动力要求，确保各类生产要素市场发挥出提高资源配置效率的作用。从这个意义上讲，一方面经济发展较快的区县要更多发挥价值创造和引领作用，集聚更多产业和人口，最大程度显现出经济的牵引功能。另一方面，对于深度贫困区县要制定差异化政策，按照经济实际发展情况分类精准施策，提升和完善区域治理体系和治理能力，有效保护贫困地区的“造血”发展能力，维持相应的人口和经济支撑，确保农民财产性权利的实现，保障各区县城乡经济社会发展和安全稳定。二是在区域协调发展思路指引下，从脱贫攻坚到乡村振兴的衔接过程中，要构建起具体的政策支撑、创新引领、产业开发和服务保障等发展路径。

三、构建多元协调的乡村振兴发展制度机制

消除绝对贫困并不意味着减贫事业的全部完成，而是破解相对贫困的新起点。因此，在巩固脱贫攻坚成果以及形成的贫困治理体系的基础上，要着力解决相对贫困问题长效机制〔2〕。与脱贫攻坚相比，乡村振兴的核心是整体推进、可持续发展，具有综合性、整体性、渐进性和持久性的特点，更加侧重宏观、顶层设计和整体规划。在实践中，要允许有地方特色的举措和办法，允许有个性、有差别的发展，努力探索从制度上建立健全多元区域协调发展的新机制。

（一）构建保障脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的法律制度体系

一是从共同富裕的理论出发，深度扶贫必须纳入法治化轨道，在深度扶贫的法律规范、法治实施、监督制约和司法救济领域推进深度扶贫法治保障机制构建〔3〕。二是在承认地方区域经济发展的独立性和特殊性的前提下，当涉及区域经济与国家利益及其他区域利益的选择冲突时，一方面要对合理的区域经济利益给予法律保护；另一方面要对侵害国家和严重损害其他区域经济发展的行为予以禁止，采取激励和制约相结合的宏观调控的制度设计，有效防范地方保护主义。三是需要在地方立法中重点保障区县基本公共服务均等化。关键在于保障民生底线，通过财政支持和资金投入，确保各县区总体上实现基本公共服务均等化〔4〕。

（二）形成统一有序的城乡发展布局和农村要素市场

一是按照2019年12月23日召开的山西省委经济工作会议提出的“一主三副六市域中心”空间布局，以大都市大县城建设统筹城乡发展。长治市作为省域副中心城市之一，要利用产业集群集聚来巩固脱贫攻坚成果，推动长治“一核双圈”和晋城“一城两翼”城镇群协同发展，为山西省区域经济“中心联动式”的转型发展提供强大的内生动力。二是要尊重和遵循市场配置资源的市场规律，推进农村要素市场化配置改革。在总结地方实践的基础上，要尽快修订山西省《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施方案》，建立与国家区域战略的对接机制。具体来说，主要包括构建统一的市场准入制度，打破行政性垄断和区域市场壁垒，破除地方保护主义，改革户籍制度和配套政策，加快劳动流动和优化人力资源配置，深化乡镇振兴区域合作机制，加强区县产业发展和基础设施合作，建立健全农村要素市场配置机制，建立高效的乡村振兴区域协调发展的制度机制等内容。

（三）推动建立农村集体产权制度改革成果共享机制

一是建立相对贫困人口的精准识别体系、科学检测体系以及帮扶工作机制，深入推进股份合作制改革，构建起农民群众与农村集体资产经营主体之间的利益联结机制，在盘活农村集体资产和扩大集体经营性资产收益的基础上，扩大和保障农民的财产性收入，激发农民群众追求美好生活的内生动力，推动乡村振兴战略可持续发展〔5〕。二是加快改革土地管理制度建设，保障农民共享农村承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”改革成果，提高农民财产性收入，为脱贫攻坚提供制度和资金支持。同时，进一步深化农村集体经营性建设用地入市改革，确保建设用地资源的优化配置，特别是对于乡村振兴战略实施的倾向性支持。在符合土地规划的前提下，省级政府统筹使用城乡建设用地供应指标，市县级政府负责保障土地管理制度的具体实施，保障乡村振兴优势地区有更大发展活力和空间。

（四）构建城乡基本公共服务均等化的减贫机制

作为乡村减贫的重要手段，基本公共服务均等化建设存在政策制定不精确、财政支出偏向性严重、服务供给机制不完善等问题〔6〕。为了缓解城乡间基本公共服务非均等化现象，一方面，需要尽快统筹养老和医疗保险等基本公共服务，保障服务企业的公平自由竞争，推动劳动力资源的自由流动，在符合经济增长和社会转型的基础上，为大规模减贫提供经济动力和社会基础，通过市场开发式扶贫手段，探索构建服从于精准扶贫和乡村振兴发展的瞄准机制和全社会参与的减贫机制〔7〕。另一方面，要以农村基础设施和公共服务提升为重点，加强补齐农村基础设施和公共服务设施短板，建立保障贫困地区贫困人口的基本公共服务政策落实机制，探索城乡基本公共服务均等化的实现机制，促进城乡功能和空间有机融合，不断提升农民群众的获得感和幸福感，为外出务工人员解决后顾之忧。

（五）完善财政支持和转移支付制度

在增加国家财政支持及合理使用的基础上，相关部门要尽快制定出台有关做好乡村振兴转移支付项目实施的工作安排，重点增强对深度贫困地区专项扶贫资金、教育医疗保障、重点生态功能区的转移支付。对于乡村振兴先进区县给予奖励补助，加强资金管理和项目执行调度，确保资金专项用于农村人居环境整治和产业发展的基础设施配套建设。同时，尽快出台关于区域协调发展战略专项资金（重大项目、基建投资及配套等）投资计划，加大财政投入，对重点脱贫攻坚地区、困难地区、乡村振兴重点扶持地区提供有效转移支付。

（六）全面建立生态补偿制度

在区域协调发展格局的形成过程中，经济与生态协调发展至关重要〔8〕。在破解“三农”发展问题中，需要按照主体功能区规划要求，优化乡村生产、生活和生态，分地区、分阶段、因地制宜和分类推进乡村振兴的战略目标。首先，在脱贫攻坚与乡村振兴衔接与转型的区域协调过程中，要健全区域利益补偿机制，助推区域发展不平衡的贫困地区实现脱贫攻坚和乡村振兴衔接过程中的减贫效应〔9〕。要科学评估区域生态价值，对于限制开发区域和生态红线区域合理给予生态补偿，推进横向生态补偿机制建设。其次，要建立健全纵向生态补偿机制，不断增强重点生态功能区的转移支付力度，建立生态环境补偿机制，鼓励开展资金、产业、人才等多种补偿。借鉴京津冀生态共享与区域生态补偿机制，以生态共享破解区域一体化发展困境〔10〕。再次，要探索推进脱贫攻坚与乡村振兴试点工作，探索建立有效的生态补偿协商平台，建立健全市场化、多元化生态补偿机制，推进生态产品价值最大化，实现生态环境保护和经济发展的共赢。

四、结论

推动脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，必须从根本上构建可持续发展长效机制。一要从观念、体制、规划、政策、投入、产业、生态保护、人才引进和组织建设等方面做好衔接，注重总结脱贫攻坚工作中形成的理论成果和实践经验，立足地方脱贫攻坚和乡村振兴衔接实际，不断巩固脱贫攻坚制度成果。二要进一步建立完善乡村振兴的规划体系、制度框架、机制安排，统筹考虑农村经济发展、环境保护、资源利用、生态修复和历史文化传承，编制城乡融合、区域一体、多措并举的乡村振兴总体规划，对脱贫攻坚与乡村振兴衔接的目标、任务、措施作出顶层设计和总体安排。三要以结果为导向，探索脱贫攻坚与乡村振兴衔接的理论逻辑与转型路径，以多元协调发展新机制为制度保障，以高质量项目建设推动脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，推动农业与农村经济可持续健康发展。