国有林区的特征事实与“公共地”问题释析

张 壮

（中共青海省委党校区域经济研究中心 青海 西宁 810001）

森林作为一种重要的可贮存、可再生的资源代表，为增进人类福祉提供了丰富的生态产品和优质的生态服务，是经济社会实现可持续发展的重要基础。国有林区作为我国未来重要的生态经济支撑带，承担着维护国家生态安全的重要职能，我们有责任科学保护、合理利用森林资源，最大限度地发挥其生态价值和经济价值。但是，在国有林区产权主体虚置异化，责任主体存在背理动机的情况下，追求利润最大化的“增长崇拜”往往会产生无效率和不可持续的结果。森林资源被野蛮开采、过度套现，各种矛盾纷争等“公共地”问题就会在国有林区普遍出现。因此，面对国有林区普遍存在的“公共地”问题，通过深入分析国有林区的特征事实，详细阐释国有林区“公共地”问题的现实表现，对于新一轮深化国有林区改革具有重大理论和现实意义。

一、国有林区特征事实

我国国有林区森林资源产权归国家所有，林业作为其主要产业具有生长周期长、资金周转慢、利润率低、风险高、社会公益性强等特殊属性。与其他常规国有企业和农村集体林的所有制结构不同，这些特殊属性赋予了国有林区多维向量的特征。在内外特征的相互作用下，国有林区在某一发展阶段甚至会产生自我损耗、权利纷争等问题，直接影响市场对国有林区资源的有效配置。

（一）公共性。国有林区的森林资源属于全民共享的公益类产品，从公共管理角度看，具有较强烈的公共属性，国有林区的生态产品及生态服务是为全体公民提供的，与公共产品的服务特征是一样的，即每一位公民都有权享受国有林区生产的生态产品和生态服务。尽管如此，由于国有林区区位规模差异，所提供的产品和服务的数量质量也不尽相同，在人口密度较高的地区，人们的需求往往不能得到满足。尽管国有林区以生产生态产品为主，但由于生态产品的特殊性，使得生产其他产品的机会被侵占，导致国有林区生产生态产品的机会成本很高。然而，公民享受国有林区良好的生态环境不需要支付任何成本，比如公民到国有林区中游览，其游览过程并不会阻碍其他公民的游览活动，这样公民就无偿消费了国有林区提供的生态产品和服务。由于国有林区良好的生态环境不具有竞争性和排他性，任何公民都可以免费享受其绿色生态福利，这就突出了国有林区的公共性特征。同样，公民使用国有林区资源也不具有竞争性和排他性，导致自然资源、森林资源被无限制地开发套现，当国有林区的承载能力超出临界点时，生态环境就会不断恶化。

（二）外部性。基于外部性影响理论，可以将林区生态破坏产生的影响划分为正外部性影响和负外部性影响。国内外学术界在研究中将国有林区的生态破坏问题定义为负外部性问题。社会组织或个体由于利益冲突而难以达成共识，在逐利思维的驱使下，不顾社会公共利益，使得乱砍滥伐、污染排放等不良行为对国有林区原有的生态环境造成严重破坏。在没有配套监管制度的情况下，这种不良行为不需要承担任何责任。从国有林区的公共资源属性上看，森林资源经过多年的透支开采，林区原有的植被环境等均产生较大的负面变化，加上监管力度不够，使破坏国有林区生态环境的成本较低，破坏者很难受到法律惩罚，进而导致国有林区生态破坏现象不仅得不到有效遏制，甚至呈现出扩展蔓延的趋势，由此产生了大量的负外部性问题。虽然对国有林区生态环境造成破坏的一方不需要考虑外部性问题，但如果这种行为或现象得不到及时有效的控制，将会导致负面作用不断累积，负外部性影响效应不断放大，最终引发社会资源配置结构出现失衡的现象。

（三）契约性。目前，我国国有林区的契约形式主要有三种：一是以自然资本为主导的契约表达形式。在这种形式下，国有林区的人力资源与森林资源自然达成了一种共同发展的契约关系，使国有林区资源与人力资源成本有机地联系起来，在人为力量的驱使下，森林资源在被人类利用之后，能够通过人类的力量得到恢复。而在追逐利益欲望的驱使下，人类对资源的渴求欲望较为强烈，对森林资源的利用成为人类以最小成本获得经济效益的有效途径，继而使森林资源的自然属性与人力资本的社会属性形成了一种商业化的契约关系，从特定视角上看，这种关系同商品供给与消费的关系高度相似。需要注意的是商业性企业使森林资源成为不同人类个体之间达成经济交易活动的重要载体，在人类利益博弈不断重复演化的过程中，自然界力量对人类错误行为的惩罚、报复逐渐成为潜规则。而且这种规则的出现具有不确定性，很难准确预测大自然的回馈是惩罚还是惊喜。同时，人类是有限理性的，人类行为具有较强的随意性，进而赋予人类与森林资源之间契约关系的不完全性特征。二是以国有森工企业为主导的契约形式。国有森工企业将自己能够掌控的森林资源视为资本的组成部分，使两者达成一种非市场化的契约形式，森工企业的社会化属性成为林业契约的主要表达载体。三是以国家和国有林区管理主体为主导的非市场契约表达形式，这种契约形式具有非市场化特征。森工企业作为国有林区的经营管理者，在与地方政府进行交易的过程中，普遍会采用非市场化的交易方式，使得双方之间形成了一种非市场化的契约关系，而且两者在不断重复交易活动的过程中，这种关系会表现的更加显著。

（四）代际分配性。代际分配是指在场的当代人与不在场的后代人之间的社会有限资源的分配。随着时间的推移，前代人与后代人交替承载生命的延续使命与责任，进而促成了人类社会的不断演进，自然界中的资源并非无限的，基于代际关系的人类，在思量下一代人发展问题的过程中，将自然资源视为宝贵的财富，希望能够对自然资源进行合理开发与利用，以实现生命的延续与发展。人类的生命长度受时间的约束，当代人应基于可持续发展的视角，在开发自然资源的同时，要勇于承担保护自然资源的责任，时刻谨记自然资源的有限性，将保护自然资源作为自己的使命担当，在对当代人类发展进程不会造成负面影响的前提下，及时做好自然资源的储备工作。国有林区的跨期贴现必须以森林资源与生态环境的储备为前提，在不阻碍当代人发展的前提下，对下一代人权益做出考量，对各类资源进行公平有效和可持续的配置。这一思想与国有林区的可持续发展理念高度契合，强调了资源配置的代际公平性和可重复性，要求在做好森林资源科学合理利用的同时，做好生态环境保护工作，为代际资源配置留下足够的空间。每一代人不仅享有公平分配、公平开发、公平利用森林资源的权利，同时还要承担对森林资源和生态环境保护的责任。但在国有林区森林资源非常有限的情况下，人类对森林资源的开发需求不断增加，国有林区资源不合理开发利用的问题频繁出现，对生态环境造成了严重破坏，使得后代人对森林资源的可配置水平也在不断下降。虽然森林资源具有可再生性，但任何程度的破坏都需要一个较长周期才能逐渐得到恢复，需要在不断开发和利用的过程中做好保护工作，才能保障森林资源再生的有效性。然而，当代人基于对现实利益的考量，不断加大对森林资源的开发和利用，进而引发了代际之间的资源利用冲突，使森林资源和生态环境资源无法在代际间获得公平配置。当代人对国有林区资源的过度开发利用虽然可以带来更多的利益，但在实质上就是对后代资源的透支开发，使后代人丧失对森林资源的配置权利，产生了代际间的负外部性。

（五）市场不完善性。我国国有林区市场发展还不完善，存在市场封闭、管理垄断、有效供给不足和定价机制不够健全等问题，直接导致国有林区经济结构失衡，林区人民普遍贫困。一是国有林区定价机制不科学。目前，国有林区森林资源的补贴价格，漠视外部成本和收益，不愿意尊重森林资源的稀缺性和机会成本的基本概念，严重偏离了其真实价值，定价严重偏低，导致森林资源被过度消耗，生态环境不断恶化。要实现国有林区自然资源资产利用的帕累托最优状态，必须让市场在国有林区资源配置中起决定性作用，形成科学的市场定价机制。二是国有林区市场相对封闭。改革开放以来，我国市场经济获得了空前的发展，市场的开放性程度逐步成为评估地区经济发展水平的重要指标。但国有林区的管理主体从维护自身利益出发，采用了排他性的管理方式，使国有林区市场日益封闭僵化，各种资源要素的配置权被牢牢掌握在少数人手中，具有很明显的内部人控制特征。在人才招聘上，没有严格按照市场化原则实现优胜劣汰，为“林二代”“林三代”准备的萝卜招聘事件还经常发生。三是国有林区垄断特质明显。国有林区的森工企业既是市场交易活动的参与者，又是森林资源的管理者，使得国有林区行政色彩浓厚，在政企没有真正实现分离的情况下，国有林区资源配置权长期集中在各级地方政府管理者手中，在市场交易过程中，能够对市场进行操控，破坏市场自由竞争秩序，使得国有林区市场发育不完全，降低了国有林区生态产品的有效供给。

二、国有林区“公共地”问题释析

20 世纪60年代末，世界著名经济学家哈丁提出了“公共地悲剧”概念，在他看来，当自然资源不具有竞争性和排他性时，自然资源就会被过度使用，最终产生“公共地悲剧”问题。我国国有林区由于产权归属和界定原因，也类似一个“公共地”，使得国有林区资源过度消耗。

（一）管理层的“公共地”问题。国有林区具有国有化属性，是国家利益的重要组成部分。表面上看国有林区的国有产权非常清晰，但人人所有相当于人人没有，管理权、经营权和监督权实际由当地的林业局和林管局掌控，在国家监督管理缺位的情况下，国有林区不同经营管理层会形成相应的利益集团，以合作博弈和不合作博弈的方式，相互竞争合作，共同来抢占国有林区的各种资源，这样国有林区的“公共地”问题就会出现。一是人事方面上存在“公共地”问题。国有林区在干部使用上普遍存在消极平衡、拉帮结伙和任人唯亲的问题。林业局长想任用自己的人占据某些重要职位，而主管人事大权的书记也希望任用自己的人占据某些重要职位，其他拥有财物大权的管理层负责人也有自己的用人计划，这样国有林区的各个岗位就成了相互博弈的“公共地”，其结果就是机构臃肿、人员膨胀、尸位素餐、管理效率低下。二是财物管理方面也存在“公共地”问题。财物资源是国有林区最重要的资源，管理层的各部门都争相抢夺这一资源，国有林区内部分工很细，各职能机构分工明确，各管一摊各把一方，在争夺利益面前互不相让，协调交易成本很大，结果导致国有林区资源被过度消耗、浪费严重，资源配置效率不高，平均主义倾向严重，不利于集中力量办大事，难以促进国有林区实现转型发展。

（二）作业层的“公共地”问题。一方面，由于国有林区的产权关系不够清晰，各层级主体的权利与责任存在不对称情况，在开展生产作业过程中，会导致大量的设备、资源和材料被过度消耗浪费，使国有林区投入有形的要素成本和无形的经营管理成本增加，而有效的作业时间在缩减，管理效能不断下降。具体来说，在国有林区普遍存在方丈多和尚少、林业职工工资普遍偏低的现象，真正在作业层面的林业职工并不是很多，而他们基于个人的边际收益是否大于边际成本的理性自利方式，来决定自己的工作时间和质量，在干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样的监督管理模式下，偷懒和浪费成为作业林业职工的最优选择。在这种情况下，理性自利并没有为最多人带来最大的好处，相反却把公共利益踢到脑后，使得国有林区的作业层面沦为“公共地”，生产资源和劳动时间被大量浪费，造成我国国有林区长期存在成本高、效率低等难以解决的问题。另一方面，国有林区的作业层面还存在内部人控制的问题，使得国有林区被划分为大小不同的私有资产，通过利用权力要好处、拿回扣、公款消费等方式，以谋求物质利益和非物质利益来满足个人私欲。这种损公肥私的行为改变了成本承载的主体，使得本应该由自己承担的成本转嫁到所在单位，进而导致国有林区的资源资产流失，导致“公共地悲剧”的发生。

（三）外部因素的“公共地”问题。国有林区的外部因素众多，上级主管机构是其主要外部因素来源，此外还包括地方政府、企事业单位、各类商人和当地农民等。这些外部因素把国有林区视为一个可以随意捞取好处的公共牧场，通过各种渠道对国有林区进行围猎，特别是国有林区体制外的各类商人，这类人善于活动斡旋、投机钻营，常常能获取各种非正常、超常规的利益，从而使国有林区资源资产遭受损失。仔细探究国有林区资源资产成为外部因素“公共地”的原因，则会发现国有林区产权主体长期缺位、经营与责任主体不清、责任权利不统一、条块利益多元分割是主要原因。国家林草局与地方政府“管资源”和“管发展”权责不一致，国家林草局要保资源，地方政府要保经济、保稳定、保民生，当资源保护与地方经济发展产生矛盾时，牺牲国有林区资源资产利益就成了无奈选择。结果在这些外部因素的综合作用下，更容易把国有林区而不是集体林区作为“公共地”来随意分割利益，导致毁林开荒、监守自盗、过度套现、违法狩猎、偷采矿藏等问题在国有林区时常出现。

三、一般性结论

本文对国有林区的特征事实进行了深入分析，进而得出国有林区具有明显的“公共地”特征，即每一个国民作为所有者都可以伸手向国有林区索取资源利益，在国有林区这片“公共地”上演了一幕幕国有资源资产被严重侵蚀的“悲剧”。通过认真探究国有林区“公共地”问题背后的原因，发现国有林区的产权主体和责任主体虚位是发生“公共地”问题的根本原因。因此，解决国有林区“公共地”问题，必须从完善国有林区治理结构入手，深化国有林区改革，集众人之私成国有林区之公，推进国有林区向“公共福祉”方向转化。本文对此还没有进行深入研究，这是本文释析的不足之处，也是下一步所要重点研究的问题。