中国特色政党制度的发展脉络、 成就与经验研究

董振华

（西南大学马克思主义学院， 北碚400715）

作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的组织机构——人民政协的发展体现了中国人民奋斗的历程。 习近平在2019 年召开的中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会上的讲话中指出： “人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、 政党理论、 民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果， 是中国共产党领导各民主党派、 无党派人士、 人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”［1］本文将从历史的维度来梳理新中国成立以来多党合作事业取得的成就和经验， 为充分彰显中国特色政党制度的优势提供中国方案、 贡献中国智慧。

一、 中国特色政党制度的发展脉络

中国特色政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度 （简称 “多党合作制度”） 经历了五个发展阶段： 从1949 年到1956 年是多党合作制度的确立与初步发展时期； 社会主义建设时期多党合作制度发展曲折， “文革” 时期一度停滞；“文革” 结束以后， 多党合作制度逐步得到恢复与发展； 从1989 年开始， 多党合作事业走上了规范化制度化发展的道路； 2005 年以来， 多党合作制度获得了进一步发展。

（一） 中国特色政党制度的确立与初步发展（1949-1956 年）

中国共产党在抗战时期就开始了对多党合作的民主政权的探索， 即 “三三制” 民主政权。 之后，共产党与各民主党派携手打败国民党， 建立了共和国， 多党合作制度的确立和发展由此开始。

第一， 第一届政协会议的召开标志着多党合作制度的正式确立。 一方面， 《中国人民政治协商会议共同纲领》 （以下简称《共同纲领》） 标志着多党合作制度在政治上的确立， 并成为了各民主党派的行动纲领。 另一方面， 《中国人民政治协商会议组织法》 标志着多党合作制度在组织上的确立。 政协不仅是共产党领导的各民主党派和无党派民主人士为国家建言献策的组织平台， 还是人民民主统一战线的组织。

第二， 政协二届一次会议的召开彰显了多党合作制度的初步发展。 一方面， 此次会议的成功召开表明了中国共产党的一种态度， 即不论是在建国前还是在建国后， 共产党始终重视各民主党派的存在意义。 政协会议即使完成了代行全国人大职能的使命， 但它作为人民民主统一战线的组织继续发挥着作用， 如为所联系的各阶层人士的政治参与提供制度化渠道； 在推动过渡时期总路线的实施过程中，各民主党派积极协助党和政府进行对资本主义工商业的改造。 另一方面， 大会通过了《中国人民政治协商会议章程》 ， 总纲部分明确规定了各民主党派和无党派人士应该遵守的准则， 这个准则取代了原来《共同纲领》 对民主党派的指导作用， 故该准则就成为了多党合作的思想基础。

第三， 毛泽东在《论十大关系》 中提出了多党合作的八字方针， 标志着多党合作制度的进一步发展。 1956 年， 毛泽东在该文中谈到了如何处理共产党和各民主党派的关系问题， 指出如果要在一个党派和多个党派之间选择， 那么显然后者适合中国， 不论是现在还是未来［2］。 最后提出了八字方针， 即 “长期共存， 互相监督”。 这一方针的提出表明了共产党包容的胸怀和尝试从革命型政党转向执政型政党的认识上的转变， 奠定了多党合作的理论基石和基本格局。 党的八大将此确定为多党合作的基本方针。

（二） 中国特色政党制度的曲折发展与停滞（1957-1976 年）

从1957 年到1976 年的20 年间， 多党合作制度的发展经历了曲折发展和停滞两阶段。 其原因有二， 一是中国共产党对建设社会主义的经验不足、认识尚浅； 二是受到国际上共产主义运动发展的影响， 尤其是苏联方面。

第一， 20 世纪50 年代后期的反右扩大化破坏了共产党和各民主党派的亲密关系。 1957 年4 月，共产党决定开展党内整风运动， 各民主党派也积极响应。 但之后整风运动逐渐演变成了反右运动。 这使得各民主党派成员的积极性受到打击， 阻碍了多党合作事业的顺利发展。 之后民主党派内部的整风运动亦是如此。 反右扩大化打击了各民主党派和无党派人士为社会主义建设的热情与信心。

第二， 中国共产党的纠“左” 努力缓和了与各民主党派的关系， 且激发了他们为社会主义事业服务的热情。 共产党着手纠正经济工作中存在的“左” 倾错误， 还及时制定了新的统战方针和政策，新政策的施行缓和了共产党和各民主党派的关系。1960 年冬， 共产党在纠正 “左” 倾错误的同时实行恢复国民经济的八字方针， 对各民主党派和党外民主人士实行了落实政策、 促进改造的方针， 调动了他们为四个现代化服务的热情。

第三， “文革” 破坏了包括多党合作在内的国家各项事业的发展， 期间多党合作制度发展陷入了停滞状态。

（三） 中国特色政党制度的恢复与发展（1976-1989 年）

“文革” 结束之后， 多党合作制度逐步恢复并走向正轨， 在改革开放的时代大背景下， 获得了较大的发展。 1977 年开始， 中共中央统战部正式恢复了工作， 与此同时， 各地统战部门也陆续恢复了工作。 此后， 各民主党派先后恢复组织活动。

第一， 1978 年2 月召开的五届一次政协会议重新肯定了人民政协的作用， 会后各民主党派和政协组织逐步恢复了活动。 在此次会议上通过的《中国人民政治协商会议章程》， 重申了政协的性质和作用； 确定了政协在新时期的任务， 号召各民主党派团结一切可以团结的力量， 为建设一个更加强大的中国而奋斗。 这是“文革” 结束后举行的第一次全国政协会议， 标志着多党合作事业在新时期的恢复。 此次会议还选举邓小平为全国政协主席。 会后， 各民主党派在原来临时领导机构的基础上开始逐步整顿组织、 召回成员， 恢复组织生活和开展各项工作。

第二， 中共十一届三中全会后各民主党派确立了为社会主义现代化建设服务的工作重心， 各民主党派所做的工作获得了社会各界好评。 各民主党派对社会主义事业的贡献尤其体现在祖国统一和经济建设两方面。 首先， 1979 年的 《告台湾同胞书》发表后， 各民主党派纷纷发表文章表示拥护， 并积极动员各自的成员利用海内外的关系大力宣传和平统一祖国的方针。 具体包括： 开展民间外交， 努力引进外资； 协助共产党调动起义、 投诚的原国民党军政人员和去台人员的家属和亲属等为实现祖国统一服务的积极性。 其次， 就建设四个现代化而言，各民主党派其实有着得天独厚的优势。 因为各民主党派的主体基本是中高级知识分子， 这部分人拥有丰富的科学文化知识和较高的技术水平。 针对城镇、 乡村和边疆少数民族地区的不同情况， 他们大力开展办学活动、 组织各种资讯服务、 举办各类专业性的讲座， 传播了现代科学技术， 为经济社会发展提供了强大的助推力量， 对当地经济发展作出了巨大贡献， 深受社会各界好评。

第三， 中共十二大将指导多党合作事业的八字方针发展为 “长期共存， 互相监督”， “肝胆相照，荣辱与共” 的十六字方针， 反映了中国共产党与各民主党派长期合作的意志， 党同民主党派合作共事关系的性质、 原则和要求也逐步确立起来。

（四） 中国特色政党制度的规范化制度化发展（1989-2005 年）

在经历了十年“文革” 后， 党和国家认真吸取了法律制度被践踏的教训， 逐步将多党合作事业以法律制度的形式明确下来， 为更稳妥地实现多党合作夯实基础。

第一， 1989 年12 月通过 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》 （中发 〔1989〕 14 号文件） 第一次正式明确了各民主党派作为参政党的性质。 在经过了10年的改革开放后， 中国的政治氛围也在逐步宽松和趋向民主。 这是共产党对建国后各民主党派帮助共产党稳固政权和推动改革开放的认同。 究其原因，各民主党派在改革开放推进中对国家经济的助益涉及资金、 人才、 技术和管理诸多方面， 而这些恰恰是改革开放最需要的元素。 参政党概念的提出， 能够促使各民主党派在90 年代之后更自如地为国家作贡献。 在贯彻和落实14 号文件的过程中， 各民主党派和无党派人士积极参政议政， 与共产党一起担负起建设社会主义现代化中国的重任。

第二， 多党合作事业走向制度化发展源于一系列重要文件。 1992 年召开的中共十四大对 《中国共产党章程》 作了部分修改， 其中一条是把多党合作制度写进去， 这表明多党合作事业由此成为了全体中共党员的守则， 必须遵守。 1993 年通过了宪法修正案， 将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展” 载入宪法， 成为国家意志。 1997 年中共十五大将坚持完善这项制度纳入社会主义初级阶段的基本纲领。 从此多党合作事业沿着制度化这条道路开始发展。

2000 年12 月31 日， 中共中央在 《关于加强统一战线工作的决定》 中， 明确提出， 要充分发挥民主党派的参政党作用。 此后， 随着我国多党合作政党制度向制度化、 规范化迈进， 民主党派参政议政的职能不断得到完善和加强。

（五） 中国特色政党制度的进一步发展（2005年至今）

自从2005 年颁布了新世纪有关中国特色政党制度的标志性文件以来， 多党合作事业的发展又上新台阶。

2005 年2 月， 在1989 年14 号文件的基础上颁布了 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》 （中发〔2005〕 5 号文件）， 这是21 世纪以来关于多党合作制度的一个标志性文件。 该文件进一步明确了各民主党派的性质， 即各民主党派是爱国政治联盟、是同共产党合作的亲密友党、 是致力于中国特色社会主义事业的参政党［3］。 强调了多党合作制度扩大了各界民主人士的政治参与、 拓宽了社会利益的表达渠道， 全面肯定了多党合作事业制度化发展以来的成就。 因而5 号文件是对14 号文件的继承和发展， 进一步推动了多党合作事业的规范化和制度化发展。

2012 年， 在中共十八大上胡锦涛第一次提出要充分发挥政协作为协商民主重要渠道的作用， 要加强共产党和各民主党派的政治协商， 并提出了协商的具体形式， 如专题协商、 对口协商、 界别协商、 提案办理协商等。 此后协商民主和选举民主一道构成了人民民主的真实性和广泛性的表现形式。

2015 年， 中共中央印发了 《中国共产党统一战线工作条例（试行）》， 这是我国关于统一战线工作的第一部党内法规， 是推进统战工作制度化、 规范化、 程序化建设的重要标志， 也为多党合作事业提供了更加有力的保障。

二、 中国特色政党制度的伟大成就

经过多年的发展与实践， 中国共产党开创了新型政党制度理论、 政党制度和政党实践， 多党合作事业取得了显著成就， 各民主党派也获得了发展。

（一） 形成了中国特色的政党制度理论

中国特色的政党制度理论由马克思主义政党理论发展而来。 在马克思看来， 共产党有必要联合其他民主党派来实现自己的远大目标， 正如《共产党宣言》 中所指出的， “共产党人到处都努力争取全世界的民主政党之间的团结和协议”［4］。 而且， 共产党人在与民主党派的合作中应该保持自己独立的能力， 使自己能够在情形变化的时候随时离开， 并且应当掌握合作中的主动权。 列宁也曾强调， 无产阶级为了实现自己社会主义的目标， 必须认识到自己与其他一切政党的不同以保持独立性， 无论这些政党多么具有革命的意愿和能力。

中国共产党人从中国革命和建设的实际出发，在马克思主义关于政党的基本观点的基础上， 丰富发展了马克思主义的政党制度理论。 在建国前夕的七届二中全会上， 毛泽东提出共产党与各民主党派和无党派人士的长期合作这一政策“必须在全党思想上和工作上确定下来”［5］。 随着社会主义改造的完成， 共产党从革命党转向执政党， 毛泽东注意到苏联实行一党制的弊端， 总结了我国多党合作的历史经验， 提出了指导多党合作事业的八字方针， 这说明我国在政党制度的选择上结合了中国的国情。改革开放以来， 邓小平根据时代发展的特点和我国社会发展的需要， 肯定了各民主党派的历史地位和作用， 指明了各民主党派的社会基础和性质。 中国共产党十二大将八字方针发展为十六字方针， 表明了共产党和各民主党派关系走向更加亲密， 凸显了中国特色政党制度的活力。 1989 年14 号文件的颁布， 明确了各民主党派参政党的性质和地位， 这又是完全不同于西方一党制或多党制的创新。 2000年， 江泽民指出， 我国多党合作制度的显著特征在于“共产党领导、 多党派合作， 共产党执政、 多党派参政”［6］， 强调中国特色的政党制度的特点在于尽力避免一党专制和多党竞争所带来的种种缺陷。中共十八大之后提出了社会主义协商民主理论， 对社会主义协商民主作了详细的规划， 在西方注重的选举民主之外又增加了协商民主的内容。 由此可以看出， 中国特色的政党制度理论在不断丰富， 逐步彰显着我国政党制度的特点和优势。

（二） 开创了中国特色的合作型政党制度

中国的多党合作和政治协商制度不同于世界上任何一个国家的政党制度， 是扎根于中华大地、 在中国的历史文化和社会环境的熏陶下形成的一种合作型的社会主义政党制度。

通过与西方国家的政党制度作比较， 可见多党合作制度所体现的中国特色。 一是由经济基础的差异所决定的。 西方的政党制度属于政治上层建筑，其经济基础是生产资料的私有制， 因而他们的政党所追求的政治利益是服务于本阶级和本集团的， 由于经济利益的分野不可避免地产生了政治上的决策不力和推诿扯皮之类。 相较可见， 我国的政党制度建立在以公有制为主体的基本经济制度之上， 共产党代表着最广大人民的根本利益， 各民主党派则代表人民群众中不同阶层的声音， 故而各政党的根本利益是一致的。 这是中国的政党制度和西方政党制度不同的根本原因。

二是政党关系的不同。 西方的两党制或多党制都以议行分立为政权组织原则， 强调权力的分离与制衡， 议行分立为政党留下了制度性的竞争空间，从而各政党借由竞选成为执政党与在野党， 政党之间的彼此关系是竞争性的。 这种竞争性的政党关系在竞选中表现得尤为明显， 为了争取执政党的地位， 各政党之间会互相攻击对方， 从代表利益的偏向到个人的生活无所不涉及， 期间还包含着使用金钱贿选等不符合规则的行为。 这种政治行为损害了政党的形象与威信， 有时候甚至危及国家的形象， 间接造成对国家利益的影响。 反观中国的多党合作制度， 以议行合一为政权组织原则， 权力是统一的， 共产党是执政党， 其余各政党是参政党， 从而各政党之间的关系是非竞争的， 并且宪法保证了各党派之间法律地位平等的关系， 这样就避免了各党派之间为争夺政治地位而造成的对国家的损失。

三是政党执政合法性的获得方式不同。 西方的两党制或多党制的执政合法性来源于三权分立这种权力制衡下的民主竞选， 而中国共产党的执政合法性是在革命时期历史地形成并由人民选择，后来经由宪法确认。 因而中国的多党合作和政治协商制度是中国共产党在中国的土地上摸索出来的， 充满了创新性。

（三） 丰富了中国特色的民主实践

多党合作和政治协商制度在理论上承接了马克思主义的政党制度理论， 马克思主义的继承者中国共产党在运用的过程中又加入了自己的思考， 在制度设计上吸取了中外的历史经验， 最后当多党合作制度落实在实践上时， 它通过各级政协、 人大、 政府和司法机关将民主贯彻其中， 从而丰富了中国特色的民主实践。

多党合作的实践一方面源于抗战时期中国共产党“三三制” 民主政权的实践。 其政权组织形式是坚持共产党的领导， 容纳不同派别和立场的人员参政， 将共产党员和党外人士的比例控制在合理的范围内， 提高了党外人士参政的积极性， 保证了共产党与党外人士的友好合作。 这一对于多党合作的成功探索为后来我国实行多党合作制度积累了经验。事实证明， 多党合作对于人口众多、 社会群体广泛存在的中国是适合的， 它使得不同阶层人们的政治要求利益表达有了一个合法的渠道和窗口， 是适合中国的制度存在。 对比同时期国民党实行的政党制度， 高下立见。 在 “训政时期”， 国民党强调 “一个主义” “一个政党” 和“一个领袖”， 仿照德国希特勒的极权政治实行领袖独裁， 推行以党代政。 在这种情形下， 所有的政策文件由各级党部和党组织下发， 并渗透到各社会团体、 经济组织、 教育机构等各部门， 社会中各行各业的非党人员都会受到国民党的影响［7］， 但这种独裁的政党政治模式还没有等到中国完全解放就失败了。 1948 年初， 由于受到局势的压力而被迫宣布中国进入 “宪政时期”，宣称要建立 “多党政府”， 尽管后来并未做到， 但从中可见一党专政的模式不适合中国。

另一方面是出于对民主政治实践的考虑。 中国的政党制度实现了实质民主， 而非西方的程序民主。 毛泽东曾与英国记者谈论该问题时说， “应当不但看名词， 而且看实际”。 毛泽东强调中国共产党建立的政府， 是能够代表人民的意愿的， 并且能够获得人民的拥护和支持［8］。 此处毛泽东强调的是民主集中制语境下的民主， 也就是学界统称的实质民主， 更早可追溯到中国人民追求的共和民主。 从五四时期追求民主与自由开始， 民主就是中国人民的向往， 但彼时人们对自由主义民主和共和主义民主的认识不清晰， 只确定中国的首要任务是改造国家、 改造社会， 是救亡， 在这种历史背景下成长起来的人们首先需要面对的就是现代国家的建制。 因而出于对共和民主的向往， 中国创设了多党合作制度， 各民主党派负责履行政治协商的职能， 协商于决策之前和之中， 充分考虑到人民内部各个阶层的利益， 尤其是近年来社会主义协商民主制度的确立更加保证了人民民主的实现， 避免了西方三权分立之下会带来的行政效率低下的问题和决策难以实施的尴尬局面。

三、 中国特色政党制度发展的经验

纵观新中国成立以来多党合作事业的发展， 有成就有艰辛， 有挫折有发展， 共产党和各民主党派一直在携手共克时艰和共筑辉煌。 多党合作事业在改革开放以来取得了伟大的成就， 其中有诸多值得思考的经验。

（一） 坚持中国共产党的领导

各民主党派和无党派人士在与中国共产党合作共事时必须坚持共产党的领导。 首先， 从党的性质来说， 每个党派都有自己的章程， 分别代表和强调不同群体的利益。 各党派之间彼此组织独立、 法律地位平等， 各自不干预其他党派的内部事务； 但是在全面建成小康社会、 实现中华民族的伟大复兴的共同目标面前， 各民主党派必须坚持共产党的领导， 任何时候都要以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。 其次， 从合作伙伴关系的角度来说，共产党作为执政党在其中发挥了引领示范作用。 在促进两岸和平统一的努力中， 共产党和各民主党派之所以能够合作得亲密无间， 将祖国统一大业不断向前推进， 一个重要的原因就是共产党在合作中起了引领示范作用。 这种引领示范作用具体表现在1979 年1 月共产党发表《告台湾同胞书》， 表达出和平统一祖国的愿望， 之后各民主党派积极响应。共产党在多党合作中的这种引领示范作用， 既表现在政策文件中， 也表现在共产党员身上。 最后， 从领导的方式来说， 中国共产党对各民主党派的领导是政治上的领导， 主要体现在政治原则、 政治方向和重大方针政策的领导。 共产党的作用更像是一个导航塔， 指引着各民主党派前进的航向和路线。

（二） 充分发挥参政党的参政议政作用

习近平总书记指出， 社会主义民主不仅体现在制度设计上， 而且体现在实践操作上［9］。 改革开放40 多年来， 各民主党派充分履行了参政议政的职能， 在保障社会主义民主、 凝聚社会力量等方面发挥着重要的作用。 具体说来， 一是增加了所联系群体对意识形态的认同感。 各民主党派通过在实践中履行参政党职能， 既体现了全社会共同的价值追求， 又传播了国家的主流意识形态。 二是整合了政治资源， 为所联系的各阶层人士提供政治参与的制度化渠道。 尽管各民主党派的成员数量和中国共产党的党员数量相比， 人数不多， 但进入各级政协、人大、 政府和司法机关的民主党派成员在其组织中所占的比重还是比较高的。 三是表达了各阶层的利益。 各民主党派由于所联系利益群体的广泛性， 他们在履行参政议政职能时， 代表和反映了所联系阶层的合法权益和合理要求［10］。 充分发挥各民主党派作为参政党所具有的参政议政作用， 能够充分反映社会各阶层的意志和要求， 从而保证共产党作出的重大决策更加民主和科学。

（三） 规范化制度化运作是多党合作制度发展的保障

政党制度的法制化不仅是时代对于各国政党政治发展的需要， 而且是国家民主政治发展的需要。对于我国政党制度的发展而言， 多党合作规范化制度化发展满足了社会主义人民民主的需要。 “文革”及其之前， 多党合作事业发展的曲折以及遭受到的严重挫折都与我国在这方面的法制不健全相关。 改革开放后， 社会政治环境逐步宽松稳定和团结。1989 年出台的14 号文件明确了各民主党派参政党的性质， 之后又通过人大修宪的形式把多党合作和政治协商制度写入了宪法， 这才以法律的形式把我国的政党制度确立下来。 相关法律条例的出台表明统一战线已发展为今日推进社会主义民主的一支重要力量。 多党合作的程序逐渐规范和走向正轨使人民内部各个阶层群体的利益诉求有了一个正当的表达渠道， 使各民主党派各自所联系的群体真正感受到民主的力量。 对于各民主党派的发展而言， 多党合作规范化制度化发展能够提高各民主党派参政议政的效能。 自从2005 年颁布了指导多党合作事业的纲领性文件以来， 民主党派的成员和无党派人士在各级政府和司法机关担任领导职务者的数量明显增加， 在各级政协的领导成员中也占有较大比例。这种人员比例的变化表明了各参政党的地位日益凸显， 也保证了他们能够较好地履行政治协商、 民主监督和参政议政的职能。

从新中国成立以来尤其是改革开放以来的发展历史看， 我国的多党合作制度延续了抗战时期的统一战线， 并基于中国的特殊国情而发展为一党执政多党参政的制度， 充分显示了中国政党制度的活力，也保障了社会主义人民民主。 历史与实践证明， 多党合作制度是适合中国国情的政党制度， 是新时代实现中华民族伟大复兴必须坚持的政党制度。