实施聚集性妨害疫情防控行为的法律分析及综合施策

朱能立

（上海市人民检察院第一分院，上海 200052）

2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》。习近平总书记要求，“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”

一、问题的提出

为贯彻落实中央疫情防控的要求，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2月6日联合颁发了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称“两高两部”《意见》）。2月7日，国家卫生健康委员会、最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合印发《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》。上海市人大常委会于2月7日审议通过《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，明确各级人民政府和街道办事处全力维护医疗和隔离秩序、疫情防控物资保障实行特事特办等职责。从中央到地方密集出台各种政策、法律、法规等，目的是为打好疫情防控阻击战提供及时、有效的法律支撑，为政府实施最严格的防控措施提供法律支撑，为动员全社会共同做好防控工作提供法律依据。

目前，疫情防控工作虽已得到有效控制，但仍是最吃劲的关键阶段，要毫不放松做好疫情防控重点工作。聚集性疫情危害重大，是目前疫情防控工作的重中之重。根据国家卫生健康委员会发布的《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案（第二版）》，聚集性病例的判定标准“是指14天内在小范围发现1例确诊病例，如一个家庭、一个工地、一个单位等，并同时发现1例及以上发热呼吸道感染病例。在上述情形下，发现2例及以上确诊病例，且病例间可能存在因密切接触导致的人际传播的可能性或因共同暴露而感染的可能性。”聚集性病例如得不到有效控制，就会导致更大范围疫情的蔓延。根据中山市政府新闻办第十七场疫情防控发布会的通报，“截至2月10日24时，中山累计报告新冠肺炎确诊病例58例。该58个确诊病例中，发现17起家庭聚集性疫情，涉及40例病例，占所有确诊病例的69.0%, 家庭续发率最高达100%。”再如，2月14日，北京市举行的新冠肺炎疫情防控新闻发布会透露，“截止到2月11日24时，北京发生聚集性疫情77起，其中家庭聚集70起，聚集性病例共251例，其中家庭成员的病例就有214例。”而上述聚集性疫情的发生，严重损害了社会管理秩序，严重损害了人民群众的生命健康安全。正确惩治实施聚集性妨害疫情防控的违法犯罪行为，不仅关系到疫情防控工作的顺利开展，更关系到人民群众的生命健康安全。因此，依法惩处聚集性妨害疫情防控的违法犯罪行为十分必要且意义重大。

二、实施聚集性妨害疫情防控行为的法律分析

对聚集性妨害疫情防控的各种违法犯罪行为，是属于行政违法还是刑事犯罪，尚缺乏明确的界定标准，司法实务界对该类案件的法律适用尚存较大的争议。如何准确适用刑法，依法严惩各类犯罪行为，成为摆在每个刑事司法实务者面前亟需解决的课题。

1. 拒不执行疫情防控措施，妨害传染病防治的行为

（1）典型案例：2020年1月20日，湖北武汉某医院从事护工的孙某某，随家人驾车返回四川南充嘉陵区吉安镇。1月21日，孙某某在吉安镇3社吃坝坝席，期间接触多人。1月22日，孙某某出现发热咳嗽症状，其儿子开车送其到李渡医院就诊，后孙某某乘客车从李渡返回吉安老家，车上接触多人。1月23日上午，孙某某病情恶化，其子开车送其至南充市中心医院就诊，医生怀疑其疑似“新型冠状病毒感染者”，让其隔离治疗。孙某某不听劝阻悄悄逃离医院，并乘坐客车返回吉安镇，车上接触多人。1月23日14时许，孙某某被强制隔离治疗。其在被确诊和收治隔离后，仍隐瞒真实行程和活动轨迹，导致疾控部门无法及时开展防控工作，大量接触人员未找回。之后有21人被隔离观察，吉安镇2、3、4社三个社区人员被隔离观察。2月5日，南充市公安局嘉陵区分局对孙某某涉嫌妨害传染病防治一案立案侦查。南充市嘉陵区人民检察院第一时间派员提前介入，引导侦查取证。①引自最高人民检察院于2020年2月11日发布的首批十个妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例——案例一。

（2）行为方式：疑似病人拒不执行卫生防疫机构提出的预防、隔离、控制措施，不听劝阻逃离医院，并进入公共场所或者乘坐公共交通工具。

（3）法律分析：该类行为可能涉及三种具体罪名。首先，根据《刑法》第三百三十条的规定，违反传染病防治法的规定，拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施的，引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的，构成妨害传染病防治罪，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。新冠肺炎是否属于能“引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的”范畴，成为本案能否适用该条的关键。根据最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准（一）》第四十九条的规定，刑法第三百三十条关于妨害传染病防治罪的规定，引起甲类或者按照甲类管理的传染病传播或者有传播严重危险的，应予立案追诉。也就是说，只要能引起甲类或者按照甲类管理的传染病传播或者有传播严重危险的即可入罪。根据中华人民共和国国家卫生健康委员会于2020年1月20日发布的2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。因此，拒绝执行卫生防疫机构提出的新冠肺炎预防、控制措施的，可构成妨害传染病防治罪。

其次，还可能涉及到以危险方法危害公共安全罪或者过失以危险方法危害公共安全罪。《刑法》第三百三十条妨害传染病防治罪的规定，是规制新冠状肺炎传播风险最为直接最基础的刑法规范依据。另外，根据“两高”2003年颁布的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“两高”《解释》）第一条的规定：故意传播突发传染病病原体，危害公共安全的，按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚；患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗，过失造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，按照过失以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。

关于三罪的区分，如行为人明知其行为能引起突发传染病传播或者有传播的严重危险，并希望或者放任该结果发生的，构成以危险方法危害公共安全罪；如行为人应当预见上述结果的发生但因疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生上述结果的，构成过失以危险方法危害公共安全罪；而无证据证明行为人对于病毒传播危险或者实际损害结果的主观罪过类型，但其行为方式符合《刑法》第三百三十条规定的四种犯罪模式的，构成妨害传染病防治罪。其中，拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施的行为，属于上述罪名的典型罪状之一。本案中，对于嫌疑人孙某某医生只是怀疑其疑似“新型冠状病毒感染者”，尚没有证据证明其存在病毒传播危险或者实际损害结果。

“两高两部”《意见》第二条第（一）款规定，故意传播新型冠状病毒感染肺炎病原体，具有下列情形之一，危害公共安全的，以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚：已经确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具的；新型冠状病毒感染肺炎疑似病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的。其他拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施，引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的，以妨害传染病防治罪定罪处罚。根据“两高两部”《意见》的规定，本案嫌疑人孙某某充其量属于新冠肺炎疑似病人，其拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具，但目前并未有证据证明造成新型冠状病毒传播的后果。

因此，嫌疑人孙某某的行为以妨害传染病防治罪定罪处罚为宜。在当下这个非常时期，作为已经感染或疑似感染新冠肺炎病毒的，应无条件执行卫生防疫机构依法提出的预防、控制措施，配合隔离治疗，否则可能涉嫌构成刑事犯罪。

2. 拒不遵守疫情防控要求，危害公共安全的行为

（1）典型案例：晋江英林镇嘉排村人张某某长期在武汉经商，2020年1月20日，其与家人乘坐动车抵达晋江。回晋江后，当地镇政府和卫生健康部门对张某某提出居家隔离、不得外出的明确要求，但张某某仍私自外出和走亲访友、参与聚会。1月21日和22日，张某某先后参加嘉排村民俗活动，共计3000余人参加，该男子还参加东石镇婚宴，1000余人参加。1月29日，张某某出现发热症状并入院隔离治疗。之后，英林镇累计确诊病例8例、疑似病例2例。另对52名密切接触者集中医学隔离观察，对91名重点关注对象实行居家医学观察，对3557名一般接触者实行医学随访，并全程管控。2月4日，晋江市公安局以涉嫌以危险方法危害公共安全罪对张某某立案侦查，并决定对犯罪嫌疑人张某某监视居住。同日，晋江市人民检察院提前介入该案。①引自中国新闻网：“晋江检方提前介入新冠患者以危险方法危害公共安全案”，2020年2月5日。

（2）行为方式：行为人长期在疫情高发地工作，存在被感染的高度危险性，在卫生防疫机构对其提出居家隔离、不得外出的明确要求条件下，仍拒不配合疫情防控要求，私自外出，走亲访友，进入公共场所，参与大型聚集性活动，造成多人被感染的严重后果。

（3）法律分析：根据“两高”《解释》第一条第一款规定：故意传播突发传染病病原体，危害公共安全的，按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。其要求行为人主观上认识到其行为可能引起突发传染病传播或者有传播的严重危险，并希望或者放任该结果的发生，危及到公共安全。这里主观明知的内容是意识到对病原体的携带、传播，在行为人明知存在可能性的情况下，仍然到处走动，参加活动，特别是聚集性与他人接触，表明行为人在主观上对病毒的传播至少存在放任的故意。另根据“两高两部”《意见》的相关规定，故意传播新冠肺炎病原体，具有下列情形之一的，危害公共安全的，以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚：新型冠状病毒感染肺炎疑似病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗，并进入公共场所或者公共交通工具，造成新型冠状病毒传播的。

根据上述规定，嫌疑人张某某系长期在疫情高发地工作，卫生防疫部门明确要求其居家隔离，其拒绝接受检疫、居家隔离等疫情防控措施，随意进出公共场所，参与大型聚集性活动，造成新冠肺炎大量传播，并导致数千人被隔离的严重后果，已经严重危害到公共安全。后还需对其可能系新冠肺炎病毒携带者的主观明知的证据进一步固定，考虑以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。因此，在疫情防控关键时期，务必增强个人防护意识，不外出旅游，不参加聚会活动，避免去人员聚集的地方。一旦出现发热、咳嗽等症状时，应避免乘坐公共交通工具，佩戴口罩及时到就近的发热门诊就诊。在自身已经出现相关症状的情况下，不能参与聚集性活动，更不能实施聚集性行为。否则，可能构成严重的刑事犯罪。

3. 破坏疫情防控设施，妨害公务人员依法履职的行为

（1）典型案例：被告人王某某在浙江湖州市南浔区旧馆镇罗汉村蔡家巷自然村租房门口，不听从疫情防控巡查的村干部徐某某等人对其遵守居家隔离规定的劝导，并私自撕毁封条，擅自外出，与工作人员发生争执。后村干部联系该镇塘南网格社区民警到场协助，旧馆派出所社区民警朱某某开展劝导工作，被告人王某某仍不予配合，并在朱某某阻止其拍视频时，直接攻击朱某某，抓伤其脸部、颈部。 2月3日，湖州市南浔区人民检察院采用视频会议方式介入，引导完善政府关于防疫措施的书证等证据，并于2月6日完成通知值班律师提供法律帮助、讯问、认罪认罚具结、听取被害人意见等工作。2月9日，南浔区人民检察院对被告人王某某以妨害公务罪适用速裁程序提起公诉，并适用认罪认罚从宽制度。2月9日，湖州市南浔区人民法院开庭审理本案，采纳区检察院提出的量刑建议，以妨害公务罪判处王某某有期徒刑九个月。①引自最高人民检察院于2020年2月11日发布的首批十个妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例——案例三。

（2）行为模式：行为人拒不遵守居家隔离规定的劝导，并私自撕毁封条，擅自外出，与工作人员发生争执，当民警前来劝阻时，攻击民警妨害公务人员依法履职。

（3）法律分析：根据刑法第二百七十七条的规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，构成妨害公务罪，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依法从重处罚。根据“两高”《解释》第八条的规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的，以妨害公务罪定罪处罚。“两高两部”《意见》第二条第(一）款规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员，依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，以妨害公务罪定罪处罚。本案中，被告人王某某私自撕毁封条，破坏防疫设施，并暴力妨害民警依法执行公务，其行为已经构成妨害公务罪。

要特别指出的是，关于疫情防控期间妨害公务行为的对象问题。作为基层群众自治组织村（居）民委员会人员，物业保安、社区志愿者等冲在疫情防控第一线，处理劝说居民、村民疫情期间聚集性的聚会、打麻将等事务，时刻面临遭受暴力、威胁等危险。疫情期间，行为人妨害这些“小巷总理”执行重大卫生公共事件防治事务的，能否构成妨害公务罪，能否进行平等保护？从现行法律规定看，妨害公务的对象需针对正在执行公务的国家机关工作人员。根据“两高两部”《意见》规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员，包括依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员，在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员等这三类人员，依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的视为履行公务，以妨害公务罪定罪处罚。该《意见》实际确立以是否从事公务作为认定国家机关工作人员的标准，突破之前“唯身份论”标准，向“唯公务论”标准转变。而对于基层群众自治组织的村（居）民委员会人员参与疫情防控的，能否成为妨害公务的对象，应具体问题具体分析。在新冠肺炎爆发期间，对于村（居）民委员会基于维护辖区人员健康、安全等，在自治范围内自发组织或者决定采取有关防疫、隔离、联防联控等措施的，是一种单纯的自治行为，此时上述人员不应纳入到妨害公务罪的行为对象范围。但是，村（居）民委员会或者村（居）民根据党委政府统一部署，协助政府采取防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，应当视为从事行使疫情防控职权的公务人员。①赵慧：《如何认定涉疫妨害公务犯罪》，载《检察日报》，2020年2月14日。也就是说，在疫情防控工作中，对于村（居）民委员会等基层群众自治组织成员，能否成为妨害公务的对象还是要看其从事的是否属于“公务”的范畴。但如果以暴力、威胁等方法阻碍物业保安、社区志愿者等对象的，能否构成妨害公务罪，存在一定争议，但认定的标准还是应以其执行职务有没有法律授权，有没有合法的委托，如果不能构成妨害公务的，但构成其他犯罪的，可以寻衅滋事罪、故意伤害罪等定罪处罚。

4. 拒不遵守疫情防控秩序，随意殴打医务人员的行为

（1）典型案例：2020年1月27日，犯罪嫌疑人柯某某的岳父田某某，因疑似新冠肺炎入住武汉市第四人民医院。1月29日上午，家属因转院问题与医院发生矛盾，家属情绪激动。当晚9时左右，田某某病情危急，家属呼叫医生进行救治，期间有大喊大叫、大力拍病房门等过激行为。该院值班医生高某穿防护服进入隔离区时，见家属情绪激动，立即告知主任刘某，刘某报警要求公安机关介入后再进行治疗。硚口分局警务站接警后与病人家属进行沟通，希望家属平复情绪。同时，高某安排护士对田某某进行抢救。但田某某由于肺部感染导致呼吸衰竭，经抢救无效死亡。随后，柯某某及田某某的女儿到隔离区内找到医生高某，田某某女儿将高某拉出护士站后，柯某某随即用拳头殴打高某的头部、颈部，并拉扯高某的防护服、口罩、防护镜等，致高某颈部被抓伤，防护服、口罩、护目镜等被撕破、脱落。双方在拉扯过程中致一名前来劝阻的护士手套脱落。被害人高某经核酸检测为阴性，其伤情经法医鉴定为轻微伤。

1月30日0时15分，硚口分局警务站接报后民警赶到该院隔离区依法处置。当日，硚口区公安分局以涉嫌寻衅滋事罪对柯某某立案侦查，并刑事拘留。硚口区人民检察院于当日派员提前介入，成立专班研判该案，建议公安机关及时搜集和固定相关证据，并提出继续侦查补证建议。2月1日，因犯罪嫌疑人柯某某疑似感染新冠肺炎，公安机关对其采取取保候审的强制措施。②引自最高人民检察院于2020年2月11日发布的首批十个妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例——案例四。

（2）行为方式：疫情防控期间，行为人随意殴打、辱骂医务人员，故意扰乱医疗秩序，严重侵害医务人员的合法权益，造成恶劣社会影响。

（3）法律分析：根据刑法第二百九十三条第一款规定，有下列寻衅滋事行为之一，破坏社会秩序的，构成寻衅滋事罪，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制：随意殴打他人，情节恶劣的……本案嫌疑人柯某某随意殴打医务人员，如构成情节恶劣的，可以寻衅滋事罪定罪处罚。疫情发生以来，广大医务人员舍小家、顾大家，始终把人民群众生命健康安全放在第一位，全力救治患者、防控疫情，成为最美逆行者。但个别患者及家属不理解医务人员的工作，将患者治疗不利后果全部责任推卸给医务人员，随意殴打、辱骂医务人员，严重扰乱医疗秩序，严重侵害医务人员的合法权益，造成恶劣社会影响。

2月7日，国家卫生健康委员会、最高人民法院、最高人民检察院和公安部专门联合印发了《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》，要求务必依法保障医务人员安全、维护正常医疗秩序，严厉打击侵犯医务人员人身安全、扰乱正常医疗秩序等各类涉医违法犯罪行为。对医务人员实施暴力、威胁、侮辱、恐吓等行为，以及撕扯防护用具、吐口水等可能导致医务人员感染新型冠状病毒的行为，或者在医疗卫生机构起哄闹事、损毁侵占财物等，严重影响疫情防控工作正常进行，构成犯罪的，以寻衅滋事罪从重论处。行为人在医疗机构聚众“打砸抢”，致人伤残、死亡的，以故意伤害罪或者故意杀人罪定罪，依法择重罪从重处罚。

5. 罔顾疫情防控禁令，聚众赌博的行为

（1）典型案例：浙江余姚市人民法院于2020年2月7日审理一起聚众赌博案。被告人叶某某在自己家中，摆放2张自动麻将机，供段某某、吴某某、黄某某等人多次以“冲击麻将”形式聚众赌博，并从中抽头获利人民币9000余元。2020年2月3日，被告人叶某某被抓获。庭审中，被告人叶某某对指控的事实、罪名没有异议。被告人叶某某犯赌博罪被判处拘役五个月，并处罚金五千元。①引自中国法院网：“浙江余姚公开开庭审理一起疫情期间聚众赌博案”，2020年2月9日。

（2）行为方式：在疫情防控关键时期，各级政府三令五申，严厉禁止一切公众聚集性活动。但行为人罔顾疫情禁令，无视疫情传播的危险，依然实施妨害疫情防控的聚集性行为。

（3）法律分析：根据《中华人民共和国刑法》第三百零三条第一款的规定，以营利为目的，聚众赌博或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第（一）款规定，以营利为目的，组织3人以上赌博，抽头渔利数额累计达到5000元以上，属于刑法第三百零三条规定的聚众赌博。本案中，被告人叶某某以营利为目的，罔顾疫情禁令，无视疫情传播的危险，在家里摆放自动麻将机，组织多人多次聚众赌博，并从中抽头获利人民币9000余元，其行为已构成赌博罪。疫情防控关系到群众生命健康，深入开展疫情防控工作，特别是要把聚集性疫情防控作为防控工作的重点。本案在正确适用法律的基础上，依法从严从快惩处，反映出任何违反疫情防控工作的行为，都可能涉嫌犯罪被追究刑事责任。

三、对实施聚集性妨害疫情防控行为的综合施策

通过对上述聚集性妨害疫情防控行为的法律分析可以看出，上述行为的危害性很大，对此中央高度重视，提出要提高依法防控、依法治理能力，全力做好疫情防控法治保障。为有效预防聚集性疫情的发生，本文结合检察职能，建议多措并举、综合施策，推动疫情防控在法治的轨道上顺利开展，以切实提高疫情防控的及时性和有效性。

1. 及时制定疫情防控工作指引，为依法防控疫情提供可操作性指南

目前，新冠肺炎疫情防控工作正处在关键时期，从总体上看，各地联手防控措施对切断疫情传播，对遏制疫情蔓延，起到十分重要的作用。但个别地方出现某些极端做法，如个别疫情并不严重的农村，在村口私设关卡，一律禁止人员和车辆通行；在个别城市社区，一律禁止过年期间外出人员返回小区等。疫情防控的特殊时期，牺牲公民部分自由，可以接受。但疫情防控手段不能过激，要采取尽量对当事人权益损害最小的方式，不能为达到目的，不择手段，不惜代价，甚至冲击法治底线，严重侵害公民合法权益。

习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”依法防控，意味着防控措施必须符合相关法律法规政策要求。那些简单粗暴、矫枉过正的疫情防控行为，脱离疫情防控实际，甚至涉嫌违法违规，也暴露出某些地方疫情防控推进过程中的法治思维、法治意识比较薄弱。我们不仅要夺取疫情防控战役的胜利，而且还要把疫情对社会各方面的影响尽量降到最低，以保持社会经济平稳过度，以保持社会秩序和谐稳定。坚决贯彻中央关于依法防控的要求，公安机关、其他行政机关及司法机关等应联合出台工作指引，对疫情防控工作中哪些行为可以做，哪些行为应明令禁止，以及哪些属于行政处罚的范畴，哪些属于刑事处罚的范畴，制定详细的操作指南，给予明确的指引，为疫情防控工作提供依据。引导民众在疫情防控期间遵纪、守法、用法，不断提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，保障各项工作在法治轨道上顺利开展。

2. 司法机关积极履职，为疫情防控提供司法保障

司法机关应当积极履行职责，针对当前疫情防控最重要的问题，聚焦严防聚集性蔓延扩散问题，明确如何适用刑法来惩治这类违法犯罪行为，达到以儆效尤的目的。虽然刑法作为处理社会关系的最后一道防线，具有谦抑性。但特殊时期，刑法就需要发挥其对社会关系调整应有的干预作用。全面抗击新冠肺炎疫情，刑法不能缺位更不能迟到，要积极主动有所作为。要依法惩处各类妨碍疫情防控的违法犯罪行为，为疫情防控提供充分的司法保障。特别是对聚集性妨害疫情防控的行为，更要依法从严从速从重打击，及时形成有效震慑。

检察机关作为法律监督机关，要积极履行法律监督职能。在实行捕诉一体化的背景下，检察机关更应充分发挥检察职能，对于社会影响大的聚集性疫情案件，要提前介入侦查，指导侦查取证工作，从快审查批准逮捕提起公诉。在实体上，比平时同类犯罪行为要依法从重处罚。特别要密切关注、严密防范疫情防控期间的各类群体性案件、各类涉医类违法犯罪案件，对侵犯医务人员人身安全、扰乱正常医疗秩序的行为予以严肃查处、严厉打击，为医务人员和广大患者创造良好诊疗环境，全力保障疫情防控工作顺利开展。在诉讼程序上，要依法加快办案节奏。当然，还要正确处理严厉打击与依法办案的关系，在介入侦查引导取证、审查逮捕、审查起诉各个环节依法把握违法行为与刑事犯罪的界限，为疫情防控工作提供检察保障。

3. 行政机关守土尽责，为疫情防控提供执法保障

新冠肺炎疫情以来，政府各部门全力以赴、尽职尽责，发挥了重要作用。近期各类人员大量集中回程返工，政府职能部门对相关人员的进行大量排查和隔离，防范因企业集中复工带来的扩散传播风险和隐患。主动回应群众需求，保障相关民生物资及时到位，采取必需的临时性应急管理措施，全力维护社会秩序。运用法治思维和法治方式，为打好疫情防控阻击战制定了及时、有效的措施，并为落实最严格的防控措施及时提供强有力的执法保障。

（1）公安机关依法惩处各种行政违法行为。刑法的作用毕竟不是万能的，更多的是要采取非刑罚处理方式，避免打击面过大。对于情节显著轻微的，或者危害不大不需要判处刑罚的，可以由公安机关责令纠正，给予警告、罚款、拘留等行政处罚。特别是对于实施聚集性妨害疫情防控的行为，如偷开棋牌室、麻将馆等聚集性行为，要从严打击，该隔离的就予以隔离，采取适当的强制措施，避免疫情扩散。依法严惩妨害疫情防控的各种违法行为，特别是聚众扰乱公共秩序，扰乱企事业单位秩序寻衅滋事的；拒不执行疫情期间紧急决定、命令，聚众阻碍执行职务，冲闯警戒戒区，破坏隔离设施，妨害公务的；以销售疫情紧缺物资为幌子，面对不特定公众实施电信诈骗、网络诈骗的。聚众哄抢公私财物等行为，不构成犯罪的，由公安机关根据《治安管理处罚法》的相关规定予以治安管理处罚，或者由有关部门予以其他行政处罚。

（2）其他行政监管机关依法履行监管职责。如居家隔离措施实施以来，网络购物平台运力有限，尚不能满足广大人民群众吃穿住用行的需求。近期各大、中型菜市场、超市等公共场所相继开放，出现大量人员聚集的问题，市场监管各部门务必担负起监管职责，督促市场管理方落实好体温检测、人员分流、引导错峰购物等措施，避免人员过度密集导致聚集性疫情的发生。对于拒不履行管理职责的市场管理方，相关市场监管部门要及时进行行政处罚。

各卫生健康行政部门应及时指导医疗卫生机构，建立疫情突发事件应急处置机制，做好安全防护措施，最大程度保障医务人员和患者的安全，维护医疗秩序。并及时进行疫情信息公开，防止群众信谣传谣。对于编造感染者人数、身份及接触史、传染源、传播途径信息，并在网络上散布传播，造成公众恐慌，严重扰乱社会秩序的，卫生健康行政部门应及时辟谣，对于可能构成违法犯罪的行为，公安机关及时收集相关证据依法惩处。

4. 各部门协调配合，为疫情防控提供强大合力

新冠肺炎疫情防控期间，根据中央的要求，各部门进一步强化大局意识、责任意识，进一步完善分工协作机制，争取少发生、不发生聚集性疫情。各卫生健康行政部门、医疗卫生机构加强与公安机关的沟通，完善应急工作预案，建立健全信息通报、共享、反馈机制，对于疫情风险隐患，及时通报并采取相关防范措施。公安机关加强与检察机关、审判机关的沟通，充分考虑检察机关、审判机关在办案过程中提出的补充侦查、核实证据等意见。

检察机关主动加强与公安机关、市场监管等行政部门的沟通，特别是对社会影响大、舆论关注度高的重大案件，加强组织领导，及时向社会通报案件的进展情况，做好舆论引导相关工作。检察机关对于需要提前介入的妨害疫情防控犯罪案件的侦办，深入研判相关犯罪的定罪量刑标准，提出有针对性的侦查取证意见，引导依法全面收集、固定证据，确保各项诉讼活动顺利进行。如检察机关在办案过程中发现卫生健康行政部门、医疗卫生机构存在问题，应当及时提出检察建议。在案件办理过程中，各有关部门还应及时与宣传部门沟通，强化数据共享交换平台应用，及时发布案件信息，回应社会的关切。

5. 全民自觉遵纪守法，为打赢疫情攻坚战提供坚强后盾

新冠肺炎疫情来势汹汹，严重损害了人民群众的生命健康安全。为有效防控疫情，防止疫情蔓延，防止聚集性疫情的发生，及时制定了各种法律法规，但法律要得到实施，才能真正达到疫情防控的目的。这就要求全民守法，要求全体公民，自觉遵守法律，将法律的要求转化为自己的行为，从而使法律得以实施。如果法律无法实施，不能在社会生活中得到遵守和执行，那必将失去法律的权威和尊严。目前，新冠肺炎疫情拐点还没有真正到来，危险期还没有过去，全民务必自觉遵纪守法，特别是农村地区，村民遵纪守法的意识还不够健全，农村医疗卫生条件尚难以应对疫情防控的需要，必须严防聚集性交叉感染，否则一旦发生聚集性感染，造成后果将不堪设想。当然，城里也必须严防聚集性交叉感染，城市人口密集度高，像广场舞这种聚集性的活动，城里的大妈们就不要再参加了。

全民要积极配合、科学参与疫情防控，在全社会营造全民抗击疫情的积极氛围。要充分调动群众的力量，发挥基层群众自治组织的积极性，明确村民、居民、社区等各方的权利义务，充分发挥群防群治的力量，采取针对性防控举措。明确各用工单位落实防控措施的主体责任，进一步明确个人的防控责任，要求个人应当做好自我防护，进入公共场所的，自觉配戴口罩，如实填报有关信息，配合相关部门做好疫情防控工作，依法接受体温监测、隔离观察等疫情防控措施。对个人隐瞒病史、重点地区旅行史、与患者或疑似患者接触史等行为，除依法严肃追究相应行政、刑事法律责任外，有关部门可以将其失信信息依法纳入征信平台，并采取惩戒措施。

综上，当前新冠肺炎疫情形势依然严峻，绝不能掉以轻心，及时警示、引导社会各界严格遵守疫情防控措施，避免触犯刑法和其他法律法规，在全社会形成依法科学有序防控疫情的合力。疫情不仅是对我党的考验，也是对依法治国能力的考验。必须坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，从立法、执法、司法、守法各环节综合发力，全面提高依法防控、依法治理能力。我们深信，在党中央集中统一领导下，紧紧依靠人民群众，一定能打赢疫情防控的人民战争。