新时代城市基层党建引领基层治理的逻辑理路与实践路径

闫 辰

（中共珠海市委党校 广东 珠海 519000）

一、文献检视与研究问题

党的十九大报告指出，要把各级“基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[1](P83)。在中国城市基层治理中，中国共产党作为执政党处于基层治理权力体系的中心位置，对建构基层治理秩序、塑造公民德性、动员群众性政治参与发挥着主导作用。长期以来，在西方研究者的学术视野中刻意回避政党维度，试图通过“国家—社会”二元对立关系，将中国基层治理现代化引向社会自主性力量建构的自治秩序。比如裴宜理（Elizabeth J．Perry）等人认为中国市场化改革造就了一个多维社会利益结构的市民社会，这种相对独立的公民社会会引发对威权体制的社会抗议，这是中国向民主化转型的重要动力[2]。与之相近，怀特（Gordon White）认为尽管不能忽视党国体制对社会的控制，但从“萧山”的案例中可以发现市场化促进了国家和社会之间权力的平衡转移，因此可以审慎评估公民社会对中国民主化的促进作用[3]。此外，还包括“社会法团主义”研究路径[4]。这种“西方标准”的学术解答不仅回答不了中国城市基层治理体系的变革逻辑，更无法建设性地提出中国城市基层治理现代化的路径选择策略。

近年来中国学术界注意到中国城市化发展、社会转型加速、社会利益结构多元化对党领导下的基层治理带来的挑战，特别是面对十八大以来党执政理念、领导方式和执政方式的深刻变化对中国城市基层治理格局的“重塑”这一现实，提出了基层党建引领基层治理创新的诸多解释路径。比如，有学者通过城市基层党建和社会治理创新的互动关系出发，论证了城市基层党建引领基层治理创新的运作机理[5]。又如，有学者从价值、制度、组织和行为四要素出发，结合上海的实证经验，构建了城市基层党建引领基层治理创新的理论框架，认为基层党组织通过平台引领、主体引领、机制引领、行动引领四大策略规定着城市基层治理的创新方向[6]。虽然这些研究阐述了党建引领基层治理创新的内在逻辑，但是缺乏对“引领意涵”“引领机制”“引领路径”等问题的学理构建，结论上更注重的是“基层党建开展策略和实践路径”，缺乏整体性研究设计。

从中国城市基层治理实践来看，随着城市化发展进程的加快，传统的单向化垂直化的行政管理网络与高度扁平化和快速流动性的社会结构之间矛盾凸显，治理主体权责不对等、服务力量难下沉、社会动员成本高等问题突出。基于此，如何从“能动者”的角色出发，重塑基层党组织的组织力，强化其政治功能，将党全方位融入城市基层社会结构中，进而实现党的执政理念同基层公共需求的有效对接，在整体上提升城市基层治理的效能，这是城市基层党建引领基层治理创新的政治逻辑。基于这一政治逻辑，需要回到两个基本问题：一是基层党组织如何在摒弃科层制的同时保持组织优势，以嵌入式的方式实现政党向社会的回归，实现基层党组织设置同基层治理单元的紧密结合，柔性发挥领导核心作用；二是如何考量基层党建引领基层治理的实践维度，即如何突出政治功能，实现党组织对基层各类组织的全面领导，强化基层党组织同基层各类治理主体间的沟通配合，提高基层党组织的资源整合能力，并将党的路线方针政策有效融入基层治理全过程，夯实党执政的基层基础。

二、新时代城市基层党建引领基层治理的逻辑理路

“单向垂直化、自上而下的组织动员”是改革开放前党领导城市基层治理的重要路径。一方面，通过垂直化的组织体系和“单位制”“街居制”的制度安排，党组织全面渗透在基层社会各领域；另一方面，政治动员是党组织联系群众、社会整合、开展活动、进行建设的重要治理手段。在“组织化动员治理”模式下，党组织“全方位”“绝对性”的控制是基层权力空间网络的核心特质，党在基层表现为“卡理斯玛型权威”[7]。“轴心—外围”是基层治理组织体系的鲜明特征，党组织通过同构化的方式将社会整合起来，导致党组织的权力“一戳”到社会最底层，社会全面依附党组织[8](P340-358)。基层治理运行机制更多依靠党组织内部权力精英的“体认式”利益输入和利益综合，有学者将之概括为利益“内输入”[9]，也有学者把它描述成“精英体察”[10]。改革开放后，特别是进入中国特色社会主义新时代，城市基层党建引领基层治理的模式转变为“一元多核、协同共治”模式，即在权力空间网络上体现为“党的领导、政府主导、社会协同、公众参与”的结构关系，党组织在权力结构中表现为“法理型权威”。社区是城市基层党建引领基层治理的重要场域，党组织通过嵌入式的方式“柔性”切入到社会各领域，在基层治理组织体系上表现为“互联互动互补”的特质。基层治理运行机制展现出“整体性”“多维化”，包括协商治理、法治化治理、党领导下的居民自治等。

在“共建”“共治”“共享”实践框架下，城市基层党建引领基层治理创新的核心命题，一是体现在基层权力空间网络中，即基层党组织如何构建与其他治理主体间的权力网络关系。从静态来看，在权力网络中基层党组织如何取得对基层其他治理主体的支配权，塑造“法理型权威”；从动态的角度看，基层党组织如何下沉服务力量，为社区居民提供制度化的动员参与和利益协调机制，促进基层善治。二是体现在基层党组织的引领能力如何展现，即政治领导、组织引领、价值引导。基于此，需要从“基层权力空间网络”“基层治理组织体系”“基层治理运行机制”“政党行动引领能力”四个维度考量城市基层党建如何“引领”基层治理创新。

（一）基层权力空间网络：一核多元与协同共治

治理理论和元治理理论为理解中国基层治理权力空间网络提供了理论基础。治理理论强调治理主体间权力的平等性、分散性和互动性。如斯托克（Stoker．G）将治理的权力关系网络看成是“多元互动（pluralistic interaction）和竞争合作性的集体行动将参与者——政府和民众——共同建构一个自治网络”[11]。元治理理论则认为治理主体权力分配问题上不能把国家的地位弱化，不能仅从社会中心主义看问题，忽视国家的能动作用。在“国家回归”的理论背景下，迈克尔·曼（Michael Mann）强调国家基础性权力（infrastructural power）在治理中的作用[12]。在中国城市治理实践中，基层党组织作为“元治理”的核心，其作用体现在理顺基层各方面的利益关系，引导群众合理有序表达利益诉求，通过搭建基层治理各主体协同合作的载体和平台，发挥各类社会组织在基层治理秩序中的影响力。

从城市基层治理主体的类型分布及主体间相互关系来看，包含了以下四种基本权力关系网络：一是街道党（工）委同辖区内所有党组织、政府职能部门、基层治理各类组织的权力关系；二是社区两委同辖区居民代表大会的权力关系；三是业委会、物管公司与居民群众的权力关系；四是居委会同社区组织、社会工作者、志愿服务团队的关系。这其中，街社区党（工）委在基层治理权力空间结构中处于领导核心地位，具体体现在政治领导“主心骨”、思想领导“指南针”、组织领导“顶梁柱”、党员干部领导“领头羊”四个方面的作用上。因此，要从街区管理体制改革入手，处理好“条”“块”关系，为街道“增权”、为社区“减负”。与此同时，基层治理还应注重充分调动社会组织协同治理，划定好社区两委和群众性自治组织的权力边界。第一，突出街道社区党（工）委的领导核心作用。取消街道招商引资的职能，引导街道党（工）委聚焦主责主业，把工作重心转移到党的建设、基层治理和公共产品供给上来。一方面，赋予街道对区属职能部门派驻街道结构负责人的人事考核、选拔任用征得同意权，街道社区规划和公共设施布局参与权，街道公共事务综合管理权。从区一级党委角度赋予镇街对派驻机构副科以上干部选拔、调整的提名权以及股级干部任免、调整和日常管理权，让镇街在用人上高度灵活。另一方面，优化街道机构设置，将派驻机构管理从以各职能部门的“条”管理为主调整为以镇街的“块”管理为主，赋予街道相应职责职权，为街道开展工作创造必要条件。赋予社区党组织人事安排权、重要事项决定权、领导保障权、管理监督权等权力，驻区单位考核评优、使用干部要征求社区意见。实行社区行政事务准入制度，建立社区行政事务目录、社区行政事务禁入目录，为社区“瘦身减负”。第二，通过构建社区党组织、居委会、公共服务站“三位一体”、交叉任职、合署办公的社区管理新体制，实现社区自治与行政管理的良性互动。通过设立社区监督委员会，形成“议事—决策—执行—协助—监督”的社区民主自治体系，促进社区事务由“他治”向“共治”转变。

（二）基层治理组织体系：横纵联动与统筹互补

复合式党建理论强调面对国家—社会转型的复合化，聚焦于单一主体、单一事务、空间封闭和单向体系的传统单位制党建模式在基层治理格局中难以为继。在复合式理念的指导下，采用多维联动的体系将街道党（工）委、社区党组织、驻区单位党组织以及新兴领域党组织有效联合起来[13]。党组织全覆盖是基层治理组织体系的重要特质，也是城市基层党建引领基层治理创新的关键所在。通过发挥街道党（工）委、社区党组织的领导核心作用，以区域化党建统筹共驻单位联建，以网格化党建引领社区联治的方式，把纵向党组织的科层体系同横向党组织的协同体系联动起来。

互联互动互补是基层治理组织体系的核心环节，特别是在共建共治共享基层治理格局下，以横纵联动、统筹互补为导向推进基层党组织设置创新，扩大基层党组织覆盖面，实现基层党组织的“再组织化”。首先，以网格化党建引领社区联治。在社区设置党建网格，将党支部建在网格上，构建“社区党委—网格党支部—楼栋党小组”组织体系。通过网格整合社区党建、综治、计生等工作队伍，实行业务线条指导、人员块状管理，推动需求在网格发现、资源在网格整合、问题在网格解决。其次，以区域化党建统筹共驻单位联建。街道党（工）委、社区党委与驻区单位党组织签订共建协议，相互提供需求清单、资源清单、项目清单，推进组织联建、党员联管、资源联用、活动联办、服务联做。每年各区组织街道社区对驻区单位共驻共建情况进行评议，评议结果作为驻区单位党建考核的重要内容。最后，发挥驻点联系群众制度在基层治理中的抓手作用。建立驻点联系问题收集、汇总、研判、调处机制，市、区、街道党（工）委定期专题研究驻点联系工作。建立驻点团队和基层党代表协同工作机制，把基层党代表与镇街驻点团队紧密结合，按工作地点、专业领域等情况把基层党代表细分到各个社区，实现与驻点团队同走访、同收集问题，同研究问题，同督办落实。

（三）基层治理运行机制：协商性、智能化与法治化

面对基层治理中利益主体多元、利益诉求多样的客观现实，在涉及群众切身利益的决策中需要充分保障居民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，也需要用群众习惯的方式，通过理性对话、平等协商和法治化途径，来解决群众身边的矛盾冲突。这就要求坚持民主集中制，既要发挥群众民主参与的主动性、积极性，又要防止“议而不决”“决而不议”，提高协商治理的效率和效力；要求坚持依法协商，在法律法规许可的框架内，健全基层民主协商治理的规则和程序，保证协商结果的合法性。

首先，推进协商治理是化解基层矛盾纠纷的重要手段，在基层治理运行机制中要突出“意见互动过程”，即街道和社区党组织明确协商议事的事项，围绕居民群众关注度高的热点、难点问题以及群众利益诉求程度大、问题矛盾突出的意见建议，结合协商议事目录，确定协商议题，解决“议什么”的问题。基层党组织要从专业性、利益相关性、代表广泛性三个方面出发，选定议事协商主体，寻求群众意见建议的最大公约数，以便达成有序治理的共识，解决“谁来议”的问题。基层党组织要从事前专题协商、事中有序参与、事后监督评估三个层面规范议事协商的形式和流程，确保协商结果的公信力，解决“怎么议”的问题。其次，以智慧党建推动基层治理智能化。秉持“大数据思维”，通过“智慧化党建+”的方式，打破信息孤岛和行政部门壁垒，将卫生、环保、公安、交通、信访等职能部门基础数据汇聚和联动共享，打造“问题上报—后台调度—部门处理—终端反馈—群众考评”完整的治理流程链，并依托信息数据开展政策制定。最后，构建力量下沉、重心下移的基层治理法治化工作机制。从决策风险评估到社会矛盾冲突排查预警调处，从民意的制度化表达到舆情研判都需要法治做保障，把法治思维和法治方式贯穿于基层治理的始终。引导辖区内法治干部、信访干部和党员身份的律师到所在社区开展法律服务和普法宣传活动，将法治工作力量和法律援助服务下沉到基层最底线。

（四）政党行动引领能力：政治领导、组织引领、价值引导

基层党组织要从政治领导、组织引领、价值引导三个维度提升其对基层治理的行动引领能力。核心议题在于基层党组织如何强化其政治功能，增强政治号召力；基层党组织应依托于何种载体将组织的触角延伸至基层治理的所有角落，提升组织渗透力；如何倡导主流意识形态和培育践行社会主义核心价值观，强化对基层社会的思想引领，提高居民群众对党执政的认同感。

在坚持和坚强党的全面领导和群众路线的基础上，党对基层治理的引领力更多依托于“政治功能”和“组织力”展开，体现为“政治领导”“组织引领”“价值引导”。首先，基层党组织的政治领导力关键在于如何融入社会并“代表”社会，即通过搭建基层党组织和社会之间的“互动式利益输入”平台，收集居民群众的意见反馈，即通过“一个能够具体达成人民共同意志或‘同意’的严密的政治过程，从而使党的意志和人民的利益之间能够形成有效的制度转换”[14]。其次，基层党组织的组织引领力关键在于通过压实党建责任强化党组织对群众的服务能力，提升基层党组织的“雁阵效应”。对组织设置、班子建设、组织生活、党员教育管理、阵地建设进行规范管理，以“标准+”带动基层党组织全面过硬，创新党员教育管理方式，根据各领域党员特点，立足党员岗位职责，分类制定具体的党员先进标准，让党员有“尺”可量、有“据”可评。最后，凝心聚力是基层党组织开展价值引导的重要目标。充分发挥基层党组织理论学习的带动作用，运用新媒体搭建思想政治工作“微平台”，引导基层群众对党执政的思想认同、内心接受、行动拥护，优化基层文化治理空间。

三、新时代城市基层党建引领基层治理的现实问题与路径选择

从城市基层党建引领基层治理创新的现实困境来看，亟待破解的问题体现在四个方面：一是在基层权力空间网络方面，条块关系错综复杂，弱化了街道社区党（工）委的权威，统筹能力受限。党的十八大以来，“增权减负”是街道管理体制改革的主基调，但在实际操作中，由于职能部门直接掌握着基层治理的资源，政治活动能力和管理权限又大，其派出机构的党组织也不隶属于街道党（工）委，街道社区党（工）委会慎用人事权力。二是在基层治理组织体系方面，基层党建共建机制不畅，社区党组织经常处于“单打独斗”的状态，难以形成基层社会治理的合力。从理论层面讲，条块结合、条要到位，块来统筹，平等协商，民主讨论，从而使决策主体广泛性，决策内容科学性，决策程序民主性，产生联动效应。但在实践层面，街道在社区设立党建联席会议或社区党建工作委员会，试图通过这种工作组织形式及时通报情况、沟通信息、交流经验、协调工作。这种组织形式由于缺乏权威性，并不能起到组织、指导、协调的作用，“联”而不紧、“联”而不顺、“联”而不宽的问题比较突出。三是在基层治理运行机制方面，协商治理质量有待提升。从各地的探索实践看，基层协商议题主导权仍由基层党组织直接掌握，表面上看是党的全面领导在基层治理中得到了坚持和加强，但协商议题的启动过程缺乏多元性，社会内生性协商治理的动力不足，被动协商、形式协商等问题仍然突出。四是在政党行动引领能力方面，基层党建责任压得不实，政治建设长期缺位，组织建设“虚化”以及“微腐败”问题制约了基层党建对基层治理的引领力。社区党建建设工作一直存在着社区党务政务活动界限模糊，使社区党组织陷于众多具体行政事务中难以自拔，制约了其引领基层治理的行动能力。

新时代城市基层党建引领基层治理创新实践路径的选择要在遵循“引领”逻辑的规范性要求基础上，坚持“以人民为中心”，把夯实党执政的基层基础作为城市基层治理的一条红线，把街道管理体制机制改革作为关键突破口，深化党组织力量和服务力量下沉，创新治理的手段和方式，让群众在基层治理中共享改革发展成果，增强群众的幸福感、获得感、安全感。

第一，以理顺权力关系为重点深化街道管理体制改革，强化基层党组织的统筹力。一是按照权责统一原则，顺畅条块运行机制坚持属地化管理的改革方向，在街道党（工）委内设立行政派驻机构党组，提升街道党（工）委的领导力和统筹力。注重发挥行政派驻机构党组协调行政职能部门履职，探索行政派驻机构党组项目制治理机制，定期召开动员准备会、方案研究会、治理效果跟踪评估会，强化条块对接、条块协作。提高行政派驻机构党组对部门派驻机构负责人任选考核的话语权权重比例。二是完善基层党组织对重大事项的领导决策机制，优化街道内设机构，强化街道社区党（工）委领导基层政权建设、提供公共产品、开展社会治理、维护公共安全的职能。实行“街道—社区”权力清单、程序清单、责任清单制度，建立与“街道—社区”职能相匹配的财政保障制度。三是加强党委在落实社区事务准入机制中的统筹协调作用。市、区（新区）各部门和街道在向社区下达或者转移工作任务之前，必须经过区级党委政府集体研究讨论决定，不得随意向社区摊派工作，同时，在对社区工作进行考核时，必须制定科学合理的综合考评体系，不得单独组织考核活动。

第二，构建开放式大党建格局，创新“党建+”“网格+”联动方式，提升基层治理组织体系的整合力。一是建立健全服务清单制度和共驻共建协议制度；提升社区党组织资源整合能力，畅通相关职能部门和驻社区单位服务社区的资源融入渠道。完善党建责任约束和监督考评机制，推动街道和社区党组织对相关单位和职能部门的服务情况进行综合评议，将考核结果作为党建责任制考核的重要标准。二是建立“网格+网络”服务管理组织架构，健全市、区、街道、社区四级管理工作体系，推动资源整合、综合调度、联合执法、考核监督、系统保障等工作机制高效运转，充分运用“互联网+”思维，发挥移动互联技术优势，推动“网格+网络”双网融合，开拓大党建领导下的社区服务群众的新局面。

第三，完善基层协商“微治理”体系，健全党领导下的基层协商协同治理机制。一是完善联席议事制度和协商议事制度，激发社区多元主体参与意识，强化区、街道和社区三级党组织的内部协调机制，构建利益相关方协商机制和协同治理机制。二是推动社区居民参与社区事务管理的制度化和规范化，建立自下而上的自治议题和自治项目形成机制。引导居民在党组织的领导下依法、有序开展协商，经过社区综合党委（党总支）审议符合社区自治范围的议题才交由社区议事会展开协商。三是涵养公民理性精神，提升议事协商能力。将《罗伯特议事规则》本土化，通过在各类协商会议上不断的灌输、引导居民遵守议事规则，确保协商过程和谐、有序、高效。

第四，依托“红色+”“标准+”等特色党建方式，打造“雁阵效应”促进党建引领基层治理创新的行动力。一是以“红色+”为总枢纽提高基层党组织对基层治理的政治引领力。要增强政治仪式感，认真落实“三会一课”制度、民主评议党员、专题组织生活会、民主生活会等基本党内政治生活制度，加强开展主题党日、体验式党性锻炼等活动，严肃党员“政治生日”等政治生活，不断强化党的政治领导作用。通过成立红色业委会，鼓励和支持党员业主通过法定程序成为业主委员会成员，把党组织建到业主委员会，业主委员会党组织可以有效搭建沟通和监督平台，整合社区党委、社区居委会、小区业主委员会、物业服务企业和小区居民力量，合力化解物业管理矛盾纠纷，促进基层社会和谐。二是以“标准+”带动基层党组织全面过硬，从而为引领基层治理创新提供组织保障。全面推进基层党组织标准化建设，对各领域党支部组织设置、班子建设、党员教育管理、组织生活等进行规范，抓实建强基层支部。三是持续推进基层反腐倡廉建设加强对基层政治生态的动态分析研判，集中解决基层干部吃拿卡要、盘剥克扣、私分滥发、优亲厚友等问题，坚决查处落实惠民政策中的“微腐败”。