中国农村养老保障现状分析及对策研究

陈 园 张映芹

（陕西师范大学国际商学院 陕西 西安 710100）

近些年来，我国城镇化率不断提高，但仍是一个农业大国。根据国家统计局《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国农村户籍人口占比为56.63%，仍占有主要地位。“三农”问题（农业、农村、农民）一直被视为党和国家的重点工作，得到了中央的特别关注。其中农民问题是“三农”问题的核心，农民问题能否得到妥善解决，事关社会稳定和可持续发展，而养老问题是农民问题的关键。因此，农民养老问题能否解决、如何解决以及何时解决，直接关系到农民及其后代的福利，关系到广大农村的和谐稳定，关系到新农村建设的成效，关系到脱贫攻坚战的最终胜利。在老龄化的社会背景下，对农村养老问题进行研究，展开相关分析，帮助妥善解决农村养老这一问题，理论与现实意义都非常重大。目前，学术界尤其是社会保障领域的专家学者对农村养老问题已有深入研究，成果丰富。本文拟从当前农村养老保障的方式、存在的问题和对策研究三个方面入手，在整理相关文献的基础上，系统梳理学术界已有的观点，进行展望。

一、当前农村养老保障方式

由于长期实行城乡二元经济结构，农村老年人的养老保障一直未纳入国家的社会保障体系，因此，我国养老保障制度也呈现出明显的城乡二元性[1]。从经济支持的角度可以将农村社会保障分为三个时期，分别是20世纪50年代初的家庭保障，人民公社时期的集体保障和20世纪80年代至今的以家庭保障为主、多元化保障相结合的保障方式[2]。2009年7月，国务院开始试行新型农村社会养老保险（简称新农保），2012年开始在全国推广实施，这也标志着我国农村社会养老保障体系进入了新的发展阶段。不过，农村保障水平仍然较低，不能完全满足农村老年人的养老需求，农村养老保障仍然以家庭养老为主，这在我国学界也已基本形成共识。但是，对于家庭养老的具体涵义和其他辅助养老方式的构成、作用，学界的理解却不尽相同，主要的观点如下：

（一）一元养老模式。周莹等认为，传统家庭养老保障模式是基于土地基础上的，具有内生脆弱性和不可持续性，因此，农村家庭养老模式必然转向社会养老模式[3]。

（二）双轨养老模式。张仕平认为，养老模式可按服务的来源分为家庭养老和非家庭养老。在现阶段，家庭养老仍然是我国尤其是农村最主要的养老方式[4]。杨复兴等则认为，在未来相当一段时期，家庭养老在我国仍然具有强大的生命力，应建立形成农村双轨养老保障体系，即家庭赡养和政府干预相结合[5]。

（三）三重养老模式。穆光宗等对家庭养老、社会养老和自我养老这三种基本养老方式进行了区分，论证了传统养老方式变革的必然性，他同时指出，自我养老和社会养老在农村已呈现上升趋势[6]。陈彩霞认为，目前我国大部分农村地区的三种基本养老方式仍是家庭养老、集体养老和社会养老[7]。万忠德认为，农村的养老状况有三种类型：一是家庭供养型，即纯粹从事农业劳动生产的老年人；二是社会供养型，即农村“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）老人；三是自养型，指既从事农业生产又长期从事国家或集体行业的非正式“农民职工”，如农村集体组织自来水管理员，乡一级农电管理员，乡镇企业和村办企业职工等[8]。

（四）四层养老模式。刘从龙认为，目前我国农村养老有四种方式，一是家庭养老，指在收入来源和生活照顾方面，老人依赖于家庭其他成员；二是自己养老，指老人拥有自己较为稳定的收入来源，自己能够料理自己的生活；三是社区（含乡镇企业）养老，指集体经济实力雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位退休办法，给老年人发放养老金；四是社会养老，指缴纳养老保险，由社会统筹解决养老问题[9]。喻丽、何金旗则认为目前我国农村主要存在四种养老模式，即家庭养老、土地养老、社会保险保障和社区养老[10]。

（五）多层次养老体系。多层次养老体系的构建或者多种养老模式的组合也是学界关注的重点。郑功成等认为，要实现经济保障、服务保障和精神保障相结合的目标，就必须发挥多方的积极性，构建多层次养老保障体系，具体包括自我保障层次，政府负责层次，政府主导、责任分担层次，单位负责层次，市场提供层次等五个层次[11]。凌文豪认为，从中国农村养老保障模式的历史变迁可以看出，其变革逻辑在于生产社会化，即小农的个体生产向社会化生产的转变，带来了农民生活方式和养老保障模式的转变[12]。

二、面临的问题

当前及未来一段时期，我国经济社会都将处于转型升级的关键时期，学术界普遍认为这对农村养老保障既起到了积极推动作用，也产生了一定的影响，主要包括以下四个方面的问题：

（一）家庭养老能力不断下降

产生这个问题的原因是多方面的，主要体现在资源供给不足、子女工作压力大、赡养老人较多等方面。贾云竹认为当前家庭照料功能日趋弱化，社会支持也较为匮乏，适合老年人日常照料所需的社会资源供给不足[13]。张明锁等认为受老龄化与城市化双重影响，我国空巢老人、留守老人和失能老人等人数增加，同时子女工作压力大，受到现代工作与生活方式的剧烈冲击，家庭照顾模式极易降低家庭收入，进而导致老年贫困[14]。赵金明和柴家玉认为，实行多年的计划生育政策使得我国的大量家庭呈现4—2—1模式，当下的年轻家庭，尤其城市家庭在照顾老人时人力、物力、精力等都十分缺乏[15]。

（二）土地对养老保障的支持作用有所下降

近年来我国经济高速发展，但是土地收益增加却十分缓慢，在养老保障中的作用和地位明显下降。温铁军认为，目前农村的土地承载着生产与社会保障双重功能，但是在城乡分割背景下，更多转变为以承担农民社会保障功能为主[16]。姜伟等认为土地是农村经济发展的重要生产资料，土地养老仍然是农村养老保障的重要形式。但是，随着经济社会发展，土地养老功能逐步弱化，主要原因在于农业收入不断降低，而养老费用则逐年增加[17]。

（三）国家养老机制存在“缺位”现象

在农村养老保障中，政府应该承担什么样的责任、扮演怎样的角色，学界大多认为仍然有待改进和“补位”。杨娟等人认为当前政府在农村养老保障中分担的责任过小，在农村养老保障工作开展中存在制度供给不足、财政支持不力、监管职能履行不到位等问题，因此，有必要对政府的责任进行重新定位，以进一步推动新农保的建立和健全发展[18][19][20]。

（四）社会关注度不高，参与不足

社会的广泛参与往往能够对某项事业起到推动或补充作用，农村养老保障也是如此。曾易等认为政府不是农村养老保障单一的供给主体，社会保障涉及更多的是社会活动，如社会互助活动等，因此构建多元化的保障体系，可以为社会成员提供更强大的支撑[21]。向征等认为引入社会参与农村养老保障体系的建设，对于改变老龄化日益严重的趋势所带来的社会养老问题至关重要[22]。

三、对策研究

对于当前我国农村养老保障存在的问题进行甄别，发现既有历史的遗留问题，也有因深化改革所产生的新情况、新问题。为此，学界认为只有进行养老保障体系改革，才能解决这些问题。

（一）改革基本观点：坚守公平正义

社会的进步正在不断缩小城乡差距，公平正义应该是农村养老保障坚持的基本底线和原则。如景天魁认为养老保障制度改革中要有“底线公平”原则，政府必须明确自己的边界，建立一种新的价值基础，使得全社会都可以共同接受和维护，并形成责任共担和分担相协调、激励和约束互补的调节机制，以增强制度的可持续性[23]。李迎生认为农村养老保障制度最终将与城市实现衔接或整合，但在现阶段尚不具备实现衔接或整合条件的情况下，充分考虑我国农村现实情况，实行某种“过渡模式”是最具合理性的选择[24]。林闽钢则从城乡一体化社会保障制度的角度指出，养老保障必须坚持均等化原则，使得城市和农村居民在养老保障方面，既有相同的权利和机会，也有相同的保障效果[25]。

（二）改革主要思路：坚持构建多元化保障体系

虽然农村养老保障体系的主导模式学界未达成一致，但构建多元化的保障体系却得到了公认。一种观点是基于我国的历史传统、现实的农村经济状况和组织方式，主张建立以家庭养老为主导、多种养老模式并存的农村养老保障体系[26][27]。另一种观点则主张建立以社会养老（比如当前比较流行的互助养老）为主导的农村养老保障体系。徐勤认为，当前家庭供养资源减少，传统家庭养老形势严峻，社会养老则是解决养老问题的根本途径[28]。孟艳春认为，当前我国的养老问题不能单靠家庭养老和自我养老解决，必须将家庭养老、自我养老和社会养老三者有机结合，并最终实现社会化养老的目标[29]。贺寨平和刘晓梅等人的研究表明，互助养老模式具有独特的优势，承担着越来越多的养老功能，在农村地区的养老保障体系中也逐渐扮演着更为重要的角色[30][31]。

（三）改革责任主体：坚持合理划分强化引导

在责任主体方面，应该是以政府为主体进行改革，担任养老保障责任主体，还是以社会或个人为主体，学界并未形成共识。一种观点是政府应当承担保障的主体责任，例如郑功成认为我国社会保障制度建设的关键在于优化社会保障制度设计，而优化制度设计的核心任务便是明确政府责任，构建合理、高效的管理体制[32]。另一种观点则认为社会保障须以经济为基础，高福利的社会保障制度必然给政府造成极大的负担，因此应该以个人为责任主体，比如姜向群认为，未来的养老保障，家庭和国家都不能单独完全承担，而应该是以个人为责任主体、国家帮助的社会化保障模式[33]。第三种观点，也是笔者较为认同的观点，就是合理划分责任，明确各保障项目责任主体和范围，通过政策加以引导，重新配置资源激发积极性，最终实现养老保障制度的良性运转[34]。陆杰华等则认为，由于现代社会不同特征个体的养老责任观念不同，养老责任主体正趋向多元化[35]。

四、小结

我国农村养老保障方面的问题已经得到学界的广泛关注和深入研究，研究成果对于我们深刻认识和理解农村养老保障问题提供了非常好的启示，但也应看到，农村养老保障问题的一些研究问题还有待深入。一是在我国进入中国特色社会主义新时代的历史背景下，国际政治经济局势复杂多变的情形，对我国农村养老保障体系的构建提出了新的目标和挑战，需要进行系统性的思考和总结；二是农村大多集中在西部地区，而结合西部地区地域特点的农村养老保障研究成果还略显薄弱；三是现有大部分研究成果还停留在理论层面，缺乏和政府、社会组织等部门的实践进行有效结合，互相联动推进；四是当前制度文化的变迁所带来的对于农村养老保障的引导作用研究也较少见。总之，在扶贫攻坚将取得重大胜利的关键时刻，农村养老保障问题研究的理论价值和实践意义更加彰显，需要学者们的共同努力，为构建完善的农村养老保障体系作出贡献，为最终解决农村养老保障问题提供智慧。