乡村振兴视角下农村体育资金审计困境与对策

吴 江，金 强

（浙江工业职业技术学院，浙江 绍兴 315100）

一、研究背景与缘起

在党的十九大上，习近平总书记首次指出了两个重要政治论断。即“中国特色社会主义进入了新时代，当下正是全国各族人民团结奋斗、逐步实现共同富裕的新时代”；社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。诚然，一方面在“新型城镇化建设”方针的指导下，我国广大农村地区取得了前所未有的可喜变化，农村地区无论是经济、社会、生态、文化建设，都在按照战略规划有条不紊地推进。但是，我们不能为此盲目乐观，农村地区的发展失衡问题依然严重，如何从根本上解决这一问题才是关键所在。党和政府也正是看到了农村发展的这一症结所在，于是推出了“乡村振兴”发展战略，力求通过实施“乡村振兴”战略，推动实现农村地区均衡发展以及农村现代化建设。在“乡村振兴”战略的实施内容中，包含了“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”等多个方面的内容[2]，而在我国农村各方面建设工作中，公共体育和全民健身是最薄弱的基础环节。改革开放以来，我国社会经济发展取得了举世瞩目的成就，农村地区的人民群众生活也得到了极大改善。农村物质生活极大满足的同时，人们对于生态、健康、体育、健身的渴望更加强烈。然而，由于我国农村体育资金投入长期存在“欠债”问题，导致公共体育设施比较落后，农村广大群众的体育健身的动力不强。于是，在新时期下，农村体育建设供给与农村广大群体的体育诉求存在明显的矛盾。农村体育建设的发展，最关键的在于资金的投入和使用。因此，本文以农村体育资金审计作为研究对象，分析了在“乡村振兴”视角下，我国农村体育资金审计困境与对策。希望通过本文的研究，能够为提升我国农村体育资金审计实效，提供一定的借鉴。

二、实施乡村振兴战略对农村体育发展的重大意义

（一）加快了农村体育现代化和农村体育产业化的发展

党的十九届四中全会强调：“要坚持农业农村优先发展，以实施乡村振兴战略为总抓手，从农业供给侧结构性改革、农业可持续发展、农业投入保障、农业补贴补偿、支农资金使用管理等方面深化改革，逐步构建符合国情、覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度，不断增强强农惠农富农政策的精准性、稳定性、实效性”[3]。乡村振兴也是习近平总书记高度重视且多次强调的事情。近年来，随着我国现代化建设水平不断提升，农村现代化建设也得到了显著改善。根据有关调查数据显示，2010-2018年我国农村现代化指数从43.78%增长到了64.51%，10年时间增长了超过20个百分点[4]。在农村现代化建设实现程度不断提升的过程中，农村体育也发生了翻天覆地的积极变化。随着乡村振兴战略的实施和新型城镇化建设的不断推进，丰富多样的体育活动在农村地区逐渐铺设开来。农村社区体育活动遍地开花，一些城市流行的体育形式，也成为如今很多农村群众喜闻乐见的休闲健身活动，例如篮球、滑轮、跆拳道、游泳、老年广场舞，等等。体育活动所独有的休闲娱乐健身功能，使广大农村人民群众的生活更加多姿多彩。一方面，在乡村振兴战略的指引下，一大批体育资金涌入农村体育建设事业，大大改善了农村落后的公共体育设施。例如，山西汾河生态景区铺设了8公里长的塑胶健身跑道，该跑道不仅以健身的形式将城乡连为一体，而且跑道沿途还设置了大量高质量的健身器材，为城乡群众健身提供了更加安全和生态的休闲健身环境[5]。另一方面，我国一些农村地区借助“乡村振兴”的发展快车，从自身自然环境和人文特色出发，建设了一批乡土气息浓厚，使人流连忘返的娱乐体育活动。如哈尔滨农村的“狗拉爬犁”冰雪运动，不仅成为当地人喜闻乐见的体育活动，而且吸引了大量国内外的游客参与其中[6]；陕西大荔县沙漠景区所开设的滑沙越野活动，受到当地人和游客的一致追捧[7]。另外，在“乡村振兴”战略实施目标中，实现产业发展可以说是战略的终结目标。那么，可以从近年来我国体育产业的发展状况，来对“乡村振兴”战略的实施成效窥探一二。据国家统计局和国家体育总局共同发布的《2018年全国体育产业总规模和增加值数据公告》来看，“2018年全国体育产业总规模（总产出）达到了26579亿元”，比2017年和2016年分别增长了15.7%和20.6%。2019年全国体育产业总产出占当年GDP比例，从2012年的0.6%，增长到2018年的1.1%。从这组统计数据可以看出，“乡村振兴”战略实施以来，我国体育产业发展取得了长足的进步。加上乡村振兴战略对于产业发展的高度关注，不难看出我国农村体育产业即将进入高速发展的快车道。

（二）促进农村体育人口井喷式成长

随着新型城镇化建设的不断推进，近年来我国城镇建设不断增多，乡级建制则逐年下降，这表明我国农村城镇化发展的趋势非常明显。笔者通过查询民政部统计数据显示，截止2019年末全国城镇常住人口8.48亿，占总人口的60.6%，比2018年增长了1.02%。随着近年来各种“返乡创业”政策的贯彻和实施，农村服务业和轻工业开始广泛参与到乡镇建设中来，大量农村外出务工人员响应号召，积极返乡投身于家乡建设，为我国农村的经济社会发展提供了强大的动力[8]。据民政局统计数据显示，从十八大以来，我国城镇居民的就业率逐年提升，城镇居民的登记失业率出现了大幅的下降。根据智研咨询发布的《2020-2026年中国灵活用工行业市场现状调研及市场发展前景报告》显示，截止2019年底全国城镇新增就业人口1352万，超过500万的城镇失业人口实现了再就业。另外根据有关数据显示，从2014年实施城镇化建设以来，我国的流动人口开始逐渐下降，本地农民工的数量开始超过外出打工的农民工数量。大量外出打工的农民工返乡就业和创业，客观上增加了农村体育的服务人口数。而且在“全民健身”战略的促进下，在不久的将来一批又一批的农村体育组织，将会在我国广大农村地区，犹如雨后春笋般的不断涌现，这在很大程度上会加速农村体育从大众体育向精英体育的转变[9]。在体育精英的带动下，农村体育会逐渐实现规模化的建设和完善。而且，随着新农村建设的不断加深，过去一些居住零散的村落搬入了集中居住的城镇，农村地区会出现不少闲置的土地。将这些农村土地开发和建设成农村体育基础设施，将会大大提升农村体育基础设施的覆盖率和利用率。总而言之，在“乡村振兴”战略的推动下，我国农村体育迎来了最好的发展时机，农民体育人口必将出现井喷式的增长。

（三）完善了乡村体育设施建设，形成城乡一体布局

从2006年国家体育总局推出“农民体育健身工程”以来，开始了轰轰烈烈的农村群众体育事业的建设。2013年中央开始实施“城镇化建设”以后，中央到地方各级政府开始了对新农村和城镇化的整体规划工作。随后，我国各地的农村土地结构空间开始了广泛的重新规划，建设了一大批新农村社区、生态农业园区和新型工业园区[10]。之后，2018年在“乡村振兴”战略提出以后，党和政府一再强调“建立健全城乡融合发展的体制和机制”[11]，是实现“乡村振兴”战略的关键因素。换言之，“乡村振兴”战略的一大目标，就是为了解决农村地区发展失衡的核心问题，这是我国乡村建设的关键趋势所在。在这种建设趋势下，农村的公共体育基础设施建设，也必然会加快进行。一些学者认为，政府通过对乡村地区整体规划以后，使农民从过去的分散居住变为集中社区居住以后，公共体育配套基础设施的建造将变得更具有可行性。

三、乡村振兴背景下农村体育资金的审计困境分析

在物质生活极大丰富和满足的带动下，农村群众对于休闲娱乐体育健身的需求也是与日俱增，但是农村地区的体育活动经费、体育基础设施存在的巨大短板，显然无法满足农村人民群众的体育健身需求。而“乡村振兴”战略的提出，就为解决农村广大群众日益增长的体育需求与农村地区体育基础设施落后、体育活动资金不足的矛盾，提供了一整套的解决方案[12]。在“乡村振兴”战略促进农村体育发展的过程中，农村体育资金的审计工作无疑是重中之重。虽然近年来农村体育建设取得了一定的成绩，但是农村体育资金审计方面，至今还存在不少急需改善的顽疾。农村体育资金审计过程中，出现了建设资金投入有限、建设资金旅游率不高、建设资金的投资主体单一、建设资金预算编制不合规等一系列突出问题。

（一）建设资金的投入有限

近些年来，虽然在“全民健身”“雪炭工程”“农民体育健身工程”等政策的引导下，我国农村地区体育事业的资金投入有了一定的增长，农村体育过去那种“一穷二白”的局面有了比较明显的改善[13]。可是从总体上来看，农村体育资金要远远少于城镇体育资金的投入，农村体育资金捉襟见肘的局面未能从根本上改善。尤其是在“乡村振兴”背景下，农村体育事业迎来了建设发展的黄金期，农村体育建设任务比较繁重，急需大量公共财政资金的投入和支持。公共财政资金作为我国农村体育投资的主体，其根本职能是为发展农村体育事业、改善农村体育设施提供主要的建设资金。可是，目前我国公共财政资金对于农村体育的支持还远远不够。以2015年为例，整个2015年全国体育事业经费对竞技体育的投入为124.53亿元，对群众体育的投入为26.62亿元，群众体育经费投入只有竞技体育投入的21.37%①数据来源于《体育2015年部门预算》。。而这26.62亿的群众体育经费投入中，城镇群众体育又要占去一多半的资金，可想而知最终投入农村体育事业的资金可谓是寥寥无几。因此，在农村群众的体育需求与日俱增的背景下，公共财政对于农村体育建设的支持有些力不从心。

（二）建设资金利用效率低

总体来看，我国农村地区的公共体育设施存在欠缺日常维护、体育设施器材利用率低的突出问题。比如，一个农村体育建设项目本来投入的资金是完全够用的，而且项目建成之后上级部门也会拨出一定的体育设施后期维护和保养经费。可是由于我国农村地区缺乏高水平的体育设施管理人才，加之一些组织领导为了逃避审计的调查，有意或无意地减少对公共体育设施的日常维护，导致农村地区的公共体育设施损坏比较严重，无法满足农村广大群众的日常体育健身需求[14]。而且，由于农村体育投入财政资金的支出管理比较混乱，加上审计职能的日常监管缺失，导致一部分的农村体育资金流失，甚至出现本该专用于农村体育建设的资金，被其他建设项目挪用的问题。

（三）建设资金的投资主体单一

截至2018年底，全国共有31550个乡镇行政单位，乡村人口总数为56401万，占总人口的40.42%①。我国有着十分巨大的乡镇数量和乡村人口数量，每个地区农村的发展资源迥异、人员构成迥异，自然每个地区的农村的发展水平不可能都在同一个水平线。在这种现实情况下，假如政府对于广大农村地区的治理，采取都是同一种治理模式，则很难兼顾不同发展水平的农村需求[15]。“乡村振兴”背景下的农村体育建设资金投资也是如此，总的来说我国东南沿海地区的农村基础设施整体上相对比较完善，中部和西部地区的农村设施则显得差强人意[16]。因此，当政府运用财政资金投资农村体育建设时，投入的资金与一些农村的体育需求就存在一定的矛盾。而且由于长期以来我国城乡差距问题比较严重，很难吸引企业投资农村体育事业。久而久之，农村体育发展长期只能依靠政府财政这个单一主体。

（四）建设资金预算编制不合规

当前，农村体育资金预算编制问题比较严重。总体来看，预算编制主要存在三个方面的问题：第一，对于体育资金的预算编制缺乏足够的重视。一些主管农村体育建设的部门领导认为，所谓体育项目预算编制就是把专项资金纳入年度预算，从而获取财政拨款。如有突发建设项目，则可以通过追加申请的方式获取财政专项拨款。这种对于预算编制的认识太过片面化[17]。第二，体育资金预算编制细化不够。通常情况下，农村体育资金的预算编制，直接被分配到“体育活动开展经费、体育基础设施建设经费、青少年体育培训补助”等大的编制项目中，实际上这些大项目下还有若干小项目。另外，其他的体育经费预算经济科目内容通常都写成“其他商品和服务支出”，但是其中实际上包含了办公费、接待费、会议费等非商业和服务支出[18]。由此可见，农村体育经费预算编制细化不够的问题比较严重。第三，体育资金预算编制不够完整。我国《预算法》要求，所有预算单位需将全部财务收入和支出纳入预算管理[19]。而农村地区的体育资金收入，包括有政府财政投入、企业赞助和捐赠、体育彩票营收，等等。可是，一些农村地区的主管人，在本地区体育资金收入中，并未按照要求将所有的收入项目纳入预算编制。

三、乡村振兴背景下农村体育资金审计创新对策

丰富且完善的农村公共体育设施，能够提升农村地区的公共体育设施利用率，使更多的农村群众爱上体育、喜欢健身，从而带动农村地区的体育消费，并且正确处理我国农村人民群体收入水平与体育消费的关系。在发展农村体育事业的过程中，必须加强对农村体育资金的审计工作，全方位监督农村体育资金的使用情况，从而保证在“乡村振兴”战略背景下，农村体育建设真正起到强健群众身心、丰富群众休闲娱乐活动的功能和作用。本文从农村体育资金的审计瓶颈分析结果出发，从四个方面提出了乡村振兴背景下农村体育资金审计创新对策。

（一）加强农村体育资金的事前审计

农村体育本身是一个十分复杂的系统工程，它需要与乡村改造规划以及乡村经济发展实际情况相结合开展，所牵扯到的责任主体十分的繁杂。一旦建设项目出现什么样的疏漏，很可能造成广泛的负面影响。因此，农村体育资金使用之前，有必要对所建体育项目开展事前审计。在对农村体育建设项目开展事前审计时，首先要审查和确保所建项目的申请符合有关法律法规，避免建设违规项目造成人力和物力的浪费。尤其是农村体育建设项目的投资主体是国家和政府，因此开展事前审计能够有效避免国家和社会资源的浪费。其次，事前审计是属于管理审计的一种，重点在于对项目的可行性进行科学的分析和研判，必要是审计部门可以对项目的建设必要时提出意见。再次，事前审计必须以客观的调查数据为依据，审计部门必须派专员深入项目建设之中，获取全面的项目建设材料，对项目建设的申请手续、工期和质量进行全面的调查和认证，从而把农村体育建设项目的预算评估做得更加扎实。最后是以可行性研究作为法定程序，通过审计监督发表意见，若有需要，可再决策，提高基建项目规划决策和制定的科学性。

（二）进一步丰富农村体育的投资主体

自从农村税改实行以后，若要再大规模划拨出大量的资金投入农村体育事业，那么显然这样有悖于“公平收益”的基本原则，并且最终实施的效果也无法真正得到保证。而如果仍然按照原有的农村体育资金投入方式，那么推动农村体育发展就显得动力不足。因此，政府应当调整和改革农村体育事业的投资主体，实行政府+市场的双轨制投资模式。政府投资方面，可以构建中央、省、县、乡为一体的农村体育投资机制[20]。政府负责制定和出台支农支体的相关政策，省级政府则负责提供农村体育事业的建设资金，并且要保证划拨的农村体育事业建设资金专款专用，不会被其他项目挪用。县级和乡级政府方面，从目前我国县乡基层政府的实际财政情况来看，指望地方财政拿出更多财政资金投资农村体育事业，显然困难是非常大的。因此，省级政府需要对县级政府进行财政转移支付，用这种方式来弥补县级政府资金不足的问题。换言之，就是省级政府划拨更多的财政资金，然后由县级政府来执行农村体育事业投资的具体事项。在这一过程中，需要将县级政府和乡级政府的投资活动，统一纳入省级政府的公共预算之中，这样才能从宏观层面，保证基层的资金使用真正投入到了农村体育建设事业，进而保证我国农村体育事业的可持续发展。市场投资方面，从我国的实际国情来看，如果只单方面地依靠政府资金开展农村体育建设事业，客观上是比较吃力的。政府在保持加大对农村体育财政资金投入的基础上，应该寻求合作发展的模式，进一步拓展农村体育事业的投资主体。具体来说，政府可以开展与社会和市场融合的方式，将私人、企业和非营利组织的资金引入农村体育建设中来。为此，政府需要制定相应的鼓励和资金扶持政策，使社会和市场主体在参与农村体育建设的过程中，自身也能够获得物质或者名誉方面的收益。盈利是企业的天职，我们必须充分考虑到企业的这一特征，有目的、有针对性地开展农村体育投资主体多元化构建。

（三）提升农村体育资金的审计绩效

相较而言，社会审计服务要比农村体育资金审计的经验更加丰富。因此，农村体育资金审计可以借鉴社会审计服务的方法和模式，从而弥补农村体育资金审计经验不足、审计人员能力不强的短板。具体来说，由于农村体育资金本身就比较有限，因此资金的审计可以根据体育建设项目的重要性进行统筹安排。那些重要性强的、急需的体育项目可以优先使用资金建设，并且将其纳入当年的预算编制。同时也增强预算编制的透明度，使每个预算编制都能够落实到具体的体育项目建设[21]。除此之外，审计部门还要对体育项目的建设绩效进行前期评估，通过对照审查政策和科学论证，从而保证体育项目设立的绩效目标。对于未开展前期绩效评估或者绩效评估目标过于模糊不清的，要督促其必须重新进行绩效评估，设立可评估、可操作的绩效目标。体育项目建设完成以后，审计部门要按照绩效评估的合法性、真实性和效益性进行全方位的审计。审计过程中要注意加强正面引导，从而发挥出审计工作的“”治己病、防己病“的功能和作用[22]。

（四）围绕“资金安全监管”进行资金的投入拨付和使用管理审计

资金的投入拨付和使用管理，是农村体育资金审计最重要的两个环节。资金投入拨付方面，当前我国农村体育事业建设中，投入额度比较大的有三个方面，分别是体育项目基建工程的建设和管理、公共体育设施器材的采购和日常维护以及农村体育人才的培养。在体育项目基建工程的建设和管理审计上，需要审查基建工程的资金申请手续是否完备，资金申请的程序是否合规，资金的分配是否做到了公开、公正和透明。在公共体育设施器材的采购和日常维护审计上，要调查其采购程序是否符合政府采购规定，是否进行设备器材的采购招投标，采购设备器材的质量是否达标，设备器材采取何种发放形式和日常维护程度。在农村体育人才培养审计上，要考察其划拨资金是否真正用在了农村体育人才培养工作中，所培养的体育人才是否符合当下农村体育建设发展的需求，体育人才培养是否做到了公开透明，等等。除此之外，各地的农村体育主管部门在上报下一年的预算计划时，必须将上一年的使用结余一并上报，杜绝个人或组织在预算结余上贪污腐败。

在资金的使用管理审计方面，要注重审查农村体育资金的权力寻租和闲置浪费问题。首先是农村体育资金的权力寻租审计方面，通常农村体育建设发展过程中，公共体育场地和公共体育设施器材的出租、出让和捐赠过程中，往往容易产生权力寻租的问题。因此，审计工作需要对这几点加强必要的审查。首先要调查公共体育场馆出租或出让的收益，是否完整地纳入预算管理。如发现存在将收入故意隐瞒的，应视其严重程度给予严厉的处罚，情节特别严重的，必须交由检察机关核实调查处理。其次，要审查是否存在未经批准，擅自将各类公共体育场所出租或出让的情况。而且一般来说国有资产的出让和出租价格要低于市场价格，因此要调查是否有未经批准，擅自将农村公共体育场所以高于市场价格交由社会企业经营。最后，重点调查是否有将公共体育场所合作出租或出售的资金进行截留，私自变成个人“小金库”的行为。这既是农村体育资金审查的重点，也是审查的难点。其次是农村体育资金的闲置浪费审计方面，财政结余资金居高不下，几乎已经成为行政事业单位普遍存在的问题。尤其是体育部门所开展的都是周期性比较长、投资金额比较大的体育建设项目，所以其年末的财政结余资金要比其他普通部门更加庞大。体育部门处理财政结余资金时，常常将其采取虚列支出的方式纳入“其他应付款”进行科目结算，从此这笔资金就长期挂在部门账户中，短则数月长则数年，成为一笔无用的“沉睡”资金。财政结余资金本可以起到弥补农村体育资金不足的作用，但是资金的长期挂账不仅造成农村体育经费的闲置浪费，而且本该用于农村体育建设的结余资金，还容易被主管部门挪用为其他领域建设项目的资金，使本来就很不宽裕的农村体育资金更加捉襟见肘。因此，审计部门需要对农村体育财政结余资金进行重点审查监督，坚决杜绝农村体育资金被其他项目违规调用和挪用，从而损害农村体育资金的专用性。

结语

总之，从“乡村振兴”战略实施以来，各级政府不断加强城乡统筹发展力度，农村各个领域建设工作开展得卓有成效。尤其是在“乡村振兴、体育先行”的倡导下，农村体育建设发展也迎来了“黄金期”。只有让更多的农村人民群众，积极参与到全民健身和体育锻炼中来，才能全面提升农村人民群众的身心素养，进而为实现农村现代化建设，培养生理和心理同时过硬的优秀劳动人才。不过，我们也不能回避农村体育在发展过程中所存在的各种资金审计问题。这些问题有的是长期积累而来的，而有的是在新时期下出现的新问题。我们必须紧紧围绕农村体育资金审计的特点，以解决农村体育资金审计为抓手，坚决贯彻执行中央政府和地方政府的农村体育建设发展政策，对农村体育资金审计制度进行积极改进和完善，从而为农村人民群众提供更加有价值的公共体育产业和公共体育服务。