在实现脱贫攻坚目标的同时巩固脱贫成果

文 郑宝华 云南省社会科学院农村发展研究所所长，研究员、博士

2019年12月10日至12日召开的中央经济工作会议对2019年脱贫攻坚的成绩做出了令人鼓舞的评价，认为是“精准脱贫成效显著”，同时对2020年做出了明确要求：“要确保脱贫攻坚任务如期全面完成，集中兵力打好深度贫困歼灭战，政策、资金重点向‘三区三州’等深度贫困地区倾斜，落实产业扶贫、易地搬迁扶贫等措施，严把贫困人口退出关，巩固脱贫成果。要建立机制，及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶。”在2019年12月20日至21日中央农村工作会议召开前夕，习近平总书记就做好2020年的扶贫工作提出具体要求：“小康不小康，关键看老乡。脱贫质量怎么样、小康成色如何，很大程度上要看明年‘三农’工作成效。要坚决打赢脱贫攻坚战，不获全胜决不收兵”。中央农村工作会议也因此强调：“打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的重中之重，要一鼓作气、乘势而上，集中力量全面完成剩余脱贫任务。要巩固脱贫攻坚成果防止返贫，及时做好返贫人口和新发生贫困人口帮扶。要坚持现行脱贫标准，确保稳定实现‘两不愁三保障’。要保持脱贫攻坚政策总体稳定，抓紧研究接续推进减贫工作。”透过中央经济工作会议、中央农村工作会议、中央扶贫工作会议精神可以看出，2020年作为全面建成小康社会的收官之年，打赢脱贫攻坚战是重中之重的工作。而打赢脱贫攻坚战的核心，就是在确保实现脱贫攻坚目标的同时巩固脱贫成果。云南需要在认真领会会议精神的基础上，再接再厉，确保脱贫攻坚质量。

云南2019年脱贫攻坚取得的基本成效

中央认为全国2019年的扶贫成绩是“精准脱贫成效显著”。综合分析云南的情况，笔者认为可以用“成效显著且令人欣慰”来概括。所谓“成效显著”，是因为2019年全省脱贫成效交出了一份完美答卷，不仅能够完成预期的“130万贫困人口净脱贫、3000个贫困村出列、31个贫困县摘帽，9个州（市）全面脱贫，7个‘直过民族’和人口较少民族整族脱贫”的年度目标任务，而且主要扶贫工作取得了可喜成绩。

“两不愁三保障”遗留问题得到有效解决。易地扶贫搬迁实现“绝地反弹”，截至2019年10月底，在99.6万贫困人口搬迁总任务中，68.5万人已搬迁入住；涉及的121个县（市、区），有108个实现搬迁建设任务“清零”；201个集中安置点已完工166个；拆除旧房14.1万套，搬新拆旧率提高到85%，产业就业等后续帮扶措施扎实推进。农村危房实现清零，排查出四类重点对象存量危房39.3万户，已全部销号“清零”；非四类重点对象存量危房28.6万户，已改造竣工96.3%。教育扶贫做严做实依法控辍保学“四步法”，九年义务教育巩固率达94.2%，建档立卡义务教育家庭辍学的4560人，已劝返复学1711人。贫困人口100%参加基本医疗保险和大病保险，住院报销比例和县域内就诊率均达到了88.5%。9.95万饮水安全保障不足的贫困人口，已解决7.38万人；涉及的37个县（市、区），有28个实现“清零”。

深度贫困地区扶贫工作加快推进。各级各部门精选7900多名党员干部下沉迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州、昭通市脱贫攻坚第一线，遴选90名优秀处级干部，充实怒江州和镇雄县脱贫攻坚一线力量，选派100名教师、医生和产业人才到迪庆、怒江一线岗位驻点帮扶2年，11个州（市）从摘帽县选优选强干部到贫困县乡村带队攻坚。下达27个深度贫困县省级及以上财政专项扶贫资金、统筹整合财政涉农资金及对口帮扶资金共计248亿元，占资金总量的53%，同比增长42%；其中省级及以上财政专项扶贫资金107.18亿元，占资金总量的57.2%，同比增长39%；省级财政专项扶贫资金36.75亿元，占比达61.3%，同比增长58%。协调三峡集团投入5亿元帮扶昭通市的5个深度贫困县，中烟工业公司、烟草专卖局新增资金10亿元帮扶镇雄、彝良、宣威、会泽4个深度贫困县（市）。

扶贫投入明显增加。2019年，省级及以上财政专项扶贫资金投入达187.54亿元，比2018年的138.9亿元增加35%。其中，中央投入达到了历史最高的127.54亿元，比上年增长37.1%，且总量为全国第一；省级财政投入也创历史地达到了60亿元，比上年增长30.7%。同时，整合下达财政涉农资金233.18亿元，整合力度明显加大，除统筹整合中央20项和省级21项涉农资金外，还在88个贫困县全面启动统筹整合使用财政涉农资金改革，省级不再审批任何扶贫项目。

各类整改有序推进。中共云南省委针对中央脱贫攻坚专项巡视反馈的4个方面12类56个问题，制订153条整改措施，已完成整改117条，未完成的36条需要长期坚持，及2020年后完成的，已全部采取有效措施。中央脱贫攻坚专项巡视期间移交的举报和问题线索971件，已办结24件立行立改问题、934件信访件、1件问题线索，正在督促加快办理12件信访举报件。对照国家脱贫攻坚成效考核发现的问题和民主监督等检查指出的8类58个问题，制定了105条整改措施，已落实75条。

所谓令人欣慰，不仅是2019年预计净脱贫人口130万人，是2014年以来第二多的，仅比2018年的151万人低了20多万人，而且预计脱贫摘帽的31个县（市、区）中，有15个是深度贫困县（市、区），预计出列村达到了3000个，是2014年以来最多的。更重要的是解决了许多长期没有得到彻底解决的难题。

扶贫对象实现了账实相符、账账相符。在脱贫人口“回头看”的基础上，结合脱贫措施“户户清”、扶贫对象动态管理、项目库建管用、数据信息系统完善和“两摸底一核查”等工作，对贫困人口进行“七看”，户户上门、人人见面，通过全口径、多层次数据比对，使扶贫对象账实相符，目标措施更加精准。

扶贫机制趋于完善。在贫困对象家底、致贫原因、帮扶措施、投入产出、帮扶责任、脱贫时序“六清”基础上，以抓实抓细“一户一策”精准帮扶计划为根本举措，通过扶贫资金定到项目、计划定到项目、审批一次定到项目、公示公告定到项目、责任定到项目、督查考核指向定到项目“六定”举措，做到县级有脱贫攻坚项目库，乡村两级围绕项目有脱贫攻坚实施方案，并把责任细化实化，纵向到县乡村、横向到县级行业部门，建立健全了精准组织、精准指挥、精准落实的攻坚机制。同时，进一步强化了对口帮扶和结对帮扶机制和举措。

建立了严格的监督考评办法。省委把脱贫攻坚考核纳入巡视必查重点内容，实现88个贫困县巡视全覆盖，2019年专项巡视了28个贫困县。省人大组织扶贫开发执法检查，省政协开展专题协商议政，8个民主党派省委开展民主监督。在全省综合考评中提高脱贫攻坚考核指标权重，并根据考核结果，约谈了2个州（市）党委、政府分管领导和8个县（市、区）党委、政府主要领导及有关定点扶贫单位主要负责人，调整了9名贫困县党政正职、55名贫困乡（镇）党政正职，累计提拔了14名贫困县县委书记、1名县长、92名乡（镇）主要领导担任上一级领导职务并兼任现职，强化了扶贫领域作风建设和执纪问责力度。

云南2020年脱贫攻坚中面临的问题

云南2019年脱贫攻坚取得了显著且令人欣慰的成绩，为2020年最终打赢现行标准下的脱贫攻坚战奠定了坚实基础，但也面临不少风险挑战。

巩固脱贫攻坚成果面临诸多风险。全省2019年预计净脱贫130万人，意味着剩下的建档立卡贫困人口只有50万人，2020年的脱贫任务不是很重，但相比之下，巩固脱贫攻坚成果的压力更大，这不仅是因为前面几年脱贫人口的基础还需要进一步夯实，而且是因为2019年刚脱贫人口的特征决定了巩固脱贫成果面临不少风险。首先是脱贫人口数量大，返贫困的概率也更大。按往年3%至5%的返贫率计算，也就在5万人以上。其次是2019年将有15个深度贫困县（市、区）脱贫摘帽，这些县（市、区）脱贫人口面临的产业基础较为薄弱，很容易出现返贫。再次是脱贫人口中有40%多是易地扶贫搬迁对象，他们的后续巩固本身就是一个大的问题和风险点。最后是按照云南农业气象一般规律，2020年云南有可能面临上半年干旱、下半年涝灾的风险，这对收入严重依赖家庭经营性收入的贫困地区和贫困农户来讲，家庭收入的稳定性将面临重大风险。这些风险不仅存在于已经脱贫和刚刚脱贫的人口身上，也存在于边缘人群身上，而云南由于较大的边缘人群规模，防止因自然灾害导致大规模边缘人群陷入贫困的风险也很大，也是巩固脱贫攻坚成果的风险点之一。

扶贫措施本身不很配套产生和留下一些风险。首先，易地扶贫搬迁城镇安置后续扶持及资产处理困难。全省近100万人的搬迁规模，城镇安置比例高达70%以上。如何让搬迁人口在城镇长久生活下去，不仅需要有特殊的产业与就业扶持政策，而且需要配套完善社会保障和社会治理等方面的设施。同时，近70万人搬迁到城镇，部分自然村整村搬迁，农户在原居住地的财产和集体所有的农村资产如何处置，是长期人资（资源）分离，还是创新农村产权制度，都是下一阶段云南扶贫工作需要重点考虑的内容。其次，资产收益扶贫的限期性与脱贫长期性之间存在矛盾。除农地经营权流转、住房下层商铺以外的资产收益扶贫项目外，其他资产收益扶贫项目的受益期限一般为3至5年，在3至5年内贫困户能够获得稳定的收益。但3年或5年到期后怎么办，成为资产收益扶贫后续扶持面临的首要问题。再次，公益性岗位就业收入的提高问题。全省各地把生态护林员、河道治理员、保洁员等一些公益性岗位开发出来，用来安置贫困家庭的富余劳动力，以提高贫困家庭的工资性收入。生态护林员年平均工资从7000元提高到8000元，这使拥有公益性岗位就业家庭在收入上实现了脱贫。但随着全国、全省扶贫工作的推进，2020年后云南农村贫困标准势必会进一步提高，如果公益性岗位工资没有提高，部分公益性岗位扶贫受益家庭势必返贫。最后是社会保障兜底扶贫群体的脱贫稳定性差，因为绝大部分依靠社会保障兜底实现脱贫的贫困人口，没有劳动能力或劳动能力弱，收入渠道单一，社会保障转移性收入之外的其他收入较低。

巩固与打赢本身存在一些矛盾。2020年，全省还剩下的建档立卡贫困人口约50万人，尽管数量不大，但贫困深度很深，致贫原因很复杂，扶贫举措要产生显著的即时性效果更难。可能剩下的9个贫困县（市、区），不仅都是深度贫困县（市、区），而且都是贫困人口规模较大、贫困发生率较高的，甚至呈现出一定的区域特征。可以将更多扶贫资源集中投入到这些地方，但一方面要产生即时性的效果很难，尤其是产业扶持和易地扶贫搬迁的就业扶持。另一方面，还要顾及到其与巩固脱贫成果所需投入和工作重点之间可能存在的矛盾。

云南2020年实现脱贫攻坚目标的工作重点

2020年是打赢现行标准下的脱贫攻坚战的收官之年。核心是要贯彻落实中央经济工作会议、农村工作会议和扶贫工作会议精神，以确保实现脱贫攻坚目标和巩固脱贫成果为基本目标，把巩固脱贫成果作为实现脱贫目标的重要内容，重点抓好以下几方面的工作。

把贯彻新发展理念与做好脱贫主要工作紧密衔接起来。把共享发展作为进一步完善各项扶贫政策和举措的出发点和落脚点；把创新发展作为推动各项扶贫政策举措的重要抓手；在努力统筹好打赢与巩固关系的基础上，协调推进扶贫与全面建成小康社会、扶贫与乡村振兴战略，使扶贫成为全面建成小康社会和推动乡村振兴战略的重要抓手；把农村绿色发展作为推动扶贫工作的重要引擎，使扶贫产业向着绿色、优质、高效方向发展；积极推动扶贫领域开放发展，尤其是通过对口帮扶和结对帮扶等措施的完善，带动贫困地区以及重大扶贫举措的开放发展。

采取有效举措保证剩下的贫困人口如期脱贫出列。

围绕“两不愁、三保障”目标，对标对表，使还没有脱贫出列的50万建档立卡贫困人口如期脱贫出列，保证剩下的贫困县（市、区）如期脱贫摘帽，剩下的贫困村全部如期脱贫出列。核心是使贫困农户有安全住房、适龄儿童不因贫失学、贫困家庭不因病返贫和因病致贫等得到确实保障，同时通过两线合一和社会保障政策的不断完善，提高贫困人群的社会保障水平。在此基础上，通过提高就业稳定性和加大产业扶持力度等举措，确保贫困家庭收入超过贫困线标准10%以上，且收入较为稳定。

通过不断完善政策配套来巩固脱贫成果。首先，分类推进易地扶贫搬迁城镇安置后续扶持。对无打工经历或劳动力综合素质偏低的安置户，加强公益岗位开发，帮助其稳定实现转移就业和收入持续增加。对有打工经历或劳动力综合素质较高的安置户，开展技术巩固及提高培训，巩固劳动力转移就业成果。结合安置点农产品交易市场建设，加快扶持一批搬迁群众成为农产品经纪人、零售商、物流从业人员。加强扶贫车间建设力度，使之成为带动农村产业发展和贫困农户增收的重要途径。加强创业扶持，扶持部分有技能和有技术的搬迁群众自主创业。引导和鼓励安置点组建“自强性”社会组织，提高搬迁群众适应搬迁生活的能力。深化农村产权制度改革，对部分以非农就业为主的安置户，探索承包土地经营权、林地经营权、宅基地使用权有偿退出机制。对整村搬迁的迁出地的土地进行统一规划和开发，提高搬迁群众的资产收益。进一步强化城镇集中安置区的公共服务基础设施建设，为实现有效治理提供保障。其次，探索多元化的资产收益扶贫后续扶持机制。加强产业扶持，以产业扶贫代替资产收益扶贫，尤其是通过发展壮大农民专业合作社和家庭农场等方式，鼓励贫困农户和贫困村抱团发展和联合发展。通过产业扶贫，增加资产收益扶贫受益群众收入，消解资产收益扶贫到期后收入骤降的问题。对无劳动能力的特殊贫困群体，尽快纳入社会保障兜底扶贫范围。妥善处置以金融扶持、产业扶持资金为主的资产收益扶贫资本金。积极鼓励贫困村发展壮大村集体经济，使村集体经济发展与贫困农户抱团发展有机结合。再次，多举措探索公益性就业岗位后续扶持。一方面，在既定的公益岗位扶贫期间，加强扶贫对象其他技能技术的培训，争取获得收入更高、更稳定的就业机会。另一方面，逐步提高公益性岗位的待遇。最后，探索建立与经济社会发展相适应的社会保障兜底扶贫机制。重点是适时提高最低生活保障线，提高最低生活保障水平。

处理好打赢与巩固的关系。把打赢作为实现扶贫目标的重中之重，把持续巩固脱贫成果作为提高扶贫质量的重要抓手统筹推动。合理配置扶贫资源，在坚持脱贫不脱挂钩、脱贫不脱政策的基础上，使更多省级及以上财政专项扶贫新增资源用于未脱贫摘帽的9个贫困县（市、区），而将涉农财政资源和基层政府的扶持资源更多用于巩固脱贫攻坚成果。尽快研究接续扶贫政策举措，强化对边缘人群的扶持力度，尤其是确保非四类对象的“三保障”水平和社会保障水平，争取与建档立卡贫困人口一致。继续加大对贫困村基础设施和公共服务设施的支持力度，夯实脱贫成果的基础支撑。