长江航运治理能力特征及其指标体系的构建

易巧巧 彭书华 姜丰怡 胡裕

【摘 要】 为推进长江航运治理体系和治理能力现代化进程，以现行的长江航运行政管理体制和运行机制为蓝本，通过梳理长江航运治理系统及其主要特征，构建以“治理效能”“治理效率”和“治理效果”为要素、以“制度执行力”“机制创新力”“组织协同力”等10个方面为维度，以“工作目标任务完成率”“上级决策部署落实率”“政府部门创新能力”等25个核心指标为基础的长江航运治理能力指标体系，运用长江航运治理能力综合评价指数对长江航运治理能力进行动态趋势分析，助力长江航运治理能力建设。

【关键词】 长江航运;治理能力;指标体系;关键指标

0 引 言

党的十九大报告明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，打造全民共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

近年来，国内外有关治理体系和治理能力现代化的研究文献数量丰富、视角多样，涉及治理指标体系的研究也较为深入，与本文研究密切相关的代表性理论成果主要有全球治理指数、国家治理指数、政府治理效能评价指数等。这些研究多数是从宏观层面对国家和政府的治理体系和治理能力进行定性评价描述，尚未形成普遍认可的长江航运治理指标体系，也没有定量化的衡量标准;因此，笔者在深刻领会推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标及总体要求，准确把握交通运输行业治理体系和治理能力现代化的实现路径及举措的基础上，立足长江航运治理实际，尝试采用量化指标衡量长江航运治理能力，建立长江航运治理能力指标体系，以求更全面地反映长江航运治理能力和治理水平，为推进长江航运治理体系和治理能力现代化积累经验。

1 长江航运治理体系和治理能力的现状及特征

1.1 长江航运治理体系现状

长江航运治理体系是为有效推动长江航运发展而形成的一整套价值体系、制度体系和政策体系，在一定时期内具有稳定性。随着深化长江航运行政管理体制改革的推进，长江航运的治理基本建立了集中统一、权责一致、关系顺畅、协调有序、运转高效的行政管理体制和运行机制。交通运输部作为全国航运事业主管部门，负责长江航运发展的宏观政策、法律法规、规划标准的研究和起草制定，以及重大事项审批和协调，组织协调长江干线水路运输重大突发事件的应急处置，落实国家推动长江航运发展的有关工作部署等。地方政府交通主管部门负责本地区的航运行政管理。长江航务管理局作为交通运输部派出机构，对长江干线航运行使政府行业管理职能，受交通运输部委托或法规授权行使长江干线航运行政主管部门职责，负责组织落实和监督实施交通运输部关于长江航运发展的宏观政策、法律法规、规划标准，负责与沿江各省市交通运输主管部门、其他部委相关机构、沿江其他部属单位共同研究解决长江航运管理中的有关问题。

1.2 长江航运治理能力现状及特征

长江航运治理能力是指长江航运治理主体基于公共利益的实现要求，统筹处理政府、市场与社会等各种主体关系，运用特定的管理方式和管理方法引领发展、依法行政、精细监管、服务保障的能力和水平。

随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步推进，长江航运治理能力与治理能力现代化相比还存在着一定差距，具体表现在：（1）长江航运治理理念有待进一步提升，长江航运规划布局、产业政策、标准规范制定尚未更全面和完善地关注人民群众日益增长的美好生活需要对长江航运服务质量的新需求;（2）长江航运治理方式有待进一步转变，水路运输的市场化程度、发展水平存在差异，且不同程度地存在重审批轻监管弱服务的倾向，依法行政、监管和服务的能力仍显不足;（3）长江航运治理信息技术手段有待进一步增强，长江航运信息系统化建设不够，部分领域信息化基础还较为薄弱，船舶污染监测、航槽演变分析预警、水上治安技术防范等缺乏高效、实用的信息技术手段和应用支撑。

2 长江航运治理能力指标体系的构建

2.1 构建原则

构建长江航运治理能力指标体系的目的是评价长江航运行政管理部门的治理能力和服务水平。指标体系应吸收已有治理指标体系设计的先进理念，优先考虑选用通行的指标，有相应的统计口径，方便进行横向比较。选取的指标应少而精，便于理解，同一层次的指标也要相对统一且有明确的测评标准。因此，构建指标体系总体遵循“目标性、简洁性、通用性、可操作性”的原则。

2.2 评价维度

基于长江航运治理能力的理论构成和治理能力建设的实践需要，充分借鉴相关治理能力指标体系的理论成果，本文认为长江航运治理能力通过治理效能、治理效率和治理效果进行评价，是对长江航运治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。

治理效能是治理主体将制度优势转化为治理效能的能力，反映了治理主体的制度执行力，决定了各种治理关键要素的集聚能力。治理效能为治理能力的发挥奠定基础，主要体现在制度执行力、机制创新力、组织协同力等3个方面。

治理效率是治理主体履职能力的表现，反映科学治理、民主治理、依法治理的水平，决定治理主体依法管理长江航运事务、自身事务的能力，实现事务治理规范化、程序化、法治化，使其能运用长江航运行政管理制度有效治理长江航运的能力。治理效率是治理能力的重要保障，主要体现在战略引领力、依法行政力、精准监管力、公共服务力等4个方面。

治理效果主要是治理主体的治理能力能否为行业发展、经济社会发展带来长效的支撑作用。治理效果是治理能力最直观的表现，主要体现在行业发展力、支撑保障力和人民满意度等3个方面。

2.3 长江航运治理能力指标体系框架

基于对长江航运治理能力的理论构成及评价维度的考量，设计长江航运治理能力指标体系框架（见图1），框架由3个构成要素、10个评价维度及一系列指标组成。

2.4 关键指标筛选

本文采用专家咨询法（德尔菲法）的筛选方法，通过广泛征求专家意见得到所需的评价指标。专家打分后，对所有指标的得分进行算术平均计算并进行排序，选取得分高的指标长江航运治理能力评价指标。

参照筛选进化模型（SEM）的指標体系建立方法，融合专家评价结果，建立涉及10个方面共64个指标的指标初始集，通过第一轮专家咨询筛选，从64个指标中筛选出36个初选关键指标;再对36个初选关键指标进行第二轮筛选、修正和完善，最终筛选出25个核心指标。长江航运治理能力指标体系见表1。

3 结 语

本文系统总结了长江航运治理现状，宏观把握长江航运治理能力的内涵，构建了长江航运治理能力指标体系。在指标的应用中，可通过定性与定量相结合的方法对指标进行分类，选用不同的计算方法计算指标值，并与目标值对比，进而对当前长江航运治理能力进行评价。

目前构建的长江航运治理能力指标体系只是初步探讨，后续研究应关注宏观经济发展形势、社会发展需求，结合长江航运发展环境、发展要求和发展重点等变化及其在指标体系应用过程中出现的问题，适时对指标作适当调整、补充和完善，优化指标内容和指标结构。同时，为综合反映治理能力和水平，可深化研究指标，延伸拓展目标层概念，建立长江航运治理能力综合评价指数，并对构成要素、评价维度、关键指标层设定权重，经过综合赋权得到各指标的权重系数，再根据综合指数的计算方法得出长江航运治理能力综合指数值，并运用长江航运治理能力综合评价指数对长江航运治理能力进行动态趋势分析，有效引导长江航运治理能力建设。