公立医院纪委履责督责“五个责任链”的构建与探索

宋国明 龚晓 陈琦 高颖 张贤尉

党的十九届四中全会把全面从严治党制度作为党的领导制度的重要组成部分，纳入中国特色社会主义制度和国家治理体系，全会提出“完善全面从严治党制度”“完善和落实全面从严治党责任制度”的要求。2017 年，上海市委贯彻落实习近平总书记提出的上海全面从严治党要有新作为的指示要求，把落实管党治党政治责任作为最根本的政治担当，积极探索，提出了全面从严治党四责协同机制。时任上海市委常委、市纪委书记、市监委主任廖国勋同志指出，四责协同机制以形成全面从严治党工作合力为目标，把党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任和班子成员“一岗双责”的横向协同协作与纵向压力传导结合起来，推动知责明责、履责督责、考责问责等各个环节形成闭合，构建形成主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力的全面从严治党责任落实机制。课题组借鉴上海市各区构建四责协同机制的经验，以推动公立医院纪委履责督责为切入点，初步探索构建适合医院特点的履责督责“五个责任链”，为公立医院深化全面从严治党、推进管党治党责任落实提供有益探索，形成示范效应。

一、公立医院四责协同责任落实不力的表现形式及原因分析

课题组设计了《公立医院贯彻落实全面从严治党履责督责的实践探索》调查问卷，选取10 家上海市三甲医院进行问卷调查，调研对象分别是医院党委书记、副书记，占比14.29%;纪委书记、副书记，占比19.05%;行政院领导占比40.48%；党办主任占比19.05%;纪检部门负责人占比7.14%。

1.存在问题的主要表现形式

通过问卷调查显示:有人认为党委“挂帅不出征”，把从严管党治党看作纪委一家之事，对全面从严治党抓得不紧不实；有人认为纪委不敢监督、不善监督；有人认为班子成员只注重业务工作，“一岗双责”只闻其声不见其影，有名无实；有人认为存在责任落实层层递减，上面九级风浪，下面纹丝不动现象。

2.原因分析

（1）对“监督”认识有偏差。党内监督是在党中央统一领导下，党委全面监督，纪委专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督，公立医院还有不少人思想认识上存在偏差，认为全面从严治党、党内监督是纪委一家的事。在医院管理工作中，行政职能部门的管理工作包含有监督的职能，但实际情况是只要和“监督”两字沾边的事情也都认为是纪委的事，对自身的监督职能认识不到位，不履职、不尽责。

（2）责任主体不清。在明确责任主体时，既有上下级之间的职责与权限边界的不清晰，也有同级之间的职能交叉重叠;在明确“一岗双责”责任主体时，既有正职与副职之间的责任分工模糊，也有同级监督操作上的种种现实障碍，边界不清，使得协同不够、传导不力，造成责任落实各自为政，问责难以精准实施。

（3）履责停留在表面。党委履行主体责任只停留在四书四会三报告上，按部就班完成规定动作，满足于部署与要求，而具体的督导、落实情况等都做得不到位;纪委抓早抓小的监督机制不够健全，做实做细日常监督做得不够; 党委书记管全局、抓通盘，“四个亲自”往往流于形式，甚至将功夫下在年底考核时写资料上，容易造成事实上的“假落实”，监督不力，使得运行成效大打折扣。

（4）“一岗双责”落实不力。部分班子成员把分管工作目标和从严治党要求割裂开来，“两手抓，两手都要硬”的意识欠牢固，公立医院普遍存在重业务、轻党务的现象，导致“一岗双责”落实不够有力。

（5）履责主动性欠缺。由于四责协同的运行，涉及各个不同岗位、不同个体，加上受政绩观、个性脾气、舆论氛围等的复杂影响，导致“四责”履行动态联动的“责”主动性不强，尤其是纪委在当前的社会环境下，实施监督的思想顾虑比较多，“敢于瞪眼黑脸，勇于执纪问责”的氛围、底气、实力等还差强人意，容易陷入两难境地，问责不严，导致协同合力不强。

二、厘清四责协同的四个责任主体

贯彻落实全面从严治党，着力推进四责协同，重点在于厘清四责协同的四个责任主体。要落实全面从严治党责任，党委主体责任是纲，纪委监督责任是保证，党委书记第一责任是关键，班子成员“一岗双责”是重要基础，四者是一个有机整体。

根据问卷调查结果，受访者认为在四责协同机制中，党委主体责任主要包括:1.提高管党治党制度化水平，强化对权力运行的制约和监督(95.24%)；2.严肃党内政治生活，严格执行和维护党的纪律(92.86%)；3.深入推进党风廉政建设和反腐败斗争(92.86%)；4.持之以恒纠“四风”、转作风(90.48%)；5.规范干部选拔任用工作，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题(90.48%)；6.强化党内监督主体责任(80.95%)；7.领导和支持纪检部门查处违纪违法问题(78.57%)。

受访者认为在四责协同机制中，纪委监督责任主要包括:第一，协助同级党委组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查(95.24%)；第二，向同级党委和上一级纪委报告党内监督工作情况提出建议，依照权限组织起草、制定有关规定和制度，作出关于维护党纪的决定(95.24%)；第三，检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件(92.86%)；第四，受理对党组织和党员违反党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利(92.86%)；第五，对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督(90.48%)。

受访者认为在四责协同机制中，党委书记第一责任主要包括：第一，坚持贯彻落实全面从严治党各项规定和要求(95.24%)；第二，坚持“四个亲自”，重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办(95.24%)；第三，抓好班子、带好队伍(92.86%);第四，发挥廉洁从政和廉洁从业表率作用(88.1%)；第五，落实约谈和廉政谈话制度(71.43%)。

受访者认为在四责协同机制中，班子成员“一岗双责”主要包括：第一，注重分管职责范围内的日常监督管理(100%)；第二，开展分管职责范围内的约谈和廉政谈话(97.62%)。

三、履责督责“五个责任链”的构建与探索

四责协同机制建设重在把责任横向协同与纵向压力传导结合起来，推动知责明责、履责督责、考责问责等各个环节形成闭合。其中，履责督责是关键，纪委要发挥主要作用，探索构建横向联动、纵向一体的“五个责任链”，建立健全配套制度，强化监督检查，确保有机协同，层层传导压力，层层压实责任。

1.完善“党委书记—班子成员、党支部书记”的责任链

重点落实党委主体责任、党委书记第一责任。院党委贯彻落实加强公立医院党的建设“1+2”文件要求，发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。党委书记管好班子，带好队伍，把责任和压力传导给所有班子成员及党支部书记。纪委定期向党委汇报“三重一大”制度执行情况，班子成员每年向职代会述职述廉，在职党支部书记向党委述职述廉，党委书记作为第一责任人，带头讲评，发现问题及时提醒谈话、诫勉谈话。院党委制定和完善《关于落实党风廉政建设主体责任的实施意见》《党委会议议事规则(试行)》《院长办公会议议事规则(试行)》《党委书记、院长沟通协商制度》《党政领导班子民主生活会制度》《领导班子和领导班子成员联系党支部、入党积极分子和科室(部门)调研制度》《领导干部谈心谈话制度》《在职党支部年度量化考核工作方案》《职工代表大会制度》等制度。

2.完善“纪委—党委、党委书记—职能部门和临床医技科室”的责任链

纪委全力协助党委抓好全面从严治党，督促党委落实管党治党的政治责任，切实履行纪委的监督责任，深化运用监督执纪“四种形态”，配合党委用好第一种形态，抓好日常监督、谈话提醒、检查考核、责任追究等过程监督，加强党委对运用第二、三、四种形态的领导，党委书记对纪委报送的初核、立案、处分等建议及时给出明确意见，纪委定期向党委汇报问题线索处置情况。院纪委制定和完善《关于落实党风廉政建设纪委监督责任实施意见》《关于纪委监督工作抓早抓小常态化实施意见》《关于贯彻执行的实施办法（试行）》《关于运用监督执纪“四种形态”实施办法（试行）》《关于违反中央八项规定精神的监督管理办法》《关于“三重一大”有关规定执行情况的监督管理办法》《关于权力风险监控系统的监督管理办法》《关于各类委员会议事程序的监督管理办法》等制度。

3.完善“纪委—班子成员—职能部门和临床医技科室”的责任链

重点落实班子成员“一岗双责”，班子成员要在职责范围内履行监督职责。纪委在查信办案、问题线索处置和日常监督中发现的制度漏洞和苗头性、倾向性问题等，通过《纪检监察整改建议书》的形式书面抄告班子成员，由班子成员督促分管职能部门抓好整改，纪委定期向党委汇报班子成员分管范围内的违纪违规问题，推动班子成员落实“一岗双责”。院党委和纪委制定和完善《关于进一步加强和改进医院领导班子建设的若干实施意见》《“三重一大”制度实施办法（试行）》《关于职能部门及临床医技科室贯彻实施“三重一大”制度的有关规定》《关于“三重一大”有关规定执行情况的监督管理办法》《党政职能部门中层干部问责办法（试行）》《临床医技科室负责人问责办法（试行）》《党总支、党支部书记问责办法（试行）》《纪检监察整改建议书实施办法》等制度。

4.完善“上级纪检监察组—院纪委—院党委”的责任链

院纪委坚决做到“两个维护”，坚持上级纪检监察组和院党委双重领导。院纪委收到信访举报和发现问题线索要敢于监督、善于监督，严格执行《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，严格按照上级纪检监察组的指示执行，并向院党委汇报，党委书记对纪委报送的初核、立案、处分等建议及时给出明确意见。在院党委领导下，进一步强化纪委的监督责任，做深做细做实日常监督，对存在的问题早发现、早提醒、早纠正、早查处，及时向党委书记汇报，及时解决好苗头性、倾向性问题，防止小错酿成大错，推动党委落实管党治党责任。院纪委修订和完善《纪检监察信访工作制度》《纪检监察监督执纪工作实施细则》《纪检监察集体研判工作规则》等制度。

5.探索建立“纪委—党委—相关职能部门（党办、院办、组织、人事、行风、审计、医务等部门）”的责任链

在院党委领导下，纪委建立与监督职能相关部门定期沟通和联合处置机制，由纪委牵头定期召开联席会议，全面及时了解关键少数、重点部门、关键岗位等部门和人员的有关情况，发现廉政风险点及苗头性问题，联合相关职能部门共同处置，必要时动议党委组织召开相关部门监督落实情况专题会议，推动纪委专责监督与相关职能部门职能监督统一步调、协调推进。纪委草拟《监督职能相关部门联席会议制度（试行）》。

四、探索构建履责督责“五个责任链”的体会与思考

1.纪委履责督责是贯彻落实习近平总书记关于全面从严治党重要论述的政治责任

新时代党和国家的监督具有鲜明政治属性，纪检监察最根本、最核心的任务是加强政治监督，医院纪委必须始终把政治监督摆在首位，把落实管党治党政治责任作为最根本的政治担当，聚焦重大政治原则、政治部署、政治责任，坚守监督的职责定位。四责协同机制中的“四责”，并非平均用力，更不是简单的叠加。其中，党委主体责任是“纲”，是“主推手”，纪委监督责任是保证，党委书记第一责任是关键，班子成员“一岗双责”是基础。按照党章规定，纪委担负着协助党委推进全面从严治党的职责，要全力协助院党委建立和完善全面从严治党责任制度，推进落实党内监督条例和管党治党的主体责任。要把督查主体责任落实情况作为监督执纪的重点，强化政治担当、制度执行和责任落实，做好履责督责，抓好问责追责，推动其他三个责任落实到位。

2.纪委履责督责是贯彻总书记提出的上海全面从严治党要有新作为要求的实践遵循

四责协同机制建设是上海深入贯彻习近平总书记关于全面从严治党要求，压紧压实管党治党责任、服务改革发展大局的创新举措。四责协同机制以形成全面从严治党工作合力为目标，“协同”实际包含监督的成分，必须把协同体现在知责明责、履责督责、考责问责三个关键环节。其中，知责明责是前提，履责督责是关键，考责问责是保障。纪委要在履责督责环节发挥主要作用，探索建立横向联动、纵向一体的“五个责任链”，把党委主体责任、党委书记第一责任、纪委监督责任和班子成员“一岗双责”“协同”起来，同向发力，形成主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力的全面从严治党责任落实机制，推动知责明责、履责督责、考责问责三个关键环节形成闭合。

3.纪委履责督责是净化公立医院良好政治生态的必然要求

贯彻落实《中共中央关于加强党的政治建设的意见》、中共中央办公厅《关于加强公立医院党的建设工作的意见》和中共上海市委办公厅《关于加强公立医院党的建设工作的实施意见》《上海公立医院党委会议议事规则（试行）》《上海公立医院院长办公会议议事规则（试行）》（简称“1+2”）文件精神，加强医院党的建设，推进落实党委领导下的院长负责制，加强规范医院内部管理，不断完善各部门的职责、权限、制度、规则和流程，这是公立医院政治生态建设的重要内容，更是维护公立医院良好政治生态的重要基础，纪委则是规范这些基础工作所不可或缺的重要环节。纪委要切实发挥履责督责作用，当好政治生态“护林员”，共同营造政治坚定、廉洁规范、敢担当、有作为的良好政治生态。