人民法庭职能定位及其实现路径——以参与基层治理为分析视角

张邦铺

(西华大学，四川 成都 610039)

人民法庭的职能是指人民法庭应有的作用或功能。是指按照法律规定，人民法庭在实际工作中具有相应的职权及需承担相应的责任。人民法庭对外仍然突出法庭的审判职能这一基本职能，对内则有其开展的各项以实现审判职能为目的职能体系。以审判工作为中心，人民法庭积极参与社会治理创新，为经济社会发展提供司法保障和服务。人民法庭社会治理职能在本质上是以审判职能为基础的，是审判职能的延伸。其核心为能动司法延伸服务职能，实质上是基层人民法院合理配置司法资源、结构功能重构、回应社会司法需求的深层次创新。为打造共建共治共享社会治理格局，人民法庭积极推动和完善矛盾纠纷多元化解，实现“参与基层社会治理”的重要职能，加速我国基层治理法治化进程。

一、追溯人民法庭职能定位的历史沿革

制度的产生需回应社会现实需求，符合社会形势的制度才具有生命力。纵览我国人民法庭产生与发展的实际状况，其经历了不同形势下的变迁，时代不同其人员、配置及职能定位都有区分。人民群众认识司法公正和司法权威是具体的，大部分通过身边法庭的工作和法官的行为来衡量和感知。人民法庭开展工作的内容，反映出法庭在职能定位模式指引下的相应的合理体系。

(一)建国初期作为政府领导下的临时特别法庭的职能

1949年至1954年建国初期，人民法庭的性质为县(市)人民法院民事庭、刑事庭以外的特别法庭，直接受县(市)人民政府的领导，同时又是县(市)人民法院的组成部分，负责审理特定领域的刑事犯罪以及关于土地改革案件，普通民事刑事案件仍由民事庭、刑事庭受理。其职能的定位是为完成特定的审判任务而临时设立的特别法庭，特别法庭受政府领导同时又是人民法院的组成部分，待特定审判任务完成后由省级人民政府以命令撤销。此时期人民法庭职能的定位是：审理特别案件的临时特别法庭，与人民法院民事庭、刑事庭一起共同审理案件，实际上享有针对特别案件的独家管辖权。

(二)改革开放前作为人民法院派出机构的职能

1954年至1976年，作为基层人民法院的派出机构, 人民法庭在1954年《人民法院组织法》中正式确立(其中在“文革”期间法庭基本上处于停滞阶段)[1]，其规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况, 可以设立若干人民法庭。”这是我国立法第一次对人民法庭制度作出规定。之后的人民法院组织法各修订版均未对此条加以变动。总结起来此时期人民法庭职能的定位是：审理民事案件和轻微刑事案件，指导人民调解委员会，法制宣传，处理人民来信来访等。

(三)改革开放到20世纪九十年代末人民法庭的职能定位

这一历史时期，人民法庭得到大量的恢复和重建。此时，人民法庭的设置变得逐步合理、稳定，硬件设施得以改善，同时，人民法庭的职能得以进一步明确。1992年最高人民法院工作报告指出“人民法庭……承担着全国百分之八十以上的民事案件和百分之三十五以上的经济纠纷案件和部分刑事自诉案件的审判任务，还要指导人民调解委员会工作，参与社会治安综合治理，处理大量民间纠纷”[2]。就法庭如何参与社会治安综合治理其并没有直接规定，只是规范了法院参与的八种方式，法庭的方式也基本上在这八种方式范围之内。由此可见，这个历史时期人民法庭职能的定位是：审理民事(含经济)案件、刑事自诉案件、指导人民调解工作、参与社会治安综合治理。

(四)20世纪九十年代末至今人民法庭的职能

90年代末至今，人民法庭处于发展与转型时期，其职能的定位发挥愈发清晰。人民法庭职能定位集中体现在1999年《关于人民法庭若干问题的规定》中对人民法庭进行了规范。 2005年最高人民法院印发《关于全面加强人民法庭工作的决定》再次加强了对人民法庭的规范力度，将现代规则之制完全应用于法庭。总结起来此时期人民法庭职能的定位是：审理民事(经济)案件和刑事自诉案件，执行本庭案件，指导人民调解委员会工作，参与社会治安综合治理(以审判案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式)。2014年出台了《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》，该意见是最高人民法院就人民法庭如何“推进基层治理法治化”所作出的一项新部署。人民法庭作为基层法院的派出机构，是人民法院的最基层单位，既处在践行司法为民的最前沿，也处在化解矛盾纠纷的第一线，在创新社会治理中承担着重要职责。

二、人民法庭职能发挥面临的困境

在全面推进依法治国的大背景下，法治是国家治理的基本方式，治理的重心在基层，基层治理法治化的水平影响着国家政策目标的实现。新时代背景下，人民法庭始终坚持“代表国家依法独立公正行使审判权”的核心职能，服务于基层治理。同时，人民法庭发挥职能面临一些困境。

(一)人民法庭职能内容难以满足基层社会的司法需求

随着全面依法治国和社会治理能力现代化的步伐不断推进，社会公民的法治素养和维权意识与时俱进。人民法庭作为人民法院的基层单元，承担着大量的基层矛盾纠纷案件的审判和调解任务，既要时刻关注社会动向和最新政策，进行裁判理念方式转变，又要深入基层一线，贴近群众，积极协调配合辖区党委政府开展社会基层治理工作，及时把握和反馈社情民意，能动调处矛盾纠纷。总而言之，其随时代进步，工作任务量增加、工作要求也大幅提高。但是目前人民法庭在司法资源配置上并未完全匹配当前的工作要求，在审理裁判案件上和参与社会治理中后劲不足，并不能完全高度匹配人民群众的现实司法需求[3]。

(二)人民法庭司法能力不足

2005年《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》的颁布，导致人民法庭在设置上出现数量减少，尤其是区、县城区法庭的取消，一方面使得人民法庭成了彻彻底底的乡村法庭而面临“边缘化”的危机；另一方面造成人民法庭和基层法院机关民事庭之间的区别仅为地域差别，使得人民法庭的审判任务大大增加。人民法庭人员配置能力不足，化解纠纷的能力和技巧经验不丰富等，严重制约人民法庭科学良好发展。人民法庭大多开展的是矛盾纠纷调解工作，也特别注重调解工作，但是调解的方式和方法还有待进一步完善。目前部分人民法庭等同于机关庭的功能发挥，存在与机关庭“同质化”现象。

(三)诉讼外解纷组织的配置保障不完善

首先是解纷组织人员配置不完备。目前还没有形成全覆盖的多部门、多层面的组织体系，纠纷解决机制尚未覆盖企业用工、建筑等各行各业和各基层组织。其次是队伍整体素质有待加强。一方面，表现在解纷人员来源不确定，更换调整频繁，且其主体结构单一，行业内专职解纷人员零星存在，律师、社会志愿者等专业解纷人员较为缺乏；另一方面是没有明确规定各类人员的资质要求，而是采用“综合能力强，责任心强、有一定调解能力”这样概括的说法，导致调解队伍的人员素质和水平参差不齐。另外，逐步建立多层次、多样化的经费保障体系也是当前多元化纠纷解决机制面临的实践难题。

三、人民法庭职能定位实现的路径

为坚持矛盾纠纷源头治理、多元化解，将司法触角尽力向外延伸，充分发挥审判职能在基层治理中的作用，人民法庭应当围绕化解矛盾纠纷主旨主责，以“着重创新基层社会治理机制”为突破点，积极构建“功能复合型”新型人民法庭。

(一)人民法庭的设置要坚持便于当事人诉讼的基本原则

人民法庭的位置设置要充分考虑辖区的人流量和经济发展水平，充分考虑外来务工人员和当地户籍人员的比例问题。一般城乡接合部主要基层矛盾纠纷集中在房屋土地拆迁纠纷、邻里纠纷、劳资纠纷等，人民法庭的职能设置还要充分根据矛盾纠纷案件的受理类型加以调整。

(二)对案件快速处理的思考

面对司法资源的有限性，案多人少的现实，必须大幅度提高审判效率，达到案件的快速处理。案件快速处理核心就是案件的繁简分流制度和速裁程序。而案件繁简分流核心就是人民法庭审简单案件、民事审判庭审复杂案件，这样可以有效解决民事审判庭在指导人民法庭工作上存在的错位问题，解决人民法庭初任法官应对复杂和新类型案件能力不足问题，解决基层人民法院应对新类型和复杂案件的能力问题。案件的快速处理，一方面，不仅将人民法庭从繁重的审判任务解脱出来，让其有更多的精力开展其他相关工作；另一方面，高效解决纠纷，可以赢得人民的信任，树立人民法庭的良好形象，一定程度上缓解司法资源的稀缺性问题和裁判效果的有效性问题。同时，通过高效审案，可以达到以审判案件的方式加强的法制宣传教育和参与社会综合治理的良好效果。

(三)大力推进“诉非衔接”工作

人民法院应当立足司法本职，充分发挥审判职能，加大力度对其他纠纷解决机制提供专业指导，为基层调解保驾护航。积极发挥人民法院在多元化纠纷解决机制中的主导和核心作用，充分运用现有的大调解机制，深入推进“诉非衔接”工作，落实调解优先、调解到位的工作思路，发挥各级调解组织作用，加大对人民调解工作的指导力度。通过人民调解、行政调解、行业调解等多种途径调处矛盾纠纷。将诉讼手段和非诉讼手段有效衔接，力争矛盾纠纷解决在萌芽状态。及时将多元化纠纷治理纳入社区街道综合治理中去，切实做好基层的矛盾纠纷排查调处工作。积极主动加强同当地派出所、司法局、综治办等基层组织沟通联系，形成合力，纠纷共治。另外，就社区调解成功的案件，及时做好司法确认，固定调解成果，做好诉非衔接，节省司法资源。重视对社区、乡村、司法所等基层调解组织的指导、培训工作，以各街道、乡镇为支点，依托现有的网格管理模式，加强非诉讼解纷人才的专业培养和储备。充分发挥好民间法律服务志愿者的力量，与基层调解员一起参与纠纷化解工作。整合社会资源和民间智慧，以法治思维和法治方式参与基层矛盾纠纷多元化解，将矛盾源头化解着力点锁定在基层，充分融合法治、德治、自治，强化道德示范和法律预测功能。

(四)对宣传随案说法的思考

人民法庭是基层治理司法为民的服务者，应该以人民法庭自身的审判工作为核心、利用自身的优势来开展法制宣传，通过审判达到法制宣传、教育案件当事人及人民群众的目的，在法制宣传的同时达到法制教育的目的。人民群众遵纪守法了，那么人民法庭要处理的矛盾纠纷自然就少了，审判任务也就减轻了。人民法庭可以考虑采取群众乐于接受的、具有创新想法的宣传手段，比如通过走进法庭听庭审、送法上门等生动活泼的宣传教育形式，达到更好的宣传效果，提升群众的遵法守法意识，从源头上减少矛盾纠纷的产生，切实做好司法为民。人民法庭可以利用多样化的庭审形式开展法制宣传工作，例如巡回法庭、以案释法、坝坝法庭等，正向引导基层群众尊法守法，并积极履行法定义务。依据辖区内案件的类型划分巡回审判的地点，特别是注重审理发案率较高的案件、发案率较高的地方、有地区特色的典型案件等，变传统的坐堂问案为走进田间地头，开展多样化形式的审判工作，用民众喜闻乐见的方式宣传法制，起到审理一案教育一片的作用。

(五)健全完善诉讼服务体系

人民法庭位于基层，贴近人民群众，只有将现代化诉讼服务资源下沉，守护好人民法庭“第一道防线”，才能真正提升司法公信力。人民法庭参与社会治理日渐增多，与基层人民群众工作联系密切，人民群众对司法的期待要求很高，因此将增强服务意识发挥服务职能刻不容缓。不断提升人民法庭信息化建设水平，通过依托线下、线上诉讼服务中心、自助服务终端、家庭电脑和移动客户端等平台，充分运用互联网、人工智能、大数据等先进信息技术，构建诉讼服务新模式，努力实现对乡村诉讼服务全覆盖，推动司法便民工作再上新台阶。深入探索“线上+线下”立体化审判新模式，推动起诉、立案、举证、质证、开庭、裁判、执行全程在线化运行，切实方便当事人诉讼。因此，人民法庭的服务全域覆盖核心就是服务的零距离、网格化、基层满覆盖。通过服务全域覆盖改变人民群众对人民法庭的看法和态度，提升法院形象和司法公信力，促进人民法庭职能作用更有效发挥。

四、反思与展望：对人民法庭职能定位的再思考

在新时代背景下，如何进一步发展和完善人民法庭制度，充分发挥人民法庭在解决社会矛盾纠纷、推动基层社会治理方面的职能，是值得思考的重要课题。

(一)人民法庭职能定位首先应满足群众司法需求

人民法庭应秉持能动司法的理念，在遵循基层司法基本规律的基础上，主动回应基层社会发展的需求。延伸司法审判职能，走出法庭，通过司法建议、参与社会综合治理等形式服务于地方、服务于民众。如满足民众对法制宣传的需求，充分认识到审判与开展法制宣传、法制培训的内在良好互动联系；紧抓纠纷联动化解，注重从源头治理并预防，满足民众基层一线第一时间诉讼服务的需求；满足乡村社会的司法需求，不仅仅当定纷止争的裁判员，更为辨法析理的宣传员、社情民意的调查员。

(二)以法院与法庭层级职能划分为有效抓手

重新定位和设计法院与法庭之间的层级关系，注重厘清机关庭与人民法庭之间的职责关系，以合理的职责配置和有效的审判资源整合，充分发挥机关庭的审判指导功能和人民法庭的纠纷快速处理功能。

(三)以创新法院参与社会治理方式为重要途径

在法庭布局上打破行政区域的限制，创造性地构建基层司法区域，最大限度消减对基层司法不当干预。精心搭建并充分利用诉调对接中心，依托大调解平台协调行政调解、人民调解和社会调解等各种纠纷化解机制，有效促成纠纷在诉前合理分流，以平和的方式得到解决。

(四)立足审判职能，嵌入社会治理

人民法庭是基层诉源治理能动参与者、司法为民服务者、法治思想践行者。纠纷产生前，围绕服务基层治理层次开展以下三项工作：一是为人民群众开展法治宣传工作，提升人民群众的法治意识，培育“无讼”土壤；二是为民间调解组织、行业调解组织、志愿服务组织等开展法律知识培训，为基层诉源治理工作储备力量；三是围绕社区发展治理、产业功能区建设、乡村振兴战略实施、民生事业发展、生态环境治理等区域重点工作为基层治理决策上提供法律建议和指引。人民法庭参与地方治理，更应当积极主动为当地党委政府建言献策，及时高效地服务于党委决策，并通过纠纷化解专报形式、提出合理司法建议，能动参与社会治理。人民法院在审执工作开展过程中，对发现的问题，需及时向有关单位或个人提出司法建议，这也是人民法院职能工作的延伸和提升，是人民法院参与社会治理的重要手段。[4]包括对人大立法、政府制定规范性文件提出立法建议，向企业组织、行业协会提出管理建议，向行政部门提出规范行政行为的建议等。人民法院针对一些苗头性、倾向性问题所提的司法建议，尽力减少和消除矛盾纠纷和风险防范，推进社会治理体系和能力现代化。