检察监督与人大监督的协调配合机制研究

廖万超,戚 勇

(重庆市酉阳县人民检察院,重庆 409800)

人民代表大会是国家的权力机关,对宪法和法律的实施情况行使监督职能;检察机关是国家法律监督机关,依法对法律的适用和执行情况进行监督。如何在强化检察监督的工作中发挥人大监督的职能作用,对于做好新时代地方人大工作和检察工作,推进社会主义法治建设具有重大意义。笔者以近年来重庆市检察监督和人大监督的协调配合工作实践探索为分析样本,探究如何建立健全地方检察监督和人大监督协调配合的监督机制,以便有效整合监督资源,形成监督合力。

一、检察监督与人大监督的法律特性和关系

在探究如何强化两种监督方式的职能作用之前,应对两种监督的法律特性和关系进行明确,以便更好地探究如何强化其监督实效。

(一)检察监督和人大监督的法律含义

1.人大监督的法律含义。人大监督指的是各级人大及其常委会为了维护人民的根本利益,以及出于全面保证宪法、法律有效实施的考量,代表人民的意志,依照法定的程序和形式来运用国家权力对其他国家机关的工作以及宪法、法律的实施情况进行的监督。从《监督法》的规定来看,人大监督主要体现在权限监督、人事监督、工作监督等八个方面。近年来,地方各级人大及其常委会不断创新和完善监督职能方式,监督力度不断加大,人大监督的工作实效日渐提升。[1]

2.检察监督的法律含义。检察监督指的是检察机关为了保证国家法律的统一正确实施,确保人民的合法权益得到维护和尊重,出于保证国家审判权和行政权正确行使的考量,依法对法律的适用和执行情况进行的监督。《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等法律法规对检察监督的范围作了明确规定,主要包括对公安机关的立案侦查活动进行监督、对刑事犯罪案件提起公诉以及公益诉讼等监督职能。同时,检察机关的法律监督工作要受到人大及其常委会的监督。

(二)检察监督和人大监督的法律关系

检察监督和人大监督的内涵各有不同,要探索如何强化二者之间的协调配合,需要在区别两种法律监督的性质前提下,探索两种监督的法律关系。

1.检察监督是落实人大监督的具体形式。我国的检察权不同于西方三权分立的司法权,是在人民代表大会制度领导下的独立的法律监督权,其内在本质属性便是开展法律监督。而检察监督权便是人大监督权为制约行政权和审判权而设立的一项独立的国家权力。在实践工作中,地方人大因其民主集中制的权力运行原则,通常采用的是会议讨论形式行使人大监督权,但人大也不可能频繁召开会议。所以,同样具有监督职能的检察监督权,承担了非经常性具体监督的职能工作。综上所述,检察监督本质上是人大监督落实具体监督工作的一种监督方式。

2.人大监督对检察监督的支持性与检察监督对人大监督的配合性。所谓的“支持性”强调的是人大监督权这种上位监督权对检察监督权这种下位监督权的支持和帮助。所谓的“配合性”强调的是检察监督权作为下位监督权,必须要配合人大这个授权监督的主体履行好监督职能。从司法实践来看,检察机关虽然能够对行政机关和审判机关进行法律监督,但如若二者不接受监督,检察机关也没有实质上的处置权。因而检察机关可以借助人大监督增强检察监督的实效,人大也有必要通过对检察监督的支持来强化监督职能。同时,检察机关也需要配合好人大做好对于其他国家机关的监督工作,并自觉接受人大监督。

3.人大监督的宏观普遍性和检察监督的微观个案性。地方人大监督通常都是对具有宏观性普遍性的重大决策、重要法律规章等事项进行审查监督,比如审议国家机关年度工作报告、部门规章条例等,即人大监督的客体具有宏观普遍性。检察监督作为人大授权的监督权力,就应当解决人大监督不能亲为的监督事项,即对涉及国家机关、人民群众的个案进行监督,其司法实践的目标是解决具体的实际的监督问题,即检察监督的客体具有微观个案性。

(三)加强检察监督与人大监督协调配合工作的现实意义

1.有利于完善监督体系。地方人大及其常委会支持检察监督工作,可以通过强化检察机关对其他国家机关的监督,促进各个国家机关之间的监督制约。在加大检察监督力度的基础上,增强检察机关的监督能力,提升其监督水平,还可以督促其他国家机关依法行政、公正司法。如此,可以逐渐建立一种双层立体的监督模式,从而达到完善整个监督体系的作用。[2]

2.有利于改善当前监督交叉的现状,实现两种监督方式的协同发展。实践中,地方人大与检察机关二者监督职责及范围并不明确,特定事项多头监督、同时监督的现象普遍存在,部分本应由检察机关监督的具体案件,人大也在实施监督,导致监督程序随意化,监督效果不佳。因此,有必要建立起检察监督与人大监督的协调配合机制,从而改善当前监督交叉的现状,实现两种监督方式的协同发展。[3]

3.有利于强化人大监督效能,树立国家权力机关的权威。虽然从理论上讲,人大享有广泛的监督职权,但实践中地方人大对国家机关少有强力监督。通过强化检察监督来提升人大监督实效,有利于打破长期以来监督信息流通不畅的壁垒,并拓宽地方人大监督的渠道与途径,促使地方人大监督更加制度化和规范化,从而改变当前地方人大监督不力的现状。

二、检察监督与人大监督的协调配合工作实践探索

近年来,重庆市人大及其常委会在强化检察机关法律监督职能作用上做了不少工作,其工作实践具有较好的研究意义。笔者以2018年以来,重庆市检察监督与人大监督的协调配合工作实践作为分析样本,试图归纳出其中可供推广的先进经验探索。

(一)重庆市人大及其常委会加强检察监督工作的实践

1.积极开展专项工作监督。近年来,重庆市各级人大及其常委会围绕强化检察监督工作力度,以听取和审议各级检察机关专项工作报告为重点,积极开展了一系列专项监督。比如2018年在“保护长江母亲河”公益诉讼检察监督专项活动中,丰都、璧山、垫江等二十余个区县开展了公益诉讼和民事检察工作专项调研和视察工作,通过组织代表参与到公益诉讼活动监督中,积极为检察机关开展公益诉讼提出切合当地实际的工作建议。同时,积极关注检察机关内部建设情况,比如重庆市人大内务司法委员会根据市人大常委会2018年监督工作计划,对全市检察机关司法体制改革情况进行调研,提出了全面深入落实司法责任制和推动改革与科技深度融合等建议,为人大监督层面推进检察监督工作奠定了良好的工作基础。

2.跟踪监督具体工作开展。近年来,重庆市人大常委会多次专门成立调研组,到部分监狱、看守所、社区矫正检察室实地察看,召开座谈会听取相关工作情况汇报,并听取部分市人大代表、专家学者、律师的意见和建议。调研组通过各种可能的形式,掌握了当前刑事执行法律监督工作的基本情况以及新形势下刑事执行法律监督工作面临的困难,为市人大今后研究加强与改进刑事执行法律监督工作提供了全面有力的参考依据。随着人大监督对检察监督工作的不断重视,这种专项的具体工作跟踪性监督已然拓展到了民事行政、公益诉讼、未成年人检察等多个方面。

3.积极探索建立长效性机制。近年来,重庆市人大及其常委会加强了对检察工作的监督力度,基本上每个季度就对检察机关的专项监督工作情况进行调研。特别是在制定《监督法实施办法》过程中,广泛听取了各方尤其是检察机关的意见,整合了长期以来信访监督、工作监督、检察机关法律监督资源分散的问题,扩大了人大监督的途径,开了全国先河。近年来,这些工作方式都在定期开展,逐渐转化为了长效的监督机制。

(二)重庆市检察机关在人大监督支持下加强法律监督工作的实践

近年来,在重庆市人大及其常委会的监督下,重庆市检察机关忠实履行宪法法律赋予的职责,各项工作实现了新发展。

1.围绕中心工作大局,保障经济平稳健康发展。全市检察机关坚持从严从快打击破坏金融秩序、破坏市场经济领域犯罪,突出惩治破坏市场经济秩序犯罪。注重环境保护,依托派驻检察室、案件办案组,加大对破坏生态和环境资源犯罪打击力度。如渝东南地区检察机关2018年以来办理破坏社会主义市场经济秩序类犯罪53件122人,涉案金额逾100亿元;办理滥伐林木、盗伐林木、非法捕捞水产品等破坏生态环境类案件66件108人,责令当事人补植树木3000余株,有效地保护了环境资源。

2.围绕平安重庆建设,维护经济社会大局稳定。全市检察机关坚持依法打击各类刑事犯罪,主动回应人民群众平安需求,严格规范履行审查逮捕、审查起诉职能,依法批准逮捕各类刑事案件,积极开展“危害食品药品安全犯罪”“破坏环境资源犯罪”两个专项立案监督活动。认真落实最高检关于进一步加强未检工作的要求,坚持教育、感化、挽救方针,实行捕诉监防一体化的工作模式,全面落实各项特殊检察制度。

3.围绕监督主责主业,守护社会法治公平正义。一是加强侦查审判监督。全面贯彻证据裁判规则,对认定事实、适用法律确有错误的刑事裁判,按二审程序提出抗诉。二是加强刑事执行监督。加强刑罚执行和监管活动监督,依法纠正刑罚执行和监管活动中的严重违法行为。三是加强民事行政监督。灵活运用支持起诉、检察建议等手段,维护群众切身利益。如渝东南检察机关2018年以来依法发出再审检察建议6件,采纳5件;发出审判人员违法检察建议35件,采纳32件;发出执行监督检察建议20件,采纳15件;支持起诉159件,胜诉118件,法律监督效果良好。

三、检察监督与人大监督协调配合工作存在的问题与挑战

(一)地方人大监督支持检察监督工作开展存在的问题与挑战

1.法律监督配套规制有待完善。在司法改革稳步推进的现今,检察监督增加了公益诉讼、第三方参与化解涉法涉诉信访案件等工作范围,但地方人大根据司法改革中检察机关遇到的新问题、新情况制定的可供实施的地方立法制度还较少,相关的法律监督配套规制还处于探索完善阶段。

2.跟踪监督的力度有待加强。目前地方人大对于检察监督工作的专项审议意见和执法检查建议大多都是宏观的制度设计,原则性较强而具体化程度不足。而且针对检察机关在工作中遇到的司法改革发展性问题监督不及时,经常性跟踪监督力度较弱。

3.监督方式的效果有待提升。目前,地方人大及其常委会工作中基本没有与检察机关等司法机关建立沟通协调机制,其监督方式多数还是以会议审议为主,采用满意度测评、开展具体工作考察和质询等监督方式较少,仍存在监督滞后、发现情况不及时等问题。而且实践中对于检察机关开展法律监督工作的人大监督工作情况进行信息公开较少,监督的透明度不足,缺乏公众参与度,监督实效有待提升。

4.队伍专业化建设有待强化。对检察机关进行人大监督,需要专业性的人才去开展工作,但目前的地方人大,特别是区县人大缺乏既懂得人大业务又懂得法律专业知识的人才。如何在人员专业性知识不足的现实困境下,通过其他监督方式解决监督专业性不强的问题,还需要进一步探索和完善。

(二)检察监督配合地方人大开展监督工作存在的问题与挑战

1.监督手段有待改进。目前,地方检察机关的监督工作重点还是存在“重批捕起诉、轻诉讼监督”的问题,对于一些涉及民生民利的问题监督力度还不够。在刑事抗诉工作中,虽然抗诉率较高,但法院判处重刑率还较低,监督实效有待提升。实践中监督方式偏重于案件查办,较少运用量刑建议和检察工作建议等方式开展监督,监督手段的组合运用程度较低。[4]

2.诉讼监督工作开展不平衡。地方检察机关的诉讼监督工作还存在一些盲区,比如对于公安机关久侦不结的案件,采取强制措施后又另行处理的案件进行监督所投入的精力较少,民事行政诉讼监督的整体力量还较弱,所开展的公益诉讼主要还是集中在环境领域,缺乏对于行政执法机关违法行为的监督工作经验。

3.监督机制有待完善。司法实践中,大多数地方检察机关都没有和地方人大以及公安、审判机关建立沟通协调机制,在案件办理的具体操作程序上标准不一,影响监督效率。而且一些地方检察机关的考核指标和信息平台建设基本都是根据自身需要设置,较少与地方人大和其他国家机关进行协商考察,缺乏地区的针对性。

四、构建检察监督与人大监督协调配合机制的构想

加强检察监督和人大监督的协调配合工作,应当充分发挥人大监督职能作用,提高检察监督的工作实效;检察机关也应该完善检察监督配合人大监督的机制构建,形成监督合力,从而推动新形势下两种监督权的统一协调发展。

(一)充分发挥人大监督职能作用,提高检察监督的工作实效

1.确保检察权的独立行使,为检察监督工作提供充分的保障。地方人大及其常委会对检察机关开展法律监督工作的监督应从纯粹的监督转变为监督、支持相统一。应当充分发挥人大监督职能作用,确保检察权独立行使,为检察机关依法行使法律监督职权提供更好地保障。

其一,人大常委会对检察机关的专项工作报告作出决定或决议。地方人大常委会可以通过在专项工作报告中了解的检察监督工作情况,分析检察机关开展法律监督工作存在的突出问题,并结合本辖区实践,通过决定或决议的方式对此项法律监督专项工作提出具体工作要求,如要求地方行政执法机关和审判机关配合检察机关开展法律监督工作,强化此项工作的法律监督措施和手段等。

其二,强化人大人事监督职能。地方人大对检察机关的人事监督不应限于领导干部,按照司法改革的需要,应将监督范围扩大至具有办案职责的检察官。一方面,加强对于检察官的监督力度,通过定时查询检察机关内部的绩效信息,全面而准确地掌握检察官的业务水平和办案情况,确保其依法行使检察监督权。另一方面,严格地对地方检察长人选进行审查,对于不符合选任条件的,坚决拒绝任命。

其三,加强执法检查。地方人大及其常委会要强化对于检察机关法律监督工作情况的监督,对其中不适当或是违法的行为及时提出改进或是纠正意见。此项工作应通过组成专门的执法检查工作小组,针对某一项法律监督工作制订专门的执法检查计划,对于要求整改的问题,一方面督促检察机关整改落实,一方面要求行政执法机关予以配合,提升整改实效。

2.强化检察机关息诉罢访工作。《民事诉讼法》修订之后,检察环节化解涉法涉诉信访工作的难度日渐加大,而实践中绝大多数的法院裁判都是正确的,检察环节的申诉案件更多地是需要做好息诉罢访工作,人大监督的支持力度也就更需要加强。

对于重大疑难复杂的信访案件,通过召开听证会,邀请检察机关办案检察官、法院办案法官和部分人大代表、专家学者及当事人参加。如若发现属于缠访,则予以批评教育;如若发现是真实问题,则责成检察机关和有关国家机关依法从速办理,以便防止重大疑难复杂信访案件转化为严重的社会群体性事件。[5]

3.建立与社会舆论的良性互动机制。与检察监督相比,人大监督与社会舆论监督更加具有契合性。所以,地方人大及其常委会应当充分发挥社会舆论监督作用,努力构建良性的互动体系,强化对于检察监督工作的支持和监督。其一,充分发挥社会舆论监督对人大监督的制约作用。群众对检察监督工作的看法和意见,人大监督应充分考量并作出符合群众诉求的决定、决议以及工作意见,以便实现对检察机关开展法律监督工作进行监督的公正性和客观性。其二,充分利用社会舆论监督作用,强化人大对于检察机关的监督。地方人大及其常委会应当建立与社会舆论的良性互动,定时向社会公开对于检察机关开展法律监督工作进行监督的情况信息,让社会大众参与到对检察监督工作的监督制约中,并适时安排人大代表进行回访,收集意见,及时回复。

(二)完善检察监督配合人大监督的机制构建,形成监督合力

1.配合人大常委会开展执法检查。按照《监督法》第二十二条的规定,执法检查是地方人大及其常委会的一项经常性监督工作,但在实践中常常无法对执法检查发现的问题提出具体的处理和解决措施。而地方检察机关作为地方上的国家法律监督机关,可以利用其专业性的优势,配合人大监督更好地发挥职能作用,即对于执法检查中发现的严重问题,地方检察机关应及时配合地方人大常委会督促有关国家机关认真履职,切实整改,并随时跟踪调查回访,将问题的处理情况报告地方人大常委会。

2.配合人大常委会审议专项工作报告。目前,审议国家机关的专项工作报告,是地方人大行使监督职权的一种主要方式,但对于在审议过程中发现的问题却缺乏责任追究手段。所以,检察机关应当对照地方人大及其常委会的审议意见进行工作整改,提高自身监督能力。同时,可以根据地方人大常委会的要求,对审议工作中发现的其他国家机关存在的工作问题进行监督,督促其及时整改落实。

3.配合人大常委会开展信访工作。人大信访工作本就是人大监督工作的重要一环,通常地方人大及其常委会是采用交办、转办的方式交由有关机关处理,但因为缺乏督办机制,导致实践中常常无法保证信访案件的办理效率和质量。所以,检察机关应当积极与地方人大有关内设机构建立信访工作协调机制,在认真办理地方人大常委会交办、转办的信访案件的前提下,依法监督其他国家机关办理交办、转办的信访案件,督促其依法履职,合理做好息诉罢访工作,提高国家机关处理信访问题的工作效率。[6]

4.促进人大监督的程序化和规范性。地方人大及其常委会作为地方上唯一具有全权性监督权的国家机关,需要增强人大监督的程序化和规范性,才可以切实提高监督实效。所以,地方检察机关在自觉接受人大监督的同时,应当积极建议和推动地方人大通过完善立法规制的方式支持和监督检察机关开展法律监督工作,并在监督工作中不断完善人大的监督程序,提升监督的规范性。