论对公职人员具体行为的合宪性审查

文正邦

习近平总书记在党的十九大报告中提出，为深化依法治国实践，进行全面依法治国这一场国家治理的深刻革命，必须加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威；第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的现行宪法第五次修正案将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，从而为落实和推进合宪性审查工作迈出了实质性的步伐。显然，这对于新时代全面推进依法治国以及依宪治国和依宪执政都有着十分重要的意义，但随之就有一系列的工作必须要做，一系列的理论和实践问题需要解决。首先就会遇到一个重要问题，即如何完整、准确地理解和推进合宪性审查工作？不能把合宪性审查的范围和对象局限于只注意针对相关法律法规和规范性文件这类抽象行为 ，还应注意针对公权力行使机关及其负责人履行公务的具体行为，特别是要把腐败分子的重大贪腐行为以及官员和领导干部的重大决策失误列为合宪性审查的对象。为此，本文特作一探析。

一、对公职人员具体行为进行合宪性审查的必要性和重要意义

在宪法理论和实践中，合宪性审查是保证宪法实施、实行宪法监督的重要制度，具体来说，它是指由特定的有权机关，依据宪法和法律的规定，按照法定的程序和方式，对相关法律法规和规范性文件以及公权力行使机关及其负责人的公务行为是否违反宪法原则、精神和规定进行审查，如果发现违宪即予以惩戒和纠正，以保证宪法实施，捍卫宪法的尊严，维护宪法的权威。学界以往曾惯称的“违宪审查”也包含在合宪性审查的功能之内（此次在党的文件中首次提到“合宪性审查”，足见其重要意义）。无论是合宪性审查或是违宪审查，其范围和对象都包括两大类或两个方面：其一是相关法律法规和规范性文件，其二是公权力行使机关及其负责人的公务行为。用行政法的术语来讲，第一类可以视为抽象行为，其作为合宪性审查或违宪审查的范围和对象是最主要的，第二类可以视为具体行为，其作为合宪性审查或违宪审查的范围和对象也是不可缺少的，否则，宪法的实施就会受到阻滞，宪法法制监督就不能贯彻到底，就会影响和削弱宪法的尊严和权威。

所以，为了在新时代全面推进依法治国以及依宪治国和依宪执政，就必须完整、准确地理解和开展合宪性审查工作，首先就必须完整、准确地理解和贯彻实行合宪性审查的范围和对象。由于我国的合宪性审查起步晚，其制度和机制等也尚待健全，应更加注意和重视这个问题，以免延展缺陷。事实上，在宪法理论和实践中，人们只重视对相关法律法规和规范性文件这类抽象行为的合宪性审查（虽然这是最主要的），而不太重视对公权力行使机关及其负责人的具体行为进行合宪性审查，或者因为对这些具体行为进行合宪性审查难度大，不好操作而不愿正视它乃至作罢。这显然是不应当、不符合全面依法治国要求的。如果公权力行使机关及其负责人违宪违法的具体行为没有受到合宪性审查，何谈维护宪法的尊严和权威？尤其是新时代下要坚定不移地贯彻全面从严治党，夺取反腐败斗争的压倒性胜利的目标就不可能实现，因为腐败分子的违宪违法行为如果因此而得不到有效及时的查处和有力的惩戒，那就是对人民的犯罪！腐败分子的违法活动和行为往往也是违宪的；对作为国家根本法的宪法不遵从、不敬畏，也很容易滑向违法犯罪。所以，通过对违宪违法官员或领导干部进行合宪性审查，从而把反腐倡廉提升到维护宪法的尊严和权威的高度来认识就更有价值和意义；而且要建立和健全不敢腐、不能腐、不想腐的制度、体制和机制，就不能不把健全和完善以宪法监督为龙头和核心的监督体系放在极其重要的地位，而合宪性审查本身就是宪法监督的重要制度，并且是监督的最高层次和最高形态。这都表明了在新时代背景下进一步推进合宪性审查工作及其全面地认定和贯彻实行审查范围和对象的必要性、重要性以及紧迫性。也就是说，对公权力行使机关及其负责人的具体行为进行合宪性审查，不仅是全面依法治国以及依宪治国和依宪执政的需要，而且是全面从严治党、把权力关进制度的笼子里、夺取反腐倡廉斗争新胜利的需要，同时也是健全我国法制监督体系的需要，当然更是加强宪法实施和监督，维护和增强宪法的尊严和权威的需要。

也许有人会问，对于腐败分子的贪腐行为有党纪政纪和刑法的制裁和惩处，那么，还需要进行合宪性审查吗？笔者认为，对于腐败分子的违宪违法行为当然需要进行合宪性审查，在全面依法治国和全面从严治党的新时代背景下就更加不能缺少。因为无论是贪污、受贿、以权谋私、权力寻租等行为都损害了国民经济发展，扰乱了经济和社会秩序，侵害了国家和人民利益，并会危害国家政权，影响并破坏党和政府的形象与威信。我国宪法明确规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”这些规定均表明腐败分子的贪腐行为是违宪的，不仅是违反了宪法的规定，更是违背了宪法的原则和精神。尤其是对身居高位的官员或领导干部的重大贪腐行为更需要通过合宪性审查来给予宪制性惩戒，以凸显党和国家反腐倡廉的决心和力度，并彰显宪法的权威，给予无视、轻视甚至藐视宪法权威的人以警示，也给人民群众上一堂生动的宪法知识宣传教育课。

而且，对公权力行使机关及其负责人的具体行为进行合宪性审查，还关系到健全我国监督体系的重要问题。人民检察院固然是我国设立的专门的法制监督机关，其重要作用和功能当然是不可缺少和替代的。但是，检察院的法制监督并不是法制监督的唯一形式，还有其他的形式和方式，而宪法监督即由国家最高权力机关全国人大及其常委会对国家根本法实施过程实行的监督，乃是法制监督的最高形态或最高层次。我国宪法监督的内容就包括两大方面:（1）监督国家机关的法律、法规和法律性文件的合宪性；（2） 监督国家机关及其工作人员、各政党、武装力量、社会团体、企业事业组织和全体公民的行为的合宪性。所以，合宪性审查就是实行宪法监督的重要制度和机制，要健全和完善我国的法制监督体系就必须把重视以合宪性审查为主要内容的宪法监督作为龙头和核心；如果这种最高形态或最高层次的法制监督的审查的范围和对象不完整、不严密、不周延，怎么能够谈得上健全和完善我国的法制监督体系？

事实上，在国外宪法监督的实践中，违宪审查的范围和对象除了法律规范这一大类之外，也明确地指向了依据宪法享有国家治理职权的国家机关及其工作人员的公务行为 。①参见莫纪宏：《加强合宪性审查工作的机制制度建设》，《广东社会科学》2018年第2期。例如，德国宪法法院管辖的宪法案件就有总统及法官弹劾案、政党违宪案，有关国家机关之间以及联邦与州之间或各州之间发生的权限争议，有关的选举申诉案以及宪法诉愿案，以及滥用权利案等。意大利违宪审查的范围也涉及对总统和各部部长的弹劾，有关国家机关之间的权限冲突以及国家和区之间及各区之间的权力冲突等。法国的宪法委员会则可以监督共和国总统和选举，保证选举依法进行；审理选举纠纷，并宣布选举结果，裁决国会议员的选举争议；监督公民复决(全民投票)的运作过程，确保依法进行，并宣布其结果等 。②参见叶金方：《论违宪审查的范围及启动方式》，《长治学院学报》 2008年第6期；马岭：《德国和美国违宪审查制度之比较》，《环球法律评论》2005年第1期。这些均表明在国外法治国家宪法监督的实践中，违宪审查的对象和范围除了法律规范这一大类之外，明确地指向了各类具体行为，对象是相当广泛的。当然，我们坚持共产党领导和人民代表大会制度的社会主义国家与实行三权分立的西方国家的宪法监督制度当有所区别，而且，我国采用的立法机关审查模式与采用司法机关或其他专门机关审查模式的国家情况也有所不同，同时，不能简单地将违宪审查的范围和对象套用为合宪性审查的范围和对象。尽管如此，无论是违宪审查或是合宪性，其审查范围和对象都不能不兼顾到抽象行为和具体行为这两个方面才算是完整和全面的，这确实也是人类宪制文明的一条共同经验。

二、公权力行使机关及其负责人的违宪行为必须要受到合宪性审查

严格说来，违宪的法律法规和规范性文件以及滥用权力及权利的违宪行为都应该纳入合宪性审查的对象和范围，即滥用权力及权利的违宪行为都属于应受合宪性审查的具体行为。例如，近些年影响很坏的辽宁、衡阳、南充等地的贿选案，就是滥用选举权和被选举权等公民基本权利的典型，还往往掺杂了官方滥用权力的因素，当然应该纳入合宪性审查的对象和范围，通过全国人大及其常委会实施的宪法监督来进一步提升其办案规格和效应。还有一些宪法诉愿案，即普通公民因其基本权利受到侵犯而提出诉愿也涉及到合宪性审查问题，如前些年被称为宪法司法化第一案的“齐玉苓案”，只不过我国宪制体制还没有把宪法司法化纳入其内。可见，在我国应受合宪性审查的具体行为也是不少的。

但是，为了集中地发挥合宪性审查的功能，更有力地体现和维护宪法的权威，并使我国启动不久的合宪性审查机制稳步推进，笔者认为，不宜将应受合宪性审查的具体行为宽泛化，而应该集中地指向公权力行使机关及其负责人的违宪行为。确切地说，在我国包括党政机关及其负责人履行公务的具体行为应当纳入合宪性审查的范围①参见莫纪宏：《加强合宪性审查工作的机制制度建设》，《广东社会科学》2018年第2期。；而构成了滥用权力的违宪行为，属于合宪性审查的对象则必须给予惩戒。实际上，这样来界定应受合宪性审查的具体行为，其本身就已经相当宽泛了。例如，仅就各级各类国家机关的负责人而言就包括“ 从中央一级来说主要是指全国人大选举产生并有权罢免的领导人的严重失职行为，这些领导人包括国家主席、副主席、国务院总理、副总理 、国务委员、各部部长、各委员会主任 、审计长、秘书长、中央军委主席和中央军委其他组成人员、最高人民法院院长 、最高人民检察院检察长等 ，也包括全国人大常委会组成人员。从地方一级来说，主要是指在宪法和地方组织法中规定负有职责的人员的严重失职行为，这些人包活省长 、市长、县长、区长、乡长 、镇长，各级人民法院院长和各级人民检察院检察长，县级以上地方各级人大常委会组成人员等。当然，由于地方各级行政机关的行政首长的违宪行为较之于重要国家领导人的违宪行为的后果影响为小，通常并不作为违宪审查的对象，但是从一般认识意义上说，对他们的某些行为是违宪行为应持肯定态度”②胡锦光：《我国违宪审查的对象、方式及处理初探》，《学习与探索》 1987年第 6 期。。由此可见应受合宪性审查的这些具体行为的广泛性以及重要性。值得注意的是，党政机关及其负责人其行为后果都关系到国家和人民的利益，违宪违法确不应当，对他们进行合宪性审查，也就是实行宪法监督，即提升到宪法层面进行法制监督，是一种特殊的国家行为，是我们党和国家增强自我纠错责任和能力的体现，也是党必须在宪法和法律的范围内活动的原则的生动体现，当有着特别重要的价值和意义。与此同时，要加强党对合宪性审查工作的领导，坚持好党领导人民制定和执行宪法和法律，党自身又必须在宪法和法律范围内活动的原则和理念，并严格和准确地掌握合宪与违宪的界限和标准，切忌把党政机关及其负责人的公务行为随意纳入合宪性审查的范围和对象。所以，我们应该努力做到使党政机关及其负责人的行为与宪法规定相一致，最好能做到合理合法合宪，那就要崇尚政德，并严格依法执政和从政，而首先就要严格依宪执政和从政。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调推进合宪性审查工作的同时，提出要“重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手’监督和同级监督难题。”这是非常重要和必要的。把党政机关负责人履行公务的行为纳入合宪性审查的范围，以防止、制止和纠正其违宪，正是要实现“加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度”这一“重点”任务；而努力推进机制健全、程序正当、范围和对象完整准确的合宪性审查工作也应是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化进程中不可或缺的一个重要方面。

所以，对腐败分子特别是对身居高位的腐败分子以及有重大贪腐行为的官员或领导干部在进行党纪政纪和刑事等制裁和惩处的同时，还应该由全国人大宪法和法律委员会进行合宪性审查来追究违宪责任并实行违宪制裁。这样，尽管对其党纪政纪和刑事等制裁和惩处在某种意义上可能更严厉，但是，违宪制裁是具有最高政治权威的法律制裁，通过实行违宪制裁就可以提高惩治腐败的政治规格和法律地位，并凸显腐败行为的严重社会危害性。为此，其他形式的该当制裁也应该归并到相关的违宪制裁（如其他形式的“撤职”制裁也归并到违宪制裁的“罢免”），以提升制裁的规格和效应。所以，不能肤浅地认为违宪制裁就不一定比其他形式的制裁更严厉。

当然，我们也应该关注到作为合宪性审查的范围和对象的抽象行为和具体行为这两个方面各自的作用和特点。 固然，对相关法律法规和规范性文件这类抽象行为的合宪性审查针对的对象具有普遍性，涉及到普遍的人、物、事；对公权力行使机关及其负责人的具体行为进行合宪性审查针对的对象是特定的，涉及到的是单个的人、物、事。但是，单个的人、物、事不一定就不比具有普遍性的法律法规和规范性文件重要，如上述国家领导人的行为是合宪或是违宪就事关重大，若出现重大的贪腐行为或重大的决策失误给国家、社会和人民造成的损失和伤害甚至是无法估量的。当然，对相关法律法规和规范性文件的合宪性审查既可以事后审查也可以事前或事中审查，而且应加强和健全预防性的事前审查机制，其违宪制裁措施是撤销或改变同宪法相抵触的法律法规和规范性文件；对公权力行使机关及其负责人的具体行为的合宪性审查则主要是进行事后审查，也可以探索能否及怎样进行事前或事中审查，其违宪制裁措施则是罢免违宪渎职或失职的党政机关负责人。至于对于党政机关违宪这种所谓“机关违宪”如何审查与制裁则是一个崭新的问题需要认真探讨和研究。对公权力行使机关及其负责人的具体行为的合宪性审查怎样提起、如何管辖、怎样操作、应有哪些程序等？都需要进一步探索，不能简单照搬对抽象行为的合宪性审查的那些做法，而应该有各自的特殊情况和特殊要求。

三、重大决策失误必须被纳入合宪性审查的范围和对象

事实上，滥用权力的违宪行为是多种多样的，如前所述，腐败分子的贪腐行为当然是滥用权力的违宪行为，特别是对身居高位的腐败分子以及有重大贪腐行为的官员或领导干部更应该被纳入合宪性审查的范围和对象，他们严重渎职的违宪行为严重地损害了国家和人民的利益以及党和政府的形象和威信。除此之外，还有一类滥用权力的违宪行为没有引起我们的足够注意和警惕，那就是官员或领导干部的重大决策失误。中共十六届四中全会的报告就提出要“建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制”，党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国的战略部署又进一步提出要“建立重大决策终身责任追究制度”，现在国务院出台了《重大行政决策程序暂行条例》，表明了党和国家解决重大决策失误问题的坚定决心和努力，学术界也在探讨如何更妥当地追究决策失误的法律责任、纪律责任及政治责任等问题。笔者认为，追究重大决策失误的法律责任，首先就应追究其违宪的宪法责任，因为这些决策失误通常是由于违反民主集中制、独断专行造成的，从而使决策者违背科学规律，突破法律规则恣意决策，结果给国家和人民造成了重大损失和伤害，并产生了十分恶劣的影响，这显然是宪法所不允许的，肯定是违宪的，而且也不仅是违反了宪法的规定，更是违背了宪法的原则和精神。通过合宪性审查来追究其违宪责任并给予违宪制裁就是合情合理的，也是恰当其份的。这样，提升到违宪责任的高度上来认识和处理并整合其他该当的各种责任，才有利于对这类官员或领导干部形成威慑，以防止其恣意决策，危害国家和人民。

为此，我们应该充分认识到重大决策失误对国家和人民利益的严重危害性以及须纳入合宪性审查的必要性和紧迫性。有学者指出：“国家审计署审计长李金华曾说，领导干部因决策失误带来的巨大浪费，比装进个人腰包更严重。他还说，有的领导干部贪污几百万元被查处大家拍手称快，但有的领导大笔一挥造成决策失误，可能一下子就损失十几亿、几十个亿，比贪污受贿更可怕。陕西省某市一位副市长在文章中，更是直截了当地说‘决策失误是最大的腐败’。”①魏道培：《问责“决策失误”》，《检察风云》2006年第23期。据世界银行估计，从“七五”到“九五”的15年间，我国的投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元。

仅就行政决策失误而言，国外行政决策失误责任追究机制中就包括违宪责任。例如，有学者指出，西方国家的行政责任追究机制就“包括行政责任、违宪责任、刑事责任三个部分。行政法律责任是指行政决策者违反了行政法律规范进行决策所承担的法律责任。违宪责任是指行政决策者的行为违反了宪法的原则、精神和具体内容，而应该承担的法律责任。因为政府的决策如果背离了宪法原则、精神和具体内容，政府的决策行为违反了宪法规范，必然损害国家的根本利益和人民的根本权益，也必然是损害宪法权威的行为……”。②《浅析我国重大行政决策失误责任追究机制完善》，http://www.lw54.com/html/xingzheng/20170416/6945651.html，毕业论文网，2020年5月20日访问。

我们应当清醒地看到，近些年来，我国的重大决策失误包括重大的行政决策失误的事件屡屡出现，如一些领导干部好大喜功滥建开发区、形象工程、政绩工程，一些地方重复建设、盲目建设、且贪大求洋、互相攀比，导致劳民伤财，造成巨大的浪费；还有的官员和干部制定和执行政策措施往往搞一窝风、一刀切，既不实事求是又不因地制宜，使人财物大量损失和耗费，诸如此类。

这些决策失误严重地影响了经济和社会的发展，也严重地损害了党和政府的形象和威信，并产生了极为恶劣的影响和后果，给社会带来了诸多不安定因素。但是，这些决策失误往往以所谓“集体决策”的形式造成了“法不责众”的结果，甚至以所谓“好心办错事”或“好心办坏事”等借口而不了了之，致虚化和逃避了责任追究，如老百姓所说的“拍脑袋决策、拍胸脯承诺、拍屁股走人”。特别是这些决策失误之所以屡屡发生，得不到阻却是跟决策者不受监督或监督无效密切相关的。因此，要避免和防止公权力行使机关及其负责人的重大决策失误，就必须要加强和健全我国的监督制度及其机制和体制，尤其是法制监督制度及其机制和体制，其中，亟待加强和健全的就是宪法监督制度及其机制和体制，直言之，就是把重大决策失误纳入合宪性审查的制度及其机制和体制。由此可见，党的十九届四中全会提出的要“重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手’监督和同级监督难题。”是多么的及时和重要。

重大决策失误之所以必须纳入合宪性审查的对象和范围，至少有以下几方面理由和原因：

第一，重大决策失误通常是由于违反民主集中制这一宪法原则，独断专行，脱离实际，不经科学论证，违背规定程序，从而背离了科学决策、依法决策、民主决策造成的，如果不从违宪责任的高度来进行处置，就不能给这类官员或领导干部形成威慑，从而防止其恣意决策，危害国家和人民。

第二，重大决策失误给国家和人民造成了重大损失和伤害，乃至损害国家的根本利益和人民的根本权益，如果不提升到违宪责任的高度上来认识和处理并追究其该当的违宪责任，就不足以弥补损失，并为健全有效的监督制度及机制创造条件。

第三，重大决策失误还严重地损害了党和政府的形象和威信，产生了十分恶劣的影响和后果，给社会带来了诸多不安定因素，如果不通过追究违宪责任这样的国家行为来进行惩治和纠错，就不能消除影响和不安定因素，并表明党和国家维护宪法尊严和权威的努力和决心。

重大决策失误客观上既有行为，主观上也有过失，又造成严重的后果，追究其违宪的法律责任即违宪责任完全应当，同时，追究重大决策失误的违宪责任也就是将重大决策失误的政治责任规范化，对于建立重大决策终身责任追究制度也都是必要的。

四、健全和完善关于合宪性审查的法律规范的有关问题

合宪性审查工作堪称是一项重大的社会系统工程，在党中央郑重提出和全国人大庄严确定后，就有一系列的重要工作要做，一系列的重要问题需要解决。除了必须全面、准确地理解和确定合宪性审查的范围和对象之外，还有如何健全和完善合宪性审查的组织机构、运行机制、工作方式和程序以及惩戒办法等问题。其中，包括如何切实树立和增强“全国人大宪法和法律委员会”的权威，并充实其机构和人员，科学配置其职能，如何处理好“全国人大宪法和法律委员会”与全国人大及其常委会固有的宪法监督职能的关系，以及与全国人大常委会的工作机构法工委的法规备案审查的关系，以及违宪审查与违法审查的关系，等等。

要妥善解决和认真开展这一系列重要问题和工作，必然就会遇到如何健全和完善关于合宪性审查的法律规范这个重要问题。

目前，我国与合宪性审查相关的法律规范除了宪法明确规定了全国人大及其常委会的宪法监督职能以及通过设立“全国人大宪法和法律委员会”明确了合宪性审查的组织机构，还有十届全国人大常委会委员长会议修订通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》的相关规定之外，关于合宪性审查的法律规范规定得最集中、最明确的就是《立法法》第99条、第100条和第101条关于宪法监督的程序规定了。如《立法法》第99条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”再如，《立法法》第100条规定：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”又如，《立法法》第101条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”

从《立法法》关于宪法监督的程序的这些规范和规定可见，一方面，比较明确地规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行合宪性或合法性审查的提起、有关组织机构、审查方式、运行机制和惩戒办法等，当是难能可贵的;但是，另一方面，又有显著的不足和疏漏。这些不足和疏漏现在看来至少有以下几点：第一，它关于合宪性审查的组织机构的规定显然是不符合现行宪法规定的，因为2018年3月11日十三届全国人民代表大会第一次会议通过的第五次宪法修正案已将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”；第二，提出合宪性或合法性审查要求的机关也应包括国家监察委员会，因为第五次宪法修正案还明确了设立监察委员会并作出了有关的各项规定，这样我国由人民代表大会产生并对人民代表大会负责和受其监督的国家机关就是“一府一委两院”；第三，如果不限定于《立法法》所涵盖的法律法规事项的话，那么它的这些规范和规定只涉及对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例这类抽象行为的合宪性审查，而既未涉及对法律这种重要抽象行为的合宪性审查，更未涉及对公职人员履行公务的具体行为的合宪性审查，这就是更明显的缺陷了。所以，需要在参照这些规范和规定的基础上，通过适当的修改或补充来使之符合现行宪法，并通过其他立法项目来丰富对法律以及公职人员具体行为的合宪性审查的内容，从而做到完整、准确地理解和贯彻实行合宪性审查的范围和对象。正因为如此，有学者建议应该制定《宪法监督程序法》来对抽象行为和具体行为及其合宪性审查的组织机构、运行机制、工作方式和程序以及惩戒办法等予以统筹的规范和规定，足见健全和完善关于合宪性审查的法律规范，也是一项繁重的任务。

五、结语

综上，笔者所主张的合宪性审查其范围和对象应兼顾抽象行为和具体行为两个方面的观点是有理有据、合情合理的，而且对这里所说的“具体行为”也进行了层层界定和限定。首先指的是公职人员的公务行为，既不涉及到普通老百姓，也不是指的非公务行为；而且不是指所有公职人员或一般公职人员，而主要是指公权力行使机关及其负责人履行公务的具体行为，确切地说，在我国是指党政机关及其负责人履行公务的具体行为应当纳入合宪性审查的范围；但还须注意，应纳入合宪性审查范围的党政机关及其负责人履行公务的具体行为只有构成了滥用权力的违宪行为，才成为合宪性审查的对象而给予惩戒。文中列举的典型的滥用权力的违宪行为就是腐败分子的重大贪腐行为以及官员或领导干部的重大决策失误，如果不对这些人的严重渎职或失职的违宪行为给予违宪制裁和惩戒，就违背了民心和党心，也会误国误政，并空置了宪法的重要作用和功能。

总之，完整、准确地理解和贯彻实行合宪性审查的范围和对象，进而建立和健全对公权力行使机关及其负责人履行公务的具体行为进行合宪性审查的机制、程序以及法律规范等，是一项新颖且艰辛复杂的工作。在我国宪法理论和实践中都会涉及许多新的内容和问题，而且从理论和实践上都会增添合宪性审查的难度和复杂性，有些问题甚至要靠深化政治体制改革和制度创新来解决。但是这对于健全宪法监督机制，增强宪法权威，从而落实和推进新时代依法治国和依宪治国及依宪执政，却是十分必要和重要的，实为任重而道远，这就赋予了我国法学和法律工作者义不容辞的艰巨而光荣的使命。