系统治理视阈下党内法规执行力问题

禹竹蕊

（四川行政学院，四川 成都 610071）

新时代，党进一步深化对自身责任和使命的认识，进一步强调担当和落实，全面从严治党实践纵深推进。中国共产党不断优化治党方略、加大治党力度，依规治党、从严治党，充分发挥党内法规的规范作用，将自身真正塑造为“有权必有责、有责必担当、失责必追究”的使命型政党，确保始终走在时代前列，推动国家治理现代化，带领全国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦。

一、系统治理是走向国家治理现代化的必然选择

中国共产党执政期间，从中国实际出发，成功构建社会主义国家治理的基本制度框架，契合经济社会的发展演变和实际需求，逐步健全和优化国家治理的制度体系，不断提高运用中国特色社会主义制度治理国家的水平。[1]党的十八届三中全会提出改进社会治理方式要做到“四个坚持”，并明确将坚持系统治理列入其中，党的十九届四中全会对此再次予以重申和强调，①党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出改进社会治理方式要做到“四个坚持”，即坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理和坚持源头治理。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，再次强调“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。充分彰显了马克思主义中国化时代化的演进，也彰显了党在国家治理中的高度政治理性。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化，必须更加强调改革的系统性、整体性、协同性，这是马克思主义中国化的创新。系统治理的实质是体系化治理、集成化治理，其核心是在治理中加强党的领导，其特点是注重发挥政府主导作用的同时倡导和鼓励公众参与，其目标是通过政府治理、社会自我调节和公民自治的良性互动最终促成社会治理方式的改进。一般认为，在空间维度上，系统治理注重具体对象与其他事物的关联性以及与整体环境的相互作用，通过统筹各要素来妥善解决各类问题；在时间维度上，系统治理则注重秉持系统整体观和联系观。总体而言，系统治理既观照常态治理也关涉应急治理，既是一种思维模式也是一种治理方式，是走向国家治理现代化应该一以贯之、始终恪守的方式方法。

二、提升党内法规执行力是系统治理的必然要求

作为系统治理的核心要义和第一要素，加强党的领导不仅是中国特色社会主义制度最显著的优势，更是推进国家治理现代化的根本保证。坚持和完善党的领导，必须以全面从严治党、制度治党、依规治党为保障。系统治理视阈下，中国共产党的国家情怀、民族情怀、人民情怀和人类情怀不仅在新时代党的建设中得到了集中体现，也在国家治理和人类文明发展的方方面面得到了充分展现。强化责任担当，实现权力、责任、使命的统一，这是对马克思主义政党治国理政规律认识的深化[2]，是新时代我党建设的目标之路，也是我党坚持长期执政和全面领导的必由之路。

（一）在中国，国家治理与政党治理本质上高度一致

中国共产党是执政党，也是领导党，是国家和社会的统帅，是国家治理的核心。作为“统揽全局，协调各方”的政治力量，党在国家治理中的角色定位决定了党不仅是国家治理的领导力量，还是国家治理的重要支撑。因此，国家治理与政党治理在中国的政治语境下，本质上高度一致，都以坚持中国共产党领导为前提，都以维护人民根本利益为宗旨，都以国家强大民族复兴为目标，都以依法治国基本方略为遵循。换言之，在中国，治党是治国的前提，政党治理作为国家治理不可或缺的重要组成部分，早已深深地内嵌于国家治理现代化之中。可以说，政党治理不但深刻影响了国家治理的有效性，甚至在一定程度上决定了国家治理现代化的成败。

中国共产党带领全国各族人民历经革命、建设和改革开放初期，经过实践与探索，在建设方面开辟出一条具有中国特色的道路，为党的长期执政和全面领导打下了坚实的基础。改革开放四十年，中国经济迅速发展，整个国家迎来翻天覆地的巨变，党的建设在此过程中凸显出一些问题。党践行初心使命的首要前提是加强自身建设，党势必要肩负起党要管党、从严治党的政治责任，加强依规治党，确保党的纯洁性和先进性，提升人民的执政党认同，稳固党的执政根基，更好地担当历史重任、实现民族复兴、推动国家治理现代化。党在新时代的崭新定位，是对党建工作的深化，也是党从自身治理走向国家治理、全球治理责任的拓展。[2]

（二）提升党内法规执行力是对系统治理的回应

作为一项系统性工程，主体多元是系统治理的显著特点，因而，这项系统工程的重点就在于把握和处理好多元主体与党的领导两者之间的关系，这也是制度优势转化为治理效能的逻辑基点。毋庸置疑，坚持党的领导才能增强系统治理的整体性和协同性。同时，系统治理是一个动态过程，生成于实践，成型于制度。加强制度建设和深化改革是系统治理的必然要求，面对纷繁复杂的社会矛盾，执政党要善于用建设的方法、调适的方法去舒缓和化解，推进国家治理现代化。作为长期执政的经验总结，党内法规的实质是中国共产党执政规律的规范化、规则化，是政治理性与法的理性的统一，具有政、法交融而成之魂，[3]重在规范党组织的工作、活动和党员行为，强调党组织和党员的义务与责任。党内法规的执行就是把党要管党、从严治党落到实处，为贯彻全面从严治党提供有力的制度执行保障。[4]

制度和制度执行能力是国家治理体系和治理能力的集中体现，两者相辅相成。党内法规制度建设和党内法规的执行事关党和国家工作全局，对于新时代坚持和加强党的全面领导，对于深化改革、系统推进国家治理现代化，对于向世界贡献中国方案具有重大意义。2019年9月，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》的修订和出台，向全党全社会发出了中央正式对党内法规工作展开全链条制度规范的讯号，这一举措是对系统治理的积极回应，也是完善系统治理的必然要求。党的十九届四中全会也再次强调制度的生命力在于执行。①党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出“制度的生命力在于执行。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。”从理论上看，治党与治国之间紧密的内在逻辑决定了党内法规体系在当代中国的法治地位，也决定了提升党内法规执行力的实践价值。各级党组织和全体党员主动遵守和认真践行党内法规，执行者严格贯彻落实党内法规，大幅提升党内法规执行力，是治党的需要也是治国的需要，更是深化改革和推进国家治理现代化的迫切需要。

（三）系统治理中提升党内法规执行力的目标定位

目标定位决定发展纲领和行动规划。在系统治理中，厘清提升党内法规执行力的目标定位将为我党更好地治国理政牵头聚力，能更好地统筹推进依法治国与制度治党、依规治党的一体建设，推动国家治理现代化，确保党和国家兴旺发达长治久安。

党内法规执行力是指党内法规内容得以实现的效力，包括全党上下自觉遵守和执行党内法规的“意愿力”和执行者通过强制方式贯彻落实党内法规的“强制力”这两层蕴意。[5]一直以来，无论是应然还是实然，无论是理论还是实践，都将管党治党、有序推进全面从严治党作为贯彻落实党内法规、提升党内法规执行力的目标。这种理解并无错误。但若是放在系统治理的视阈下审视，我们会发现，政党治理与国家治理相勾连，党的治理理念不但要引领改革，更要为国家治理提供意识形态指导。因而，在系统治理中，“管党治党、全面领导、政治引领、促进发展、贡献世界”不仅是新时代党的建设的伟大目标，也应该是提升党内法规执行力的目标定位。这就要求我们在聚焦制度“有没有”的基础上，还必须聚焦制度“能不能落地”，全面把握、精准发力，把党内法规制度供给侧结构性改革放在党和国家事业全局中、放在党的长期执政中来谋划和部署，以系统化路径和方式优化供给结构，完善制度体系，提高制度质量，推动制度落地，让制度供给满足管党治党实践需求，监督有效、执行有力，真正发挥制度在管党治党、执政兴国中的根本性、全局性、长远性作用，对内从严治党、凝聚人心、组织力量，对外树立形象、联系群众、引领群众。

三、系统治理中提升党内法规执行力的进路分析

百年未有之大变局对于世界各国而言都是一种考验，中国共产党面临的风险考验也有增无减，管党治党任务更加日趋艰巨，党内法规的多维度需求便日渐扩大。然而不可否认的是，以往我们对系统治理认识不足，直接导致党内法规制度建设的定位不够准确，严重制约了党内法规的供给基础；各位阶、各领域、各层面制度分散、冲突、重叠，严重影响了党内法规供给质量；各类型、各环节制度设计不科学不合理，则严重抑制了党内法规的供给活力，导致党内法规制定和实施的一体推进存在障碍。系统治理对党内法规制度供给的导向、数量、质量、技术、效能等都提出了新要求，更对党内法规的贯彻执行提出了新要求。近年来，中央高度重视党内法规的制度建设，通过狠抓责任、落实问责等一系列措施来提升党内法规执行力。2015-2017年中国法治满意度评估报告显示，党内法规执行力满意度的得分从2015年的68.1%上升到了2017年的75.9%。[6]尽管如此，先紧后松、上紧下松、外紧内松等现象依然存在，抵抗式执行、机械式执行、选择性执行、象征性执行等情况依然突出，基层党内法规虚置现象依然严重。[7]实践中暴露出的各种问题，迫切要求用改革的办法推进党内法规制度结构调整，在完善党内法规制度体系基础上提高党内法规的制度质量，优化制度供给、促进效能提升。总体而言，可从以下进路推进党内法规执行力的提升：

（一）加强制度建设

在某种意义上，一个政党内部的规章制度与这个政党政治属性的辨识度密切勾连，其完备程度也与政党发展成熟的标识度密切相关。[8]在系统治理中激发党的活力和凝聚力、规范党的执政行为、提高党的执政能力，需要先行建立相应完备的党内法规制度体系。同时，党抓自身建设，也应加强制度渠道的构建，对各种社会诉求和群众期待及时予以回应，并予以转化便于政策输出。[9]故而，加强党内法规制度建设，完善党内法规制度体系，是提升党内法规执行力的基础和前提，是加强党的全面领导和实现党长期执政的压舱石。

1.宏观层面

系统治理中的党内法规制度建设必须坚持“党规姓党”，坚持党性与理性的统一，且不能无视和否定党内法规的“溢出效益”，必须高度重视党内法规与国家法的协调与呼应，确保党始终在宪法和法律的范围内开展执政活动，承担使命与责任。[10]党内法规制度建设要牢牢把握提高制定质量这一关键要害，坚持与时俱进，在“四梁八柱”基本立起来的前提下固根基、扬优势、补短板、强弱项，加快形成完善的党内法规制度体系，提升制度的整体性效应。[11]

2.中观层面

从系统治理的实践需求出发，在加强党内法规与国家法协调与呼应的基础上，还要重视党内法规之间的衔接。这就要求以党章为统领，统筹推进各位阶、各领域、各层面、各环节、各类型的党内法规制度建设，立足“进行时”建章立制，着眼“完成时”备案审查，放眼“将来时”前瞻规划，回首“过去时”清理修订，以规范内容、功能定位、制定权限为依托做好制度建设的“加减法”，[12]为有效发挥党的领导这一最大制度优势提供有力保障，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，促进以党为中心的国家系统治理模式的发展与完善。

3.微观层面

制度规范的质量要落脚到每一部党内法规的制定和修订，通过聚焦制度设计的科学性、逻辑性、程序性和可操作性来确保整个党内法规制度体系的严密性、统一性和法治化，确保党内法规制度建设在系统治理中，可以真正匹配和适应新时代中国特色社会主义建设的伟大实践。

（二）培优执行环境

任何一部党内法规都在特定的环境中得到执行。从系统治理的视阈出发，党内法规的执行与其所处环境的相互作用非常重要，培优政治环境、文化环境以及国际环境等环境因素，才能力争避免党内法规在执行过程中遭遇阻碍和困扰。

1.营造良好政治环境

从本质上看，党内法规的执行是党的政治行为，体现党的意志，也反映党的宗旨。影响党内法规执行的政治环境主要包括党的形象、政治生态和政治局面。要依据十九届四中全会的精神，建立实施不忘初心、牢记使命制度，锤炼广大党员的党性，锻造其忠诚干净担当的政治品格，确保党员个体和党组织的先进性，努力营造党勇于自我革命和勇担历史使命的光辉形象；通过全面加强、严肃和规范党内政治生活，以及持续反腐倡廉，营造良好政治生态；通过强化民主法治建设，全力营造全党上下团结一心的政治局面，大力培育健康良好的社会政治心理，这些将积极有效地避免党内法规的权威受到消解，从而营造良好的政治环境，确保党内法规顺利执行。

2.培育良好文化环境

文化环境对党内法规执行的影响和制约是深远的。究其本质，党内法规执行文化是一种以提高执行力为共识的认同文化，一方面潜移默化的作用于广大党员的思维方式和内心确信，最大程度地把党内法规制度的刚性约束转化为广大党员自觉遵守、自觉履行的内心认同；另一方面则让执行者的心态意识在耳濡目染中受到深刻影响，从而将党内法规制度的刚性约束积极转变为执行者的主动执行和主动维护。[13]因此，对于党内法规的执行而言，培育良好文化环境旨在全党上下涵养党规思维、法治思维，从而凝聚起全党共识。这就要求我们加强教育培训，通过有针对性的系统学习，让各级党组织和党员牢固树立知规、遵规、守规和护规意识，恪守党规规定，想问题、做决策、办事情都以党内法规为根本准绳，增强对党内法规执行工作的认识、理解和支持，真正树立起党内法规的权威，将党内法规作为党组织和党员个人的行为准则，切实推动党内法规的执行，从而塑造良好的党内法规执行文化。

3.打造良好国际环境

世界范围内，信息化、市场化、全球化三大浪潮锐不可当，使得全球一体化的进程骤然缩短。人类命运共同体的提出，标志着中国共产党的责任型政党建设已经由自身建设向全球治理责任拓展和深化，立志要为人类发展提供中国智慧。前文已述，在中国，政党治理与国家治理本质上高度一致，系统治理视阈下，新时代党的建设以实现“管党治党、全面领导、政治引领、促进发展、贡献世界”为目标，这同样也是提升党内法规执行力的目标定位。因此，国际环境势必对党内法规的执行造成影响。要重视来自全球化趋势下的信息流，加大对意识形态领域各种风险的防范；要在国际社会积极塑造中国共产党敢于担当、勇于作为的正面形象，赢得国际社会的认可，通过有效执行、规范执行将党内法规的制度优势充分发挥出来，最终向全世界的治理模式贡献中国方案。此次新冠肺炎疫情期间，党中央带领全国人民抗击疫情，无数党员身先士卒、冲在抗疫第一线，党中央、各地党委加大执纪问责力度，围绕疫情防控和复工复产重大决策部署落实情况稳慎执纪、精准追责问责，推动战“疫”责任层层压实，很好的打赢了防疫第一阶段的攻坚战，向全世界展现中国力量，集中呈现中国制度的巨大优势，充分证明中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的水平得到了大幅提升。同时，中国将抗疫经验无私分享给其他国家，并无偿援助各国，赢得各国尊重和认可，势必为中国未来的发展打造更好的国际环境，也为党内法规执行力的提升带来正面的影响。

（三）优化执行过程

对于党内法规的执行来说，过程非常重要，从执行准备到执行后的监督落实、评价反馈，每一个因素都决定着执行力的高低，因而，要优化执行过程。

1.加强执行准备

合理配置包括人、财、物、信息等在内的各种执行资源，健全执行机制、完善执行机构、优化执行结构，是确保党内法规顺利执行的必要条件。

（1）厘清各级党组织的执规责任，将执规责任明确化、具体化、规范化。在明确各级党组织总体责任的基础上，依据科学灵活、高效统一、权责匹配等原则，细化党组织内部在执行党内法规问题上的具体职责，确保党内法规可以执行到位。

（2）建立健全党内法规的备案审查机制。在明确备案审查基本原则、主体、职责任务的基础上，根据实践科学调整和优化备案审查的标准和要求，积极探索备案审查的处理方式，在保证可操作性的前提下尽量做到细化、量化、具体化，提高备案审查科学化规范化水平，真正发挥备案审查在党内法规执行中的重要作用。[14]

（3）进一步强化解释机制，做好党内法规的有权解释和体系解释。对党内法规重要条文予以解释，有助于广大党员深刻理解规范的内涵和外延，避免因理解歧义而削弱党内法规的执行力，可以最大程度确保党内法规在管党治党中发挥应有的作用。

（4）完善传播机制，让新出台的党内法规在各级党组织之间、党组织与党员之间以及在公众之间迅速传递，促进广大党员廉洁自律、便于群众监督，从而确保党组织的先进性和纯洁性。要完善宣传、传播制度，建立完善信息发布机制；要更新党内法规的传播理念，注重从党内传播趋向大众传播，传播时由强调实施转向强化解读；要突破党内法规的传播模式，由单向传递转为双向传递，由各自为政趋于媒介融合，更好地提升党内法规执行力。[15]

2.加大执行力度

要牢牢把握制定和实施一体推进这一基本要求，健全各种具体运行机制，提升党内法规的执行力。

（1）健全监督机制，通过收集信息、确定目标等开展追踪，全方位监督党内法规的实施，可以确保制度规范落实到位。要健全党内法规执行的监督查处机制和巡视巡察机制，坚持事前预防与事后监督相结合、日常检查和专项检查相衔接，充分发挥巡视巡察制度的震慑功能，对拒不执行和违反党内法规的行为予以严肃查处。党要主动将自身建设置于民众监督之下，进一步扩大公众参与党内法规执行的广度和深度，建立顺畅简便、行之有效的监督渠道，鼓励广大党员和社会公众对党内法规的执行予以监督，对加强党性党风党纪建设多提宝贵意见，真正化解管党治党中的“失之于宽、失之于松、失之于软”等问题。在交往互动中充分体现党对不同阶层利益诉求的引导与回应，赢得群众理解与支持，更好地发动群众和依靠群众，从而更好地引领群众。要响应党中央的号召，大力推广融媒体，把传统媒体与新媒体进行全面整合，通过具有影响力和号召力的公众平台，从广大党员和社会公众关注的社会热点出发，在实现较好宣传效果的同时，更好地普及党内法规的相关知识，从而便于他们更好地监督党内法规的执行。

（2）完善问责机制。党员领导干部都是党内法规的执行主体。①《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第2条规定：“各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务。各级党组织和党员领导干部必须增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念，切实担负起执行党内法规的政治责任。”强化责任追究，确保责任追究的严肃性和有效性，可以有效减少和避免制度执行的恣意性和随机性。要进一步完善责任考评机制，把贯彻执行党内法规的具体情况纳入责任制考核和党政干部述职考评的范畴，设计科学的考核指标，建立合理的考核方式，切实促进党员领导干部认真履行执行党规的政治责任。[16]通过建立问责与监督的联动机制，确保监督和问责形成合力，保障民主监督的效果落到问责上，保证监督与责任追究形成闭环，压实监督问责的每一个环节，避免民主监督流于形式。

（3）健全评估机制，对党内法规从制定到实施进行全程把控，有效提升党内法规制定质量并推动党内法规制度体系优化。对于党内法规执行情况和执行效果的评估尤为重要，制定科学的评估体系和评估指标，对于党内法规在执行过程中反映出来的立规价值、文本质量、实施状况等进行全方位考察，科学评判实施效果，合理界定党规质量，查找当前存在的问题，提出后续完善的方案，进一步优化党内法规制度体系，[17]真正实现管党治党的法治化和科学化。

（四）强化执行本领

党内法规本身是一个逻辑严谨、于法周延的制度体系，党内法规的执行，也具有较强的系统性、规范性和程序性。执行者的素质和本领是决定党内法规执行力高低的一个关键因素。

1.建立常态化的学习机制

目前，各级党校（行政学院）、干部学院、社会主义学院的教学培训，各级党委（党组）理论学习中心组学习，都将党内法规纳入了重点培训内容，并确保一定课程占比，但更为重要的是，要研发真正具有针对性、实践性的培训课程，系统有效地培养和强化党员领导干部的党规思维和法治素养，不断增强执行者的党规意识和自律意识，并不断提高他们的执行意识，确保从严治党、依规治党落到实处。通过培训，帮助执行者更好地熟悉党务工作，更准确地把握党内法规制度的内涵与外延，清楚自己所肩负的职责，确保在执行中既不机械理解和过度解读党内法规的规定，也不遗漏任何必须执行的内容。

2.提高执行者的执行技能

通过培训和历练，让执行者的思辨能力、应对能力、合作能力得到提升，不机械理解和过度解读党内法规的规定，不漏放任何违纪违规行为，真正做到严格执规、纪法无缝衔接。

3.建立党内法规执行的交流平台

交流平台的建立旨在方便执行者交流和讨论在执行中遇到的各种问题，利用平台收集、选编和推送各地在党内法规执行方面的典型案例，科学总结经验教训，提供参照标准，强化执行者的执行本领，确保其切实按照党内法规所规定的主体、权限、程序严格执行，减少和杜绝党内法规执行中存在的各种问题，确保制度效力得以实现，切实提升党内法规的执行力。

四、结语

系统治理是走向国家治理现代化必须始终坚持的方式方法，是中国共产党治党和治国理论与实践的又一次提升。在系统治理视阈下，政党治理和国家治理在本质上高度一致。作为管党治党的制度依循，党内法规是厘清责任、夯实责任、追究责任的制度根据，是提升执政能力、稳固执政根基的重要保障。提升党内法规的执行力，是落实全面从严治党的必然要求，也是中国共产党加强责任型政党建设的必经之路，更是系统治理中推进国家治理现代化的必然选择。