从内嵌到共生：后脱钩时代政府与行业协会关系新框架

罗文恩 王利君

摘要：“政会共生”是脱钩改革之后政府与行业协会关系的一种可能形式。在政会共生模式下行业协会的角色定位、组织功能、内部治理、收入来源以及与政府的互动关系，均与当下主流观点存在明显差别。政会共生关系具有三个鲜明的特征：政府与行业协会在推动当地产业发展方面利益契合;政府与行业協会在达成目标过程中双向依赖;双方确立制度化的长期合作关系。政会共生关系的建立并非易事，必须具备四个条件：有为政府的角色预设、服务型政府理念的普及、行业协会发展成熟以及行业协会拥有高自主性。近年来深圳市福田区政府与行业协会的互动关系，已经在一定程度上体现了政会共生的雏形。

关键词：行业协会;政会关系;政会共生;双向依赖;脱钩改革

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1007-9092（2020）01-0024-009

一、引言

市场经济发展离不开政府、市场主体以及各界社会力量的共同推动。其中，行业协会作为重要的社会力量之一所发挥的作用不容小觑。然而，由于我国大部分行业协会是在行政体制改革和政府职能调整过程中以“自上而下”方式设立的，因行政化色彩浓厚而带来诸多弊端。为了推进行业协会的自治进程，从1991年开始国家相关职能部门陆续颁布各项政策以加快社会组织的民间化步伐，行业协会也相继经历了“三脱钩”、“四脱钩”和“五脱钩”等多次脱钩改革。

十八届三中全会后，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会实现“机构、人事、资产财务、职能、党建与外事”五个方面的彻底脱钩（简称“五分离，五规范”），标志着我国全面脱钩改革拉开序幕。此后，分别在2015年、2016年和2017年进行了三个批次的脱钩试点工作，并在2019年6月将脱钩改革工作从中央试点改为全面推行。截至2019年6月，纳入脱钩改革的全国性行业协会共795家，其中422家已完成脱钩，这意味着我国行业协会总体上即将步入后脱钩时代，如何重塑政府部门与行业协会的“应然”关系不仅仅是亟需探讨的一个理论议题，也有助于指引行业协会在完成政会分离“手术”后走向良性发展道路。

关于政府与行业协会关系的中国本土化演绎，目前学术界有三大主流观点：一是把行业协会视为地方政府的“依附工具”，在这一观点下行业协会镶嵌于国家肌体内部，缺乏基本的组织自主性，双方实质上形成了一种内嵌关系;二是把行业协会视为发挥上传下达作用的“桥梁纽带”，这一观点指出行业协会具有典型的“官民二重性”，一方面作为官办机构传达政府意图和执行相关政策，一方面代表会员向上反映集体诉求，但服务中心往往偏重于政府部门，实际上成为业务主管单位的“助手”;三是把行业协会视为服务会员的“俱乐部组织”或者“互益性法人”，这一观点认为行业协会建立在会员意思自治基础上，核心职责是维护内部成员利益而无提供行业公共品或者追求公共价值的义务，因而与政府部门构成相互独立的关系，在某些情形下政府出于需要可与行业协会达成短暂合作关系。随着行业协会与政府职能部门彻底脱钩，内嵌关系抑或助手关系已经难于刻画政会关系的动态变化与发展趋势。而互益组织的提法，尽管抓住了脱钩改革之后行业协会依法自治的核心特质，但是却忽略了两个重要问题：1）过于强调服务内部成员可能引发行业利益代表的碎片化，从而为整个行业发展带来不利影响;2）行业协会属于产业经济的重要参与者，有别于一般的基于会员制的兴趣团体（例如登山爱好者协会、广场舞团队等等），自身的决策与行动具有很强“外溢性”，甚至时常表露出“公法人”的倾向，政府部门往往对行业协会这类经济类社会团体施加更严格的监管（同时也给予更大力度的支持）。故此，由互益组织这个概念来涵盖所有类型的行业协会值得商榷。

鉴于此，本文在吸纳已有观点的基础上提出“政会共生”概念来构建脱钩改革之后政府与行业协会之间的一种可能关系。在政会共生关系下，行业协会从本质上看是一种共益组织，兼具“会员服务者”和“行业助推器”两大核心角色。政府和行业协会在推动产业发展方面利益契合，在实现共同目标过程中双向依赖，并且建立了长期的制度化合作关系。本文将首先梳理政会关系演变的相关文献，然后探讨政会共生内涵和基本特征，以及建立这种“理想类型”关系所需要的基本条件。最后，本文以深圳市福田区的实践为例对政会共生关系进行初步经验检视。

二、理论回顾：脱钩改革与政会关系演变

从改革开放以来，学界对于政府与行业协会关系的探讨从未停止。然而，在政治经济环境持续性变化、企业等市场经济主体不断生长分化等因素的影响下，政会关系一直处于动态变化当中，以致学界对于政府与行业协会的关系产生了多样化的观点，并未达成共识。

从政府与行业协会关系远近的视角来看，目前国内学术界大抵存在三个主流观点：

一是认为行业协会属于“依附工具”，这一定位下行业协会成为政府职能部门的附庸，主动或被动嵌入国家机器的内部，形成“内嵌”式的政会关系。内嵌关系下行业协会名为民间组织，实际上展现出强烈的行政色彩，在财务机制、人事机制等方面均依附政府职能部门运行，即存在“组织外形化”现象。政府和行业协会的内嵌关系存在两种形式：一种是行业协会的被动内嵌，即由于政府职能转变或精简机构、人员分流的需要而自上而下成立行业协会，形成“建制式”依附。在被动内嵌中，大多数行业协会的组建在实质上是政府职能部门人员的整体转制;另一种则是行业协会的主动嵌入，即行业协会为了获得合法性和资源优势，主动寻求嵌入政府内部，这种主动嵌入主要发生在“自下而上”组建的行业协会。尤其是在双重管理体制下，行业协会被迫为自己寻找一个业务主管单位，自下而上组建的行业协会主动靠近党政机关，接受其吸纳。

第二种观点认为行业协会属于政府部门与企业之间的“桥梁纽带”，主要发挥“上传下达”的中介作用，一方面向下传达政府意图和执行相关政策，一方面向上反映企业诉求，为内部成员争取利益。在这种观点下政府与行业协会虽然保持一定的距离，但仍然存在剪不断、理还乱的关系，行业协会呈现典型的“官民二重性”特征，并利用这种半官半民的特殊身份攫取组织运作所需的各类资源。名义上，行业协会接受政府和企业的“双重赋权”并提供双向服务，但事实上服务重心往往在于政府而非企业，成为政府部门的助手。在政府控制以及部分企业对于政府的习惯性依赖下，行业协会较难得到会员的信任，故而行业协会为了生存，会员企业并非其首要服务对象，而做到与政府最大化的利益契合，为政府服务才能保证其生存并获得一系列发展机会。

党的十八届三中全会以来，“市场在资源配置中起决定性作用”成为各方共识，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制成为我国社会体制改革的基本要求。在这一背景下，2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，标志着我国行业协会进入全面脱钩时代。自此行政权力退出行业协会内部治理，行业协会不再是政府的附属单位而是独立自治的民间法人机构。“依附工具”乃至“桥梁纽带”只能是政会关系演变过程中出现的短暂性状态，随着行业协会自治权的获取便失去其说服力。

近些年来行业协会作为“互益组织”的观点在学术界受到广泛关注和讨论。这一观点的持有者认为行业协会的目标是实现会员的共同利益，而包含非会员在内的行业整体利益却不在其目标范围之内。行业协会将重心向协会会员转移，才是得以生存并获得长远发展的首要方式，这也是行业协会在面对环境变化时改变自身以获得生存机会的发展策略。在互益组织角色定位之下行业协会依法自治，与政府部门相互独立，但是并不意味着与政府部门不存在合作，政府出于需要可以通过购买服务等方式与其建立协作关系。然而笔者认为，最少从理论上讲政府与互益组织的合作关系应该是偶发的、非制度化的并且有明确的合约标的。因为，互益组织的核心职能是服务会员，提供行业公共品仅仅是次要的、附屬的、可有可无的职责。而政府推动产业发展的举措，应该指向如何加大行业公共品的供给（例如行业标准、产业平台、行业研究、人才培训等）。如果行业协会的公共属性或者代表性不足，政府的扶持措施会引发行业竞争不公的问题，即仅仅让协会内部成员得益，而外部的非会员企业则不能享有公共资源。此外，在一业多会、会员覆盖率低的情形下，互益组织的定位容易导致行业利益代表的碎片化，甚至可能引发协会之间为了争夺会员而恶性竞争的问题，政府部门在推行产业政策时面临如何选择一个权威的合作伙伴的困境。

互益组织观点让行业协会重新回归社会团体的民间属性，迎合了我国社会体制改革的总体趋势，并在一定程度上克服了半官半民身份所造成的行业协会职责不清、功能失调和活力不足的弊端。在行业协会发展早期阶段，强调服务会员有助于行业协会赢得企业信任、扩大会员数量并逐步提升组织能力和声誉。然而，当行业协会处于成熟阶段并拥有较高代表性时，其自身决策和行为不仅仅影响内部成员，亦可能辐射到产业链上的供应商、客户乃至普通公众，具有很强的外溢性或者外部性，故而提供行业公共品乃至追求行业整体利益理应成为其义务，此时行业协会的属性既包含内部互益又包含外部公益，更符合笔者所提出的共益组织定义。在这种情形之下，政府与行业协会之间的互动也变得更加频繁和紧密，而非先前的相互独立、偶发合作关系。一方面，政府部门需要对行业协会施加严格监管以避免其带来严重的负外部性;另一方面，当行业协会积极提供公共品时政府部门更乐意对其进行扶持和资助，从而建立亲密的合作伙伴关系。下文笔者将提出“政会共生”概念对这一新型的政府与行业协会互动关系加以详细阐述。

三、共生视角下的政会关系

（一）政会共生的内涵与特征

“共生”（Symbiosis）一词源于生物学。1979年，德国生物学家德贝里（Anton de Bary）最先提出“共生”这一概念，他将共生定义为一种自组织现象：在两种生物体之间，出于生存的需要必然按照某种方式互相依存、相互作用，形成共同生存、协同进化的关系，这种关系即为共生。生物学上的共生是对达尔文进化论的修正和延伸，不同物种之间并非完全的竞争关系，亦存在相互依赖、共同发展的其他关系，这也使得共生理论成为生物研究上的一项重大突破，并逐渐被运用于其他领域。共生理论最先被借鉴和运用在经济学领域，后来逐步在管理学和其他社会科学领域拓展开来，用以表示在社会个体或组织之间的资源相互依赖。以这种资源依赖为基础，双方主体可以形成一种互相结合、互相需求的合作模式，这种合作模式即为共生。

共生关系的实质是共生系统内相关主体之间的资源依赖和交换关系，且这种资源依赖和交换并不会影响相关主体的自主性，因此有不少学者将共生关系应用于描述政府与社会组织的关系。本文所关注的共生双方主体——政府与行业协会，同时存在着优势资源的相互依赖，更多表现为“强-强”关系下的互惠共生，即双方处于对等的地位，能平等地对话、交流、协商与合作，同时两者相互依赖，不存在某一方单向依附于另一方的情况。基于共生的内涵，笔者提炼出政府与行业协会共生的三个基本特征：利益契合、双向依赖以及合作制度化。

1.政会利益契合。政府的一个基本经济职责是促进地方经济增长和产业发展，在“晋升锦标赛”模式下，地方经济绩效与官员晋升之间存在显著相关关系。而行业协会的核心职能是服务会员企业和推动整个行业成长，行业的发展壮大反过来有助于协会获取更多资源和打造更大影响力。因此，在一定程度上政府和行业协会有着一致的利益目标。为了促进利益目标的实现，政府制定专项产业政策，通过产业政策的实施和产业资金的补贴发放为企业创造良好的营商环境，而行业协会则是通过政策参与、市场调研、诉求表达、举办展会、制定行业标准以及行业自律等多种方式为企业提供各项服务、规范企业行为并促进行业良性发展。在政会各自的职能履行过程中，可以促进行业发展和产业升级，同时实现政会共同利益目标的达成。

当然，并非所有行业协会都能做到与政府达成一致的利益目标。一般而言，如果某个产业是地方政府认可的支柱产业或者新兴产业，则协会与政府利益契合的程度更高。反过来，如果是所谓“落后”产业或者在政府规划中需要转移到外地的产业，则双方的利益目标就较难达成一致。甚至在某些情形下，行业协会有可能由于利益冲突而站在政府对立面进行博弈，例如行业协会参与实施垄断行为、不正当阻扰非会员企业发展、违法举办各类评比评奖活动、扰乱行业和市场经营秩序等等。

2.政府与行业协会双向依赖。在促进产业发展升级的过程中，政府和行业协会均有着各自的优势地位，留有充分的资源依赖和交换的空间。对于行业协会而言，主管经济的政府部门掌握着大量推动产业发展的公共资源，也是行业管理的权威机构，与主管部门开展合作可以帮助协会树立行业公信力，获取提供行业公共品所需的各类资源，故而行业协会不可避免地对政府有一定的依赖性。

对于政府而言，由于行业协会具有高度的专业性、技术性和灵活性，可以通过履行职能为会员企业服务，并通过制定行业标准、参与行业政策制定等为行业发展创造机会而推动整个行业发展。政府可以通过扶持行业协会成长的方式，发挥行业协会的专业优势和平台作用，达到服务企业和推动产业发展的目标。同时，由于行业协会了解行业发展现状，通过行业协会，政府得以了解行业发展的相关困境以及需求，有的放矢地制定产业扶持政策和推动产业发展升级。离开行业协会的支持，政府部门的产业推动政策将事倍功半，甚至难于有效落地执行。

总结而言，政府和行业协会在共生模式下具有各自的比较优势，在达成产业发展这一共同目标时表现出一定的相互依赖性。这种双向依赖，是政府意识到自身治理不足，主动寻求与社会力量合作以及以行业协会为代表的社会力量从政府方寻求组织合法性和行政资源的结果。

3.制度化的长期合作关系。政会共生与当下有学者提出的“新型合作伙伴”关系一个重要区别在于后者仅将关注点放在市场机制和法律程序限制下的政府购买服务方面，这种以购买服务为载体的合作关系更像是市场中的买方和卖方的关系，双方之间偏向短期性的、项目性的合作，亦有学者将之称为“建设性的伙伴关系”。而共生关系下政府与行业协会利益契合、双向依赖，双方將自然而然建立一种长期的、稳定的、体系化的合作机制，而不仅仅局限于短期的政府购买项目。政府部门充分考虑行业协会的长远发展，为其发展壮大提供多样化扶持策略，包括为行业公共品的供给提供资助，积极培养行业协会管理人才，协助行业协会提升组织能力等等。在这种合作机制之下，双方各自明确角色定位，形成平等的分工。双方也将建立制度化的互动机制，从而优化行业协会的政策参与渠道，避免以私人关系为基础的政会接触，代之以制度化的、公开的政策参与。

概而述之，在政会共生模式下行业协会的角色定位、组织功能，内部治理、收入来源以及与政府的互动关系，均与当下主流观点存在明显差别。表1总结了政会关系主要类型以及不同类型下行业协会的主要特征。

（二）构建政会共生关系的前提条件

本文所探讨的政会共生关系是脱钩改革之后政府与行业协会互动的一种“理想类型”，而非当下我国政会关系中普遍存在的实际状态。从我国现阶段行业协会发展现状来看，除了深圳、温州、宁波、广州等少数民营经济发达的地区行业协会发展较为成熟外，大部分地区的行业协会仍然面临组织规模小、经营能力和获取资源能力不足、组织功能发挥有限以及尚未与政府职能部门全面脱钩等诸多困境，政会共生的建立将面临重重挑战。笔者认为，构建良好的政会共生关系需要具备四个基本条件，包括有为政府的角色预设、服务型政府理念的普及、行业协会拥有较高的成熟度和自主性。下文将逐一进行论述。

首先是有为政府的角色预设。所谓有为政府，即在不同环境背景下适宜地对市场进行培育、保护、支持和监督，纠正市场失灵并增进全社会各阶层长期福利水平的政府。根据新结构经济学的思想内涵，国家经济的发展必然是建立在“有效市场”和“有为政府”相互结合的基础之上的，尤其是在社会主义市场经济下的中国，要把社会主义基本制度与市场经济相结合，既需要“有效的市场”，也离不开“有为的政府”。值得注意的是，有为政府并非要求政府不作为或乱作为，而是指政府对经济市场进行有限且有效的干预，包括制定产业政策，以实现有效整合资源、优化资源配置等。这就要求我国政府不仅仅充当着制定游戏规则的角色，更应当适当参与游戏，保证游戏的有序进行。否则，若政府缺乏参与市场的积极性和动力，不作为推动产业发展升级的主体之一，便无法构成完整的共生系统。

其次，服务型政府理念的普及。建设服务型政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。与传统管制型政府不同，传统政府所要达到的是一种绝对管控的状态，而服务型政府则强调向社会简政放权。服务型政府的特征之一在于政府积极与各个社会力量进行互动，而社会则主动配合政府，在双方的协调合作下进行公共服务的供给。服务型政府对行业协会秉持一种“支持而不干预”的态度，在向行业协会提供各种资源的同时留下充裕的制度空间，确保行业协会依法独立运作和灵活发挥作用。然而目前我国仍然处于全能型政府向服务型政府过渡的阶段，让这一转变步伐向前迈进需要政府把握好自身干预的尺度和范围，整合社会资源，加快自身职能转移。同样重要的是，社会组织应当在优化自身结构、完善内部治理机制的基础上主动与政府部门协同互动，方可推动政会共生关系的形成。

此外，政会共生能否确立亦受到行业协会发展程度的深刻影响，要求行业协会具有较高的组织成熟度和自主性。行业协会成熟度可以从收支规模、专职人员数量和流失率、内部管理和治理架构的规范性、服务会员和提供行业公共品的能力以及行业辐射力等多个维度加以衡量。只有发展成熟的行业协会才有着较高的会员代表性，充分了解企业需求和行业需求，有能力将服务范围拓展至整个行业，对政府产生较大的影响，做到既不依附于政府、亦不依附于会员企业，获得会员和政府的双重青睐。自主性意味着除接受政府的合规性监管之外，组织运作和内部治理均不受政府影响和干预。只有自主性较高的行业协会，才可能做到在组织章程的框架下进行自我管理、自我服务和自我发展，拥有和政府平等对话的权力和能力。诚然，行业协会较高的组织成熟度和自主性是共生关系形成的两个重要前提。

四、政会共生的初步经验检视：深圳福田区的实践

2012年福田区政府成立企业发展服务中心（简称为“企服中心”），将其一部分职能确立为引导和扶持行业协会发展，通过推动行业协会的发展间接实现政府本身服务企业、推动产业发展的目标。截至2018年，福田辖区内行业协会总数为353家，根据当年深圳市社会组织登记评估结果，获得3A以上的市级行业协会共47家，其中在福田落户的行业协会29家，超过总数的一半。从整体来看，福田区行业协会的发展状况良好，呈现行业协会密度高、服务能力较为突出、行业影响力较大等特征，推动了辖区相关产业的发展，也在无形中为政府提供了巨大的帮助。笔者认为近年来福田区政府与行业协会的互动关系，已经在一定程度上体现了政会共生的雏形。

（一）政会共生的福田实践

在政府和行业协会的利益目标上，福田区政府的目标在于建立法治化、智慧型、高品质的国际化先导城区，充分发挥各项产业发展专项资金的产业导向和激励作用，推动辖区内企业的招商引资和产业转型升级，进一步提升营商环境综合优势。辖区内大部分行业协会的职能和目标则表现为向会员企业提供服务、充分维护会员企业的权益以及通过举办展会、建立行业信息平台等推动全行业的发展。例如，迄今有二十年历史的深圳市信息协会，以为会员的产品和专业化服务提供指导为宗旨，间接推动企业的经济发展，同时多次举办“深港大数据论坛”“深港电子商务发展论坛”等，为整个行业提供信息平台，推动整个行业的发展。

从政会双向依赖来看，对福田区政府而言，行业协会充当着功放器、平衡器和感应器的三重角色：一是向行业内企业传达政府政策，提高政策落实效率，同时，参与行业政策和行业标准的制定，充分考虑企业的需求，从专业性和现实性的角度使各项产业政策更专业、更贴近现实;二是通过行业协会在政府与企业之间进行双向沟通，避免因信息不对称或沟通阻碍引发的矛盾;三是行业协会通过其高度的专业性以及对市场的敏感性，形成了对市场变化的快速反映，能够充分把握行业动态和发展方向，帮助企业抓住发展机会或度过危机。行业协会上述三重角色为企服中心所重视，成为政府服务企业和推动产业发展的重要合作伙伴。

为了加强对行业协会的培育发展，福田区政府陆续出台了《福田区产业发展专项资金政策》《深圳市福田区支持商协会发展若干政策》《福田辖区产业行业协会引导支持工作方案》等相关政策，一方面为支持辖区内行业协会提供了一系列产业发展专项资金的申请机会，另一方面制定措施保障产业发展专项资金申请过程公开透明、申请结果公平公正，基本阻断了权力寻租的过程。福田区政府对于行业协会的扶持，包括人才、资金等方面均已形成了成体系的制度化支持。

（二）共生关系下福田区政府推动行业协会发展的策略

为了更好地利用行业协会的专业性和辐射力，同时满足辖区内行业协会对于政府资源的需求，2012年迄今，福田区政府依托企服中心制定了一系列政策和措施以推动行业协会的发展。

第一，与辖区内行业协会进行定期沟通，建立常态化的定期沟通机制。从2014年开始至2016年底，企服中心每周三定期举办座谈会，目标在于充分了解行业协会和企业的运营状况和发展需求，两年内共举办上百场座谈会。除此之外，定期举办秘书长沙龙，加强政府与行业协会之间以及不同行业协会之间的相互联系，加大信息交流和资源流动。

第二，提供靶向资金支持，提升行业协会活力。根据《深圳市福田区支持商协会发展若干政策》，企服中心为辖区内的行业协会提供了四个方面的支持：落户支持、运营支持、产业提升支持以及招商引资支持。截至2018年底共有24个具体项目获得支持，且均以资金奖励或资助的方式进行，旨在对行业协会为辖区做出的贡献进行有针对性的表彰，以鼓励行业协会发展，提升其运作活力。

第三，举办活力评估，正向激励促进行业协会规范发展。2016年企服中心首次举办活力评估活动，辖区内所有行业协会均可参加。活动采取自愿报名的形式，对于报名参加的行业协会从“规范运作”“专业服务”“福田贡献”三个方面进行评分。根据评分结果，对排名位于前52位（2018年取前50名）给予现金奖励（2016年最高30万，2018年最高50万）以及一系列配套政策的优先享有权，包括办公用房租赁支持、人才（住房）支持、政府购买服务项目资格前置等。

第四，提供各项能力培训，提高行业协会从业人员素质。一方面，组织会长、秘书长等协会领导人员赴高等院校参加培训并举办清北研修班，在提升其综合能力的同时加强不同协会之间的交流和联系;另一方面，针对一般从业人员，以活力评估结果作为标准，为排名前一百且工作年限两年以上的协会工作人员提供培训，通过考核并获得证书后可获得一人一万元的现金奖励，此外还可优先享有人才租赁住房配租支持的机会。

五、简要结论与讨论

改革开放以来，中国经济与社会体制处于持续的改革与调适过程之中，政府与行业协会的互动亦不断发展演化。行业协会与政府职能部门全面脱钩改革完成之后，将成为依法自治、自我管理的民间组织，早先的基于依附工具抑或桥梁纽带角色定位的政会关系观点，最少从理论层面上丧失了解释力。互益组织的角色定位让行业协会回归服务会员、代表会员利益的西方多元主义传统，尽管从强调行业协会民间性、自主性的意义上与当下政会分离改革趋势相吻合，却也忽略了行业协会的公共属性，以及存在协会之间过度竞争、行业利益代表碎片化的风险。有鉴于此，笔者借鉴生物学的共生术语，并基于行业协会作为共益组织的角色定位提出了“政会共生”概念，尝试论证其作为脱钩改革之后政府与行业协会互动关系的一种可能性。在政会共生模式下，政府与行业协会在推动地方产业发展方面有着利益契合的一致性目标，形成平等的相互依赖关系并在追求目标的过程中建立长期的制度化合作。

如果政会共生得以成立，则能够在一定程度上弥补互益组织以及政会相互独立、偶发合作关系这类模式存在的缺陷。具体而言，政会共生在不否认服务会员这一核心职责的前提下强调了行业协会的公共属性以及提供行业公共品的必要性，行业协会更有可能追求行业整体利益和推动整个产业发展，而避免沦为某一或者某些内部会员企业的提线木偶。故此，政会共生观点并不推崇“一业多会”的制度安排，甚至主张通过有序市场竞争、适当行政指引来减少或者控制行业协会的数量，从而提升行业协会的代表性和影响力。从实践层面来看，政会共生概念也有一個优势，即为政府部门在全面脱钩改革完成之后仍然积极支持行业协会发展提供了一个合理化的解释。

需要阐明的是，政会共生关系确立需要满足一系列苛刻的条件。在政府这一端，需是一个在中观层面积极推动产业发展的“有为政府”，而非古典经济学理论中的“最小政府”，同时也要求职能部门有较强的市场思维和服务意识，善于通过合作、激励而不是管控手段来达成目标。在行业协会这一端，必须已经处于相对成熟的发展阶段并且在组织运作上高度自治。这里尤其要强调行业协会的自主性，否则有可能重回“桥梁纽带”的老路。由于种种条件的钳制，政会共生尚未成为我国政府与行业协会关系的实然状态，但庆幸的是在深圳福田区已经呈现了这一新型的、独特的政会互动的雏形。随着中国市场经济不断发展和社会体制改革持续推进，在未来政会共生能否成为政府与行业协会关系的主流形式既值得期待，也有待检验。

（责任编辑：石洪斌）