党内法规与国家法律衔接协调的基本原则

郭世杰

党内法规与国家法律的衔接协调问题，是在中国当下中国共产党执政的具体实践过程中产生的。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议决议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面推进依法治国若干重大问题的决定》）明确提出，“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”，全面推进依法治国则必须“把党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系中，将党纪与国法更好地融合起来”，从而“形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。党内法规与国家法律衔接协调的基本原则，是指在促进党内法规与国家法律衔接协调的过程中，能够体现两者关系的基本特点、反映两者关系的基本精神、概括两者关系的基本遵循，并且贯穿两者全部运行过程的抽象性准则。我们认为，党内法规与国家法律的有机衔接和运行协调，需要严格遵循党内法规与国家法律并轨运行，党内法规与国家法律不相抵触和党内法规严于国家法律等各项基本原则。

一、党内法规与国家法律并轨运行

《全面推进依法治国若干重大问题的决定》旗帜鲜明地将全面推进依法治国的总目标确定为建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，具体来说，是指在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。由此可见，“完善的党内法规体系”，与“完备的法律规范体系”“高效的法治实施体系”“严密的法治监督体系”和“有力的法治保障体系”均为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，处于同等重要的地位，在中国的法治实践过程中保持着同时存在和并轨运行的密切关系。同时存在和并轨运行，是处理党内法规与国家法律衔接协调关系时必须遵循的基本原则，同时存在，是指党内法规与国家法律之间并不是非此即彼的二元对立或者互相替代关系，也不是你高我低的法律位阶和效力等级关系，而是共同栖身于中国特色社会主义法治实践过程之中；并轨运行，则是指党内法规与国家法律保持各自的相对独立性而不能相互混同，分别在党内法规体系和国家法律体系内规范运行、齐头并进，共同助力全面推进依法治国目标的达成。

（一）加强党内法规建设及其对国家法律的保障

党内法规与国家法律的同时存在和并轨运行，首先要求加强党内法规建设及其对国家法律的保障。在中国共产党一党执政和长期执政的政治实践背景下，党内法规既是管党治党的重要依据，同时也是党依据国家法律治国理政和建设社会主义法治国家的有力保障。

根据《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，妥善解决党内法规与国家法律的协调衔接问题，是加强党内法规建设的基本任务之一。尽管从时间上来说，党内法规与国家法律的衔接协调是相对新生的理论课题，但在事实上，中国共产党党内法规从萌芽、产生、发展至今已将近百年的历史，对于党内法规问题的研究和探索，实践远远走在了理论的前面：新民主主义革命、抗日战争和解放战争等时期的中国共产党党内法规，实质上发挥了“准法律”的作用，中国共产党的历任最高领导人在不同时期都曾对党内法规的建设问题作出过重要指示。①参见郭世杰：《党内法规制度的当代发展与体系化努力》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第3期。例如，在建国后的较长一段时间里，基于中国共产党中央委员会发布的《中央关于废除国民党<六法全书>和确定解放区司法原则的指示》彻底废除了国民党旧法统，在新法律没有制定出台以前，我们只能“以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据”，党内法规和规范性文件实际上发挥着与国家法律极为类似的重要作用，代行了国家法律的重要职能。1991年，具体负责党内法规制定和领导国家立法工作的中共中央办公厅法规室成立，随后，中央纪委、中央组织部、中央宣传部、中央台办、中央军委等党的中央部委和直属机构陆续设立了专门的党内法规工作机构，中共河北省委员会、中共天津市委员会等省、自治区、直辖市也先后建立党内法规工作机构，甚至部分地级市、县也成立有党内法规工作机构。2011年，中共中央办公厅法规室更名为中共中央办公厅法规局，成为正局级机构，并于2012年创办了《党内法规研究》期刊。《党内法规研究》是国内第一个专门以党内法规为研究对象的连续性内部刊物，持续刊发了一些具有真知灼见的研究文章，有助于党内法规实务工作的具体探索和理论研究的深入开展。2013年，中国共产党第一个党内法规五年工作规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》出台；2016年中央党内法规工作会议提出明确目标，争取在2021年基本建成具有中国特色的党内法规制度体系；2018年，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》出台。

与此形成对比的是，党内法规在学术界却很少被给予应有的充分关注和针对性的、系统性的深入研究，这种现状一直持续到改革开放后法制建设的蓬勃发展阶段才有所改观，但仍然处于浅层次的新闻媒体简略报道和评论员碎片化评论的初级状态。自党的十八大以来，党要管党、全面从严治党等一系列建党方略的提出，使得党内法规的地位和关注度迅速提升，学术界开始重新关注和讨论党内法规主题。在《全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布之后，对党内法规与国家法律衔接协调问题的研究才真正蓬勃起来：在学术问题和重大实践问题的召唤以及国家社会科学基金、省部级社会科学基金等项目的资助下，学术界，尤其是法学界，开始密集地出现学术专著、论文和研究报告等成果聚焦党内法规与国家法律的衔接协调问题，党内法规研究也因而成为显学。例如，2016年，中共湖北省委办公厅与武汉大学共同创建武汉大学党内法规研究中心，在开展理论研究的同时也培养党内法规工作的专业人才，并筹划连续性出版物《党内法规理论研究》。随后，教育部在中共中央党校（国家行政学院）、中国社会科学院和其他8所高等学校试点了党内法规专业的研究生培养工作；中国法学会成立了党内法规研究中心，并与中共中央办公厅法规局共同组织党内法规教材的编写；内蒙古自治区党委办公厅的党内法规研究中心、中共福建省委办公厅和福建师范大学合作共建的福建省党内法规实施评估中心、中共中央党校（国家行政学院）的党章党规研究中心、中国政法大学的党内法规研究中心以及吉林省、山东省的党内法规研究会等机构也纷纷组建。学术界对党内法规与国家法律衔接协调问题的探讨也刚刚起步，主要集中于政党法制、宪法惯例等宏观问题以及“两规”“破纪又破法”等情形下党内法规与国家法律的适用等具体问题；以《理论与改革》《理论探讨》《上海政法学院学报（法治论丛）》等为代表的学术期刊也纷纷开设党内法规研究专栏。

整体而言，虽然目前的党内法规建设工作取得了重大进展和突破，但尚未真正实现体系化，还存在着党内法规的制定权限不清、适用冲突等问题；而就国家法律建设而言，中国特色社会主义法律体系于2003年初步形成，于2008年基本形成，并且在2011年，时任全国人大常委会委员长的吴邦国同志向第十一届全国人大第四次会议作常委会工作报告时宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。①参见《吴邦国在十一届全国人大四次会议上作的常委会工作报告》，《人民日报》 2011年3月11日。因此，我们仍然需要继续加强党内法规建设工作，以更好地发挥其对国家法律的保障作用；仍然需要继续加强党内法规与国家法律之间的衔接协调机制建设，以更好地发挥两者的同向合力和叠加效应，最终实现依法治国基本方略与依法执政基本方式的有机统一。

（二）明确党内法规与国家法律的区分

党内法规与国家法律的同时存在和并轨运行，还要求明确党内法规与国家法律的区分。党内法规与国家法律在调整对象、制定权限、规范内容、制裁手段和惩罚力度等方面存在着一系列差异，不应互相替代或者混淆；党内法规与国家法律的区分是实现其衔接协调的前提和基础。

一方面，《中国共产党章程》（以下简称《党章》）具体解释了什么是中国共产党的领导以及中国共产党如何领导等问题，“总纲”部分规定了“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，主要通过路线、方针、政策的政治领导，立场、观点、方法的思想领导和选举、推荐、任命的组织领导来实现党对政治、经济、文化、军事、民族和外交等重要事项的全方位领导；《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立了中国共产党的全面领导地位，“序言”部分从陈述过去事实、确认现在状况和肯定未来格局等角度共计5次提到“中国共产党领导”。这就从党内法规和国家法律两个维度确立了中国共产党的全面领导地位，这既是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势，也是全面推进依法治国的题中应有之义和社会主义法治的根本要求、根本保障。

另一方面，《党章》“总纲”部分规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”，《宪法》“序言”部分也确立了各政党和各社会团体都必须“以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这就意味着，被赋予全面领导地位以及伟大治国理政使命的中国共产党，在依据党内法规管党治党的同时，还必须严格遵守宪法和法律对各级党组织、全体党员的规范和约束，违反党内法规与国家法律的行为均要承担相应的政治、法律或舆论等责任。例如，中国共产党各级机关从事公务的人员，在刑法理论中可以被认定为国家机关工作人员，从而成为贪污、贿赂和渎职等犯罪的行为主体。①参见赵秉志：《刑法新教程》，中国人民大学出版社2001年版，第825页。

但值得注意的是，在新中国成立后，中国共产党领导全国人民选择了依法治国和建设社会主义法治国家的道路，其间虽然有挫折和坎坷，但已不再是涉及改朝换代、政权更替的革命性政权，而是一个谋求长期稳定和持续发展的建设性政权。这就决定了党的领导、执政、自身建设等行为必须在宪法和法律的规定范围内，党的意志必须经过法定程序的转化才能成为直接对非党组织、非党员发挥规范作用的国家法律，也就是承认和接受党内法规与国家法律之间的区别。

二、党内法规与国家法律不相抵触

党内法规与国家法律不相抵触的基本原则具有制度刚性，它意味着包括《党章》在内的任何位阶的党内法规均不得与宪法和法律直接相违背，这既是党的执政、领导和自身建设等行为合宪合法的前提条件，也是党内法规与国家法律衔接协调关系的质的规定性。对此，在党内法规的层面上，早在1981年，中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议作出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》就明确指出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”；自1982年中国共产党第十二次全国代表大会以来，《党章》及其历次修正均在“总纲”部分明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”；1997年，中国共产党第十五次全国代表大会提出中国要实行依法治国，并将其基本内涵界定为广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，管理各项国家事务，实现社会主义民主的制度化和法律化，并使其不因领导人的改变而改变、不因领导人看法和注意力的改变而改变；2014年，《全面推进依法治国若干重大问题的决定》则将党内法规与国家法律的关系阐释为：“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”；2012年发布、2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第7条第5项将“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”明确列为制定党内法规的基本原则之一。而在国家法律的层面上，《宪法》第5条第4款和第5款规定，各政党和各社会团体都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究，任何组织都不得有超越宪法和法律的特权，该条款中的“各政党和各社会团体”“任何组织”显然包括中国共产党在内。党内法规与国家法律不相抵触的基本原则，层次多样、内涵丰富，简要阐述如下。

（一）党内法规与宪法不相抵触

宪法往往规定了一个国家中最根本和最重要的事项，包括但不限于国家的政治体制、权力架构和党政关系等问题，是一国的根本大法，具有最高的法律效力。考察中国的法治实践，我们不难发现，一些关系国计民生的重大事项，尤其是党的路线、方针、政策和重要决议、主张，往往能够通过相应的制定和修改程序上升为体现国家和人民整体意志的《宪法》和宪法性法律。而无论是代表着党内法规最高位阶的《党章》的“总纲”部分，还是代表着国家法律最高位阶的《宪法》的“序言”部分，均旗帜鲜明地确认了中国共产党的领导地位，两者在治国理政的具体职责和相应权力安排等方面具有高度的事项相似性和价值一致性。自1980年起，历次宪法修正案均大体由中央政治局会议提出建议，接着中共中央全会原则通过，然后以中共中央的名义向全国人大常委会提出相应建议并最终提请全国人大审议通过。这一点，将自中国共产党“十四大”以来的历次代表大会报告与《党章》和《宪法》的历次修正案相互对照，就会更加清晰可见，例如，1992年党的“十四大”以及紧随其后的《党章》和《宪法》修正确立了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”“社会主义市场经济”等内容，同样的流程还体现在对“邓小平理论”“三个代表”“科学发展观”“习近平新时代中国特色社会主义”等指导思想的确立。①参见郭世杰：《论党内法规向国家法律转化的具体路径》，《中共福建省委党校学报》2019年第1期。

因此，实质上是中国共产党在领导人民群众制定和实施《宪法》，但值得注意的是，在《宪法》已经制定或修正完成时，包括《党章》在内的任何党内法规都必须予以严格遵守，而不得出现与《宪法》抵触或者矛盾的现象。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》指出，党内法规制定工作的基本要求之一是“宪法为上、党章为本”，宪法为上就是指“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务”。也正是基于此，考虑到党内法规与国家法律的同时存在和并轨运行，我们在制定和修正《宪法》时，已经从技术上将党内法规与国家法律加以区分，典型地表现在《宪法》所规定的国家事务并不包括中国共产党的党务、法律的制定权归属于全国人大及其常委会等；此外，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）和《党内法规制定条例》在立法技术方面还具体明确了各自的制定权限、规范事项、执行程序和调整对象等事项，大致勾画出党内法规与国家法律之间的界限。

（二）党内法规与法律不相抵触

法律是指由全国人大及其常委会制定和修改的基本规范形式，往往是对《宪法》规定事项的具体化，主要涉及刑事、民事和国家机构等方面的重要事项。在中国的政治体制下，中国共产党实际上发挥着全面领导和总揽全局的作用，通过将党的路线、方针、政策等党内法规形式转化为国家法律，将党组织推荐人选任命为各级国家机关领导人员，并灵活运用民主集中制来“保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。但是，在法律已经制定或修改完成时，党内法规就要坚决避免与之相抵触；在许多情形下，党内法规还会直接援引相应的法律作为制定依据或遵守规范，也在一定程度上体现了党内法规不得与法律相冲突的价值理念。

严格遵守党内法规与法律不相抵触的基本原则，要求全面贯彻法律保留规则。法律保留，是指将社会关系中特定事项的立法权限定归属于法律，必须由国家立法部门通过法律的形式予以规范和调整。根据《立法法》第8条和第9条，对国家主权，各级人大、政府、法院、检察院的产生、组织和职权，民族区域自治、特别行政区和基层群众自治制度，犯罪和刑罚，剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚，设立税种、确定税率和税收征管等税收基本制度，征收、征用非国有财产，民事基本制度，基本经济制度和财政、海关、金融、外贸基本制度，诉讼和仲裁制度以及其他特定事项，只能由全国人大及其常委会制定法律；上述事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要对部分事项先行制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚，剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚以及司法制度等事项除外。法律保留规则，基于法律的普遍适用效力而实际约束和规范着党内法规，对于法律保留事项，尤其是有关犯罪和刑罚，剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚以及司法制度等事项，不得通过党内法规的形式予以规定。值得注意的是，党内法规尤其是中央党内法规的实际效力范围往往可能远超出各级党组织和全体党员的适用对象限制，而扩展到非党组织和非党员，例如《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》以及大量关于“三重一大”和党风廉政建设、反腐败等事项的中央党内法规等。基于中国共产党的执政和领导地位，这种情形并非一律无效，而是在改革方向和发展目标等宏观层面上发挥着相应的规范和约束作用。对此，应当坚持的一个底线是，法律保留规则下的事项只能由国家法律进行规定，党内法规对该规则的违反会导致其合法性基础的丧失并产生自始无效和当然无效的后果；党内法规确有必要对法律保留事项予以规范时，可以通过党的组织向国家立法机关提出立法建议，例如，通过国家立法机关党组的协调作用，通过制定国家法律的形式将党的意志、主张和精神固化为国家法律。

严格遵守党内法规与法律不相抵触的基本原则，还要求准确落实法律优先规则。法律优先，是指对不属于法律保留的事项，在国家法律已经做出明确规定的情形下，党内法规应避免再次进行规定或者只能对国家法律规定做出实施细则、操作办法等针对性的细化规定。如前所述，党必须在宪法和法律范围内活动，这既是《宪法》和《党章》的要求，也是党内法规制定工作应当遵循的基本原则之一。因此，中国共产党“依法执政”所依据的法，既有国家法律又有党内法规，两者统一的原则就是党内法规服从国家法律和国家法律优位于党内法规。①参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。值得注意的是，在国家法律没有对相关事项做出明确规定时，党内法规在遵守不得与宪法、法律相抵触以及不违背法律保留规则的前提下，可以探索性地制定规范予以调整，这种情形往往被称之为党内法规的“先行先试”。

（三）党内法规与法律和行政法规的效力性强制性规定不相抵触

法律的强制性规定，是与法律的任意性规定相对应的一个概念，它源起于民事法理论，在法律条款中主要体现为“不得”“禁止”等表述形式，不能凭借个人意志予以变更和排除适用，违反强制性规定将导致行为归于无效。《中华人民共和国民法通则》第58条第5项规定，违反法律的民事行为一律无效，这在司法实践中被证明过于严格；在此基础上，《中华人民共和国合同法》第52条将其限缩性地规定为，违反“法律、行政法规的强制性规定”的合同一律无效；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第14条进一步将“强制性规定”限缩性地解读为“效力性强制性规定”。这就意味着，法律和行政法规的强制性规定，可以进一步具体划分为效力性强制性规定和非效力性强制性规定。其中，效力性强制性规定多采用“禁止”某类行为的形式，如若违反将直接导致行为无效；非效力性强制性规定，又称管理性规定，对于违反此类规定的法律后果，最高人民法院的相关司法解释并没有做出原则性的表态，而是语焉不详地规定“法院不得仅以未取得行政许可而认定合同无效”，“法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物的所有权及其他物权不能转移”。

党内法规在本质上是一种政党或者社团的组织和成员行为规范，与国家法律同时存在和并轨运行，并且与宪法、法律不相抵触，不得违背法律保留和法律优先规则，原则上也不得违反法律和行政法规的强制性规范。具体来说，在违反效力性强制性法律和行政法规的情形下，党内法规自然失去效力，基于党内法规所做出的相应行为也应当归于无效；在违反管理性强制性法律和行政法规的情形下，党内法规并不绝对无效或者并不一定无效，基于党内法规所做出的相应行为也不必然无效，而是要根据具体情况进行具体分析判断。

三、党内法规严于国家法律

党章党规党纪等党内法规和规范性文件是各级党组织和全体党员的行为规范，①规范性文件，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第2条第2款，是指中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。党政工作中出现的针对具体事项的请示、报告、工作总结和情况通报等形式，则不属于规范性文件。国家法律则是包括各级党组织和全体党员在内的各政党和全体国民的行为规范，在党要管党、加强党的建设和全面从严治党的时代背景下，党内法规严于国家法律应当成为两者衔接协调的基本原则。党内法规严于国家法律，可以从以下三个方面进行解读。

（一）党内法规讲究义务本位

党内法规具有约束多、标准高、介入先等特点，②参见崔建周：《“党规党纪严于国家法律”：理论依据、实践指向与实现条件》，《理论探索》2015年第4期。因此与国家法律先规定权利、接着规定义务、最后规定责任的条款设置模式不同，党内法规讲究义务本位，特别注重和优先考虑对党组织和党员的义务设定，然后才涉及相应的权利性规定。例如，《党章》第3条优先规定了党员必须履行的8项义务，随后在第4条第1款才规定了党员所享有的8项权利。将党员的义务规定于权利之前的做法，体现了义务重于、优先于权利的观念，是强化党的意识的重要途径，这就意味着只有正确履行党员义务，才能正确行使党员权利；不履行义务，就不可能享有权利。①参见卓泽渊：《依法执政：政党政治法治化的表现与实现路径》，《国家检察官学院学报》2011年第6期。

党内法规的义务本位，契合权责一致的政治学和法学原理。在中国共产党领导的政治实践中，党的各级组织往往是从中央到地方的各级政权和部门的领导核心，党的领导干部也往往是各级政府及其相应部门的领导干部或公职人员，普遍掌握有比普通民众更多的国家权力和公共资源，理应接受更多、更严格的义务设定。例如，普通民众享有国家法律所规定的完全的隐私权利，其有关财产、投资和收入等事项均属于个人隐私，受到法律的充分保护；而党内法规则要求，处级以上的党员领导干部每年均需向相应的党组织填报重大事项申报表，详细说明其收入、投资、房产、婚姻和子女、配偶的任职情况等隐私信息，甚至新疆阿勒泰地区还在其廉政网上公布了所有新提任的副县级及以上领导干部的收入情况②参见黎慈：《阿勒泰官员财产申报制度的辩证反思及其启示》，《桂海论丛》2009年第5期。，还有北京、贵州、云南等地区主张“下沉一级”将关键岗位的科级干部也列入重大事项申报人员范围之内。

党内法规对义务本位的追求，根据依规治党和依法治国的要求，需要接受国家法律的规范和制约。一方面，党员同时也是国家公民，党内法规要严格遵守法律保留规则，一般不应当剥夺、限制其党员作为国家公民的基本权利、自由或加重其基本义务。例如，党内法规不能任意剥夺或限制党员的人身自由，不能任意提高党员的各项税率等等，此类法律保留事项应当由作为最高权力机关的全国人大及其常委会通过制定法律的形式予以规定，目前已经清晰而全面地规定于《立法法》第8条。另一方面，党内法规的制定、实施及责任追究等运行过程，一般不应当违背民主、法治的基本精神，不得动用国家法律所塑造的国家权力来强制推行党内法规。民主与法治是国家治理能力现代化的重要标志，也是社会进步的重要表征，例如，世界上最早采用法律手段规范政党行为的德国在其《关于政党的法律》第10条详细规定了政党对党员的处罚种类和处罚严厉程度，政党依据其章程接纳或拒绝党员的行为要受到法院判决的制约，开除党员的决定须由类似司法程序的政党仲裁庭裁决并且严格保障被开除党员的诉讼和上诉权利③参见周敬青：《中德政党理论与实践研究》，中共中央党校出版社2006年版，第180页。；党员的言论自由受到国家法律的严格保护，但在违背对政党忠诚义务的情形下则可能受到处分或者开除的处罚，并不得以言论自由作为抗辩依据。④参见崔英楠：《德国政党依法执政的理论与实践》，中国社会科学出版社2009年版，第158页。基于党内法规与国家法律的区分，有学者认为，无论在党内还是在党外，党内法规都不得作为行政机关的执法依据，不得作为检察机关提起公诉的依据，不得作为法院判案的依据，不得依靠行政权、司法权来保证其自身的实施。⑤参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第509页。

（二）党内法规要求模范遵守

与国家法律规定的内容往往是包括各级党组织和全体党员在内的各政党和全体国民不可逾越的行为底线不同，党内法规不仅要求党组织和党员遵守国家法律，而且要求其模范遵守。《党章》第3条第4款规定，党员必须履行的义务包括“自觉遵守党的纪律，首先是党的政治纪律和政治规矩，模范遵守国家的法律法规”，这一表述是从“自觉遵守党的纪律和国家法律”修改而来，形成了党员“自觉遵守党的纪律”和“模范遵守国家法律法规”的鲜明对比。一般而言，国家法律法规的规定仅仅是对其全体国民最基本和最低限度的要求，如果达不到这种要求即构成违法甚至是犯罪，这一标准显然不适宜作为承担长期执政和全面领导任务的中国共产党的行为规范。根据《党章》“总纲”部分和第2条第1款的规定，中国共产党是工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，是执政党和中国特色社会主义事业的领导核心；中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士，因此，党内法规应当为其树立更高的行为标准，为其施加更为严格的行为约束，这是由党的执政和领导地位所决定的，也是由党的先进性质和历史使命所决定的。

“我们党是先锋队，对党员的要求应该更严”①习近平：《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》，《人民日报》2014年10月29日。，作为中国共产党的党员，自觉遵守国家法律法规只是对于普通国民的要求，带头模范遵守国家法律法规方能真正起到先锋示范作用。党内法规严于国家法律，突出地表现为党内法规对各级党组织和全体党员提出了较国家法律对全体国民的底线行为标准更为严格的要求，并且将这种严要求、高标准贯彻到党内法规的制定和执行的全过程，落实到党的建设的各个方面，以锻造出一个纪律严明、作风过硬、有理想、有信念的执政党来应对执政和建设的双重考验。

（三）党内法规严密行为规范

党内法规严于国家法律中的“严”，并不是指党内法规在规范逻辑和制度体系上严密于国家法律，不是指在党内规范的制定程序上严格于国家法律，也不是指在违反党内法规时的制裁严厉程度上高于国家法律；而是指在行为规范的制定和遵守方面，相较于国家法律对普通国民所提出的底线行为标准，党内法规应当立于国家法律之前，对党组织和党员提出更高的行为标准。

党内法规的行为规范更为严密，一方面是指党内法规中的行为规范要严格、严厉于国家法律。例如，在党政领导干部到企业兼职、任职的问题上，2013年中共中央组织部印发的《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》，在具体认定标准和范围上就要严于《中华人民共和国公务员法》的相关规定，也要严于《中华人民共和国刑法》在同类营业等事项上的规定。再如，在收受礼金和有价证券的问题上，作为国家法律的1993年《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》第8条规定，对方在对外公务活动中赠送礼金、有价证券时应当予以谢绝，确实难以谢绝的，所收礼金、有价证券必须一律上缴国库；而作为党内法规的2001年《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》第2条则规定，各级领导干部一律不得接受与行使职权有关系的单位或者个人的现金、有价证券和支付凭证，否则将面临相应的党纪处分。对此，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议决定指出，党的各级组织和广大党员干部不仅要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，“对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法”。

党内法规的行为规范更为严密，另一方面是指党内法规中的行为规范要细密、细致于国家法律。根据富勒的伦理道德分层理论，党内法规更多地体现为一种较高层次的“愿望的道德”，是指善的生活的道德、充分实现人之力量的道德，基于这种道德的行为是“人在发挥最佳可能性的时候能够做出的行为”；国家法律则更多地体现为一种较低层次的“义务的道德”，是指从最低要求出发，法律是最低限度的道德，基于这种道德的行为是社会生活的必需条件，使有序社会成为可能。因此，国家法律无法强制确立“愿望的道德”并将其设定为全体国民必须遵循的法定义务，因为“法律不能以命令或者制裁来调整美德①参见［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第6页及以下。；但党内法规却可以基于崇高的政治追求而为其党组织和党员设定“愿望的道德”，提出更高的标准和更严的要求，这也是党内法规严于国家法律的根本原因。例如，《党章》第3条第3项和第8项规定：“坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献”；“提倡共产主义道德，弘扬中华民族传统美德，为了保护国家和人民的利益，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”，这些要求对普通国民而言只是一种倡导性、鼓励性的“软”要求，在无法做到的情形下无需承担规范制裁等不利后果，因为《宪法》对普通公民的要求仅仅是“遵守公共秩序、尊重社会公德”；而对于党员来讲则是必须履行、坚决做到的“硬”要求，否则就要承受相应的纪律处分。再如，在道德教养方面，以2010年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》为基础全面修订而成的2015年《中国共产党廉洁自律准则》，为全体党员和党员领导干部树立了一个有关理想信念宗旨、优良传统作风、以德治党等道德的高标准，这一标准以及与之相关的违反中央八项规定精神的一些做法，对于普通国民来讲更多地属于道德教养范畴，只能有意识地慢慢予以引导和鼓励；但对党员干部而言则是一种刚性约束，触犯即受罚。即，党内法规严于国家法律的现象，可以简要地概括为“破纪不一定破法，破法必先破纪”。

四、结语

在“完善的党内法规体系”和“完备的法律规范体系”被纳入中国特色社会主义法治体系的当下，党内法规与国家法律的衔接协调，不仅是一个理论性极强的学术主题，而且是一个实践性极强的政治操作问题，它在中国共产党长期执政、一党执政的社会主义中国语境中，尤其是在党的十八届四中全会以后，越来越具有重要性和紧迫性。对该问题的深入透彻和系统全面的研究，是从调节生产关系的角度入手，对中国推进国家治理体系和治理能力现代化提供着重要的理论动力作用，对中国建设民主社会、法治社会和最终建成和谐社会发挥着重要的智力支持作用。党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，全面推进依法治国，要求我们坚持以法治思维和法治方式推进党内法规建设，努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的衔接协调局面，但这显然是一个长期的和复杂的过程，例如对两者衔接协调存在的问题以及保障机制的构建尚未达成共识②参见郭世杰：《论党内法规与国家法律之衔接协调机制》，《湖北警官学院学报》2019年第1期；郭世杰：《党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制》，《党内法规理论研究》2019年第2期。，因此，在追求党内法规与国家法律的有机衔接和运行协调的过程中，寻求两者最大程度的基本共识，寻找指导两者关系处理的基本原则，就不失为一个积极稳妥的努力方向。