公安机关快速办理行政案件若干问题法律解析

□梁桂英

(山西警察学院，山西 太原 030021)

当前，公安机关办理的行政案件数量不断攀升，基层民警执法办案任务日益繁重，为缓解案件数量庞大与执法办案资源有限的矛盾，公安部于2018年11月25日再次修正《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《行政案件程序规定》)时，增加规定了快速办理程序。在立法上，公安机关办理行政案件快速办理程序与2018年10月26日修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》增加规定“速裁程序”的立法动态同步，再次体现了公安行政处罚与刑罚制度的“趋同性”特点。在执法上，通过快速办理案件，可以简化办案手续，缩短办案时间，实现案件办理繁简分流，使公安民警能够把精力集中在疑难、复杂案件的办理上，从而节约行政资源，提高行政执法效率。

一、快速办理的适用条件

快速办理程序，即公安机关对不适用简易程序，但事实清楚、违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，通过简化取证方式和审核审批手续等措施予以快速办理的一种特殊程序。公安机关快速办理行政案件，应当符合“事实清楚、证据确实充分、定性准确、适用法律正确、办案程序合法、拟作出的处理决定适当”的决定标准，符合其他专属于快速办理程序的适用条件。

(一)事实和证据条件

适用快速办理程序同样遵循“事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，以违法嫌疑人承认、如实供述自己实施的违法行为为基础条件，要求具有以违法嫌疑人的陈述(即承认、交代违法事实)为核心证据，由其他种类的关键证据补强印证的证据体系。违法嫌疑人陈述实质即“自认”违法，即违法嫌疑人在意志自由并知晓自认后果的情况下，对于指控的违法事实明确表示接受和认可。违法嫌疑人作为被指控实施违法行为的当事人，对自己是否实施违法行为，具体经过及情节轻重、涉及的证据等，比任何人都知道得更清楚、更全面，其“自认”违法的陈述是直接证据，能够独立证明案件主要事实，以及主观动机、目的等情况，为快速办理案件奠定事实基础。其他种类证据的关键作用在于补强印证违法嫌疑人陈述的自愿性、真实性、合法性，确保违法嫌疑人陈述具有证明力。违法嫌疑人否认违法事实或者拒绝交代违法事实，证据体系无违法嫌疑人陈述的，即使有其他证据能够证明案件事实，也不得适用快速办理。

根据该项条件，二人以上实施的共同违法行为适用快速办理，要求所有违法嫌疑人都能自认违法，且各自自认的主要违法事实不相矛盾，不存疑问。否则，不适用快速办理。此外，有被侵害人的行政案件适用快速办理的，要求违法嫌疑人与被侵害人陈述的主要案件事实不相矛盾，不存疑问。双方陈述的案件事实严重存疑的，不适用快速办理。

(二)案件性质、情节及处罚条件

适用快速办理程序要求案件性质、情节不严重，无作出十日以上行政拘留处罚之可能。根据规定，案件“可能作出十日以上行政拘留处罚”的，不适用快速办理。这里的“可能作出十日以上行政拘留处罚”，是指《治安管理处罚法》等相关立法对相关违法行为设定了十日以上的行政拘留处罚，且根据其行为性质和情节轻重，可能依法对违法嫌疑人决定予以十日以上行政拘留的案件。但这个处罚内容，应当是未适用认错认罚从宽情节时的“应然”处罚。显然，这种处罚结果比较重，规定不得适用快速办理，将快速办理的适用范围限定为案件性质、情节、处罚结果均不严重。

(三)程序条件

首先，快速办理程序以适用一般程序为前提。其次，快速办理不得用于依法应当适用听证程序的案件。这里的“依法应当适用听证程序”，是指案件应作出责令停产停业、吊销许可证或者执照，或者对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款等行政处罚，依法应当适用听证程序的情况。

(四)违法嫌疑人的态度条件

适用快速办理，除了要求违法嫌疑人承认、如实供述违法事实外，还应充分考虑违法嫌疑人对案件的法律适用、拟作出的处理，以及是否同意快速办理等事项的主观态度，具体要求违法嫌疑人保持以下态度和立场：一是对公安机关的法律适用没有异议，表现为认可公安机关事实认定、法律定性和拟作出的行政处罚等处理决定。“认可公安机关的事实认定”，不仅要求违法嫌疑人自愿如实陈述自己的违法行为(成立“自认”)，还表现为对公安机关指控的主要违法事实没有异议。违法嫌疑人仅对次要事实情节提出异议，或者虽对行为事实提出辩解但最终表示接受认定意见的，不影响“认可”的成立。认可公安机关拟作出的“行政处罚等处理决定”，即认可公安机关依法追究违法嫌疑人的行政责任而做出的全部行政处理，包括拟对违法嫌疑人决定行政处罚，和个别行政案件适用的法律措施(如强制隔离戒毒等)，以及部分案件对涉案物品决定收缴、追缴的处理。要求违法嫌疑人认可案件的全部行政处理，只认可其中部分处理的，不适用快速办理。二是自愿认错认罚、表明违法嫌疑人能够认错悔过,而且愿意履行公安机关所作的全部行政处理决定。首先,要求违法嫌疑人能够真诚认错悔过,应当结合违法嫌疑人赔礼道歉、赔偿损失、退赔退赃等因素来考量。其次,违法嫌疑人愿意履行全部行政处理。如果案件的处理包括对违法嫌疑人的处罚和对涉案物品的收缴或追缴,违法嫌疑人只愿意履行其中部分处理的,不适用快速办理。三是同意快速办理,体现了违法嫌疑人的程序选择权。这些内容既关乎行为人的主观悔过态度,又关乎案件事实认定、行为定性和处罚、处理裁量及其执行；既是适用快速办理程序的必要条件,又是适用该程序的充分合理性条件。为此,在快速办理行政案件前,公安机关应书面告知有关事项,以确认违法嫌疑人具备以上主观态度条件。共同违法行为适用快速办理的,应有所有违法嫌疑人的完全认可和同意才能适用。

(五)手续条件

启动快速办理程序,须以违法嫌疑人具备以上主观态度,并履行书面确认手续为条件。公安机关应向违法嫌疑人提供《认错认罚具结书》等文书,由违法嫌疑人书面确认其对该案件事实、定性、处理的态度及意见,全面呈现和证明快速办理符合法定适用条件。《认错认罚具结书》等文书应当载明以下内容:公安机关认定的违法行为事实及关键证据;对违法嫌疑人处罚、处理的依据、理由(即违法行为的定性及其法律适用)、拟作出的处罚、处理决定的具体内容,包括处罚、处理的种类及幅度,以及对涉案物品处理的具体情况等；快速办理的相关规定,包括有关快速办理的适用条件、调查取证形式、从宽处理、办案时限等法律规定；本人意见,即违法嫌疑人对公安机关认定的违法行为事实及其定性,拟作出的处理決定等表示认可和承诺履行的态度,以及同意快速办理的意见。《认错认罚具结书》等文书内容经由违法嫌疑人签名捺印确认后，即可启动快速办理。

(六)其他限制适用条件

关于快速办理的限制条件，除以上适用条件中涉及的处罚内容、适用程序等限制外，还包括以下不适用快速办理的情形：违法嫌疑人系盲、聋、哑人，或未成年人、疑似精神病人，以及案件有其他不宜快速办理情形。“其他不宜快速办理情形”属于“兜底条款”，赋权公安机关根据快速办理的立法宗旨，适应社会情势的客观需要，自由裁量不适用快速办理的案件范围，例如：阻碍执行职务的违法行为，以及涉外、涉及少数民族、涉及宗教等情况复杂，比较有影响的行政案件，通常不宜适用快速办理。

二、快速办理的特点

快速办理具有“实体上从宽，程序上从简”的概括性特质。具体来说，有以下鲜明特点：

(一)从一般程序中分流

快速办理的案件以应适用一般程序为前提，必须是不得适用简易程序的案件，即原本应当适用一般程序办理，但由于案件具备特殊条件而从适用一般程序办理的主流案件中分流出来，简化、快速办理。这种程序分流，除要求案件在事实、证据、处罚等方面符合快速办理的实质性适用条件外，还应以违法嫌疑人同意为启动条件，而并非公安机关的职权决定或者根据法律设定直接、当然适用(简易程序即如此)。违法嫌疑人不同意快速办理的，按照一般程序办理。

(二)办案期限短

公安机关适用一般程序办理行政案件，其中治安案件的办理期限为受理之日起不超过30日，或者依法延期后不超过60日；其他行政案件的办案期限，按照相关法律规定确定。比较而言，从一般程序中分流出来的快速办理程序，其显著的特点是“快速”，即办案期限很短，公安机关应当在违法嫌疑人到案后48小时内作出处理决定，办结案件，体现了快速办理的立法初衷即追求效率。

(三)调查取证方式和审核审批手续简化

第一，调查取证方式简化。快速办理的案件可以根据情况简化证据材料的收集、制作手续或者方式。例如：询问时，可以根据不同案件类型，使用简明扼要的格式制作询问笔录，尽量减少需要文字记录的内容，简化证据收集和制作手续。在证据制作、固定方式方面，使用执法记录仪等设备对询问过程录音录像的，可以替代书面询问笔录。第二，法制审核和负责人审批手续简化。快速办理的案件，公安机关通过简化手续的方式进行审核、审批，可以由本部门或者本单位(如公安派出所)的专兼职法制员或者负责人审核，最后报公安机关负责人审批即可，而无需呈报县级以上公安机关法制部门审核。既使案件拟作出的处理决定超出办案单位权限，例如：公安派出所拟作出超过500元的罚款或者行政拘留处罚的，快速办理时，无需上报县级公安机关法制部门审核，只需本单位法制员或者负责人审核后，报县级公安机关负责人最后审批即可。

(四)调查取证工作无须穷尽

快速办理案件的调查取证工作无须穷尽，即无须穷尽所有可采用的调查取证手段、无须收集所有应收集和可收集的证据。当违法嫌疑人陈述的证明内容足够充分，并有其他种类的关键证据足以补强证明违法嫌疑人的陈述系自愿、真实、合法时，可以不再开展其他调查取证工作。

(五)适用认错认罚从宽制度

鉴于快速办理的案件以违法嫌疑人如实供述违法事实、自愿认错认罚等为条件，《行政案件程序规定》规定公安机关可以根据违法嫌疑人认错悔改等情节，依法对其从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。因此，快速办理的案件，适用认错认罚从宽制度，公安机关应当在征询违法嫌疑人同意快速办理的意见时，一并释明从宽处理的具体情况。

三、快速办理运行中的主要问题及法律解析

鉴于快速办理的“快速性”特点及其特殊的适用条件，在程序运行过程中容易形成认识误解和操作误区。同时，《行政案件程序规定》对快速办理的部分关键事项未作明确规定，如：对快速办理的程序步骤、违法嫌疑人同意快速办理的书面手续、程序转换的办案时限等均未规定。针对以上问题，应依据相应法理和规则予以矫正和明确。

(一)案件证明标准并未降低

快速办理应遵循“事实清楚、证据确实充分”的证明标准。从另一角度来看，适用快速办理程序有其独立、主动的适用条件体系，并非由于证据无法达到确实充分的证明标准而作的降格处理。具体来说，快速办理案件以违法嫌疑人陈述为核心的证据体系，应符合有直接证据的证明标准和相关规则。

1.违法嫌疑人的陈述具有“自认”违法的证据效果。违法嫌疑人在办案程序中自认了违法行为，就应对自认负责，承担应负的法律责任。因为，“凡是有理智的人，如非自信其为真实，在作出理智的思考前一般不至于作出不利于自己的陈述”[1]。同时，违法嫌疑人的自认，使案件主要事实清楚，不再存留“合理怀疑”，一定程度上降低了公安机关作为控方的证明责任。

2.违法嫌疑人陈述的内容应足够“充分”。违法嫌疑人陈述的证明内容不仅包括案件的实体性事实，还应当包括相应的程序性事实，如：案件符合快速办理条件、询问违法嫌疑人符合法定要求等证明内容。因此，违法嫌疑人的陈述不仅应包括对违法行为事实本身的如实交代、供述，还包括反映违法嫌疑人对行为定性、量罚无异议以及自愿认错认罚等主观态度的内容。违法嫌疑人提交自行书写材料的，公安机关可以提供包括但不限于以上证明内容的样式，供自书人参考。

3.确保违法嫌疑人陈述的“确实性”至关重要。鉴于违法嫌疑人陈述的主观性缺陷，虚假或者真假混杂的可能性较大。尤其是公安机关收集违法嫌疑人陈述的行为具有一定的强制性和隐蔽性，存在采用刑讯逼供、威胁、欺骗等非法方法收集的风险。因此，为确保违法嫌疑人陈述的自愿、真实、合法，必须有相关证据补强证明该陈述的收集和制作过程合法，例如：使用执法记录仪等设备对违法嫌疑人自行书写材料，或者对询问违法嫌疑人的全过程进行录音录像，用此视音频记录作为违法嫌疑人陈述的补强证据。对执法记录的视音频等视听资料，必要时应对其关键内容和相应时间段等作文字说明。对于没有书面询问、检查、勘验、辨认笔录，而只是执法视音频记录询问、检查、勘验、辨认过程的，尤其应当制作符合要求的文字说明，直观显示证据。

4.全案证据体系应以查证属实的违法嫌疑人陈述为核心，并应有其他种类的关键证据印证。快速办理同样应遵循“只有违法嫌疑人的陈述，没有其他证据印证的，不得作出处理决定”的规则，必须有其他种类的证据与违法嫌疑人的陈述相互印证。总体上，当案件的证据材料有违法嫌疑人承认违法事实、认可公安机关的定性量罚、自愿认错认罚的证据材料，并有视音频记录、电子数据、检查笔录等关键证据相互印证时，公安机关即可结束调查，无须继续其他调查取证工作。只有违法嫌疑人陈述，无其他证据印证的，公安机关还应继续调查取证。公安机关无法在快速办理的法定时限内收集其他种类关键证据形成印证的，案件应转为一般程序办理。

(二)对当事人的程序保障不容忽视

作为一种程序制度，快速办理的工具价值主要体现为快速，这将对违法嫌疑人权利造成一定的影响，因此需要在追求效率的同时兼顾公正。根据程序正义的要求，快速办理的案件除了应达到“事实清楚、证据充分确实”的证明标准外，还应符合违法嫌疑人自愿认错认罚、同意适用快速办理程序等条件，并且应当按照一般程序的法定流程进行操作，虽然调查取证、审核审批环节的操作方式或者手续有所简化，但过程不能省略，为保障当事人的程序性权利而设定的程序要求更不能省略，如：向报案人出具受案回执、保障违法犯罪嫌疑人申请回避的权利、告知违法嫌疑人有关事项征得其同意并签署《认错认罚具结书》等书面文书，尤其是处罚决定前履行告知义务并听取违法嫌疑人的陈述和申辩等工作不能省。快速办理的案件，公安机关可以采用口头方式履行处罚前的告知，而违法嫌疑人也可口头申辨，申辩的内容则限于案件事实认定和法律适用以及认错认罚情节之外的申辩。否则，应视为撤回《认罪认罚具结书》，不宜继续快速办理，应转为一般程序办理。以上口头告知和听取申辩的情况应根据规定进行现场执法视音频记录或书面记录。

(三)程序转换后的办案期限应连续计算

公安机关快速办理行政案件时，发现不适宜快速办理的，应当转换程序，即将案件转为一般案件适用一般程序办理，办案期限适用一般程序的规定。至于转换后的办案期限应如何计算，却无规定。但根据快速办理案件转为一般案件办理后“快速办理阶段依法收集的证据，可以作为定案的根据”的规定，以及结合快速办理的办案流程、办案时限等内容，程序转换后的办案时限应连续计算，即仍然从受理之日起计算，不从新计算，快速办理的期间也应计入程序转换后的办案期限。

(四)治安案件优先适用调解或者和解处理

快速办理治安案件,如果是依法可以调解或者和解处理的案件,应优先适用调解或者当事人和解的规定办理。但是,调解或者和解不成的,公安机关依法对反治安管理行为人予以治安管理处罚时,对于符合快速办理适用条件的,仍然可以快速办理,办案期限从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算。

(五)快速办理的适用范围应综合裁断

《行政案件程序规定》关于快速办理适用范围的规定没有案由的限制,边界感不明显。同时,在不适用快速办理情形的列举中,规定了“其他不宜快速办理情形”，“宜”与“不宜”之间,固然有自由裁量的空间,但也增加了快速办理案件适用范围的不确定性。对此,应根据快速办理的基础性适用条件即事实与证据条件,及快速办理的立法主旨、相关规定等准确裁断，避免束手束脚或者错乱适用。例如:行为人实施《治安管理处罚法》规定的随意殴打他人的寻衅滋事行为,对他人身体造成损害,行为人除应承担行政责任外,还应向他人承担民事责任。以上两项责任可以由公安机关一并处理，公安机关在对行为人给予治安管理处罚的同时,就民事责任通过调解或者当事人和解的方式处理；无法一并处理的，分离处理,行政责任由公安机关依据职责处以治安管理处罚。民事责任则告知当事人提起民事诉讼处理。如果违法嫌疑人认可公安机关拟作出的治安管理处罚等行政处理,但双方当事人无法就民事责任部分通过调解或者和解解决的,是否可以适用快速办理应当综合裁断。一方面,违法嫌疑人对民事责任的承担关乎其“认错悔过”态度的确认,另一方面,民事责任的处理又不在违法嫌疑人认可和接受的范围内。所以不能一概而论,而应结合违法嫌疑人对他人提出的民事责任处理方案不予认可的理由正当性等综合考量,决定是否适用快速办理。