反校园欺凌社会化防治体系中政府预防职责的优化——以政府购买教育服务为视角

代 娟

（咸阳师范学院 陕西 咸阳 712000）

引论

校园是学生成长的重要场所，校园安全是学生个体生命生存和发展的基本保障。但由于校园环境内在的开放多元性、学生自我保护能力弱以及与社会经济快速发展变化相伴滋生的各类矛盾，使得威胁校园安全的因素不断增加，破坏校园安全的事件时有发生。其中日趋严重的校园欺凌，成为当下危及校园安全的最大威胁之一[1]，造成的危害触目惊心、持续深远。在个体层面侵犯学生的生命健康权、受教育权，阻碍学生完整人格和正确“三观”的养成；在社会层面破坏公共教育秩序、降低教育质量、影响国家长治久安、繁盛发展，已成为社会和学术界共同关注的焦点。

在2016、2017连续两年的全国人大会议上，均有代表对校园欺凌防治状况不满，提交制定反校园欺凌法的议案。全国人大内务司法委员会在对议案的审议报告中建议加快立法进程，但认为既有理论研究和经验总结不成熟，待有关行政法规和配套规定施行一段时间后再研究制定法律[2]。

根据知网数据，我国有关校园欺凌研究成果的数量，从2014年开始激增，至今仍呈上升态势。学者们从各自擅长的学科领域出发，基本遵循原因—对策的分析模式，围绕成因影响和预防对策两大主题展开研究。“通过近几年对校园欺凌的研究，大家对校园欺凌有了一定了解，但校园欺凌事件发生的脚步却未停止，关于解决和预防校园欺凌的论文研究成果并无用武之地。在接下来的研究中，应该研究找到更有效地阻止欺凌事件发生的方法以及加大预防措施的力度。”[3]

有鉴于此，本文以已有研究成果和实践样态为基础，尝试以政府购买教育服务为视角，将研究的着力点放在如何“更有效地阻止欺凌事件的发生以及加大预防措施的力度”上，探讨政府在校园欺凌社会化综合防治体系中预防职责的优化，以期对相关研究、立法和校园欺凌防治工作有所助力。

一、共识与经验：权责明晰的反校园欺凌社会化防治体系

基于校园欺凌是多种因素（立法缺陷、社会失范、学校教育管理不力、家庭教养不足、学生个人因素、朋辈互动等）共同综合作用结果的认知，已有研究成果均主张该问题的解决不能囿于校园之内，而是应该构建社会化综合防治体系，由政府、家庭、学校、司法机关等多元社会主体对校园欺凌进行协同治理[3]。

从世界范围来看，自上世纪80年代起，校园欺凌就成为许多国家最关心的问题之一。那些在反校园欺凌领域成绩斐然的国家的实践经验充分证明了权责明晰的社会化综合防治体系是反校园欺凌的有力保障。挪威的反欺凌实效享誉世界，于2002年8月建立了由挪威政府、全国教师协会、各区反欺凌联盟、全国家长协会和儿童监察员代表共同组成的多层面多部门的全国反欺凌联盟，并根据形势的变化，不断对这一体系加以扩充和完善，并通过各种法律对各个主体的责任、义务与惩戒措施加以确定[4]。英国从20世纪90年代以来，开始构建政府、学校、家长和社会机构综合治理机制，并于2007年发布《安全学习：学校反欺凌任务》对各主体在反欺凌行动中所扮演角色与所负责任进行了详细说明。2015年，英国教育部宣布英国学校欺凌行为骤降[5]。日本通过实施《欺凌防止对策推进法》建立了由地方公共团体、学校、家庭、社区、新闻媒体、学者以及公益组织等多元主体协同治理的系统，各主体在各自权利义务的范围内有条不紊地合力应对、共同解决，效果明显[6]。联合国教科文组织（UNESCO）发布的《校园暴力和欺凌全球数据报告》也建议要承认教育机构干预的有限性，建立相关方角色明确的多部门协作机制来实施干预[7]。通过对国外有效防治校园欺凌经验的简单梳理，不难发现这些国家防治校园欺凌之策的显著共同点在于建立了权责明晰的多元主体参与的社会化综合防治体系。

反观我国，最早防治校园欺凌的专门性法律规范文件是2016年国务院教育督导委员会办公室印发的《关于开展校园欺凌专项治理的通知》。其后，教育部等9部门《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》和教育部等11部门《加强中小学学生欺凌综合治理方案》相继施行。除这三部全国性的专门性反校园欺凌法律规范文件外，各地方也纷纷制定出台了地方性的专门法律规范文件。通过上述这些专门性的全国和地方立法，我国也已建立起包括政府、司法机关、学校等多元主体参与的反校园欺凌社会化综合防治体系[8]。这一体系的构建吸收借鉴了学术研究共识与域外成功经验，使校园欺凌在我国从带有禁忌性、刻意回避的话题到各方高度重视、齐抓共管，校园欺凌防治从专项治理到建立长效性机制，标志着这方面的工作取得了巨大进步。

二、缺位与失衡：中国政府反欺凌预防职责设置

虽然我国反校园欺凌社会化综合防治体系已经建立，但实际实施效果远未达到预期。原因就在于该体系要充分发挥实效，需要具备两个关键性前提。第一，各参与主体所负职责清晰明确、操作性强。第二，各参与主体之间所负职责平衡得当。唯有如此，体系中的各主体才能合理有序地履行各自职责，形成防治合力。但我国该体系中各主体职责设置笼统、界限不清，核心主体政府与学校之间职责分配失衡，政府职责缺位，恰恰不具备上述两个关键性前提，尤其集中体现在校园欺凌的预防上。

校园欺凌的防治包括欺凌事件发生前的提前预防和欺凌事件发生后的事后处置两个阶段。校园欺凌造成的伤害后果是难以甚至不能平复的，因之，事后对校园欺凌的处置再及时高效，也远没有事前预防校园欺凌的发生，更为高明有效。“预防犯罪的最可靠但也是最艰难的措施是：完善教育。”“当偶然性和随意性向青年稚嫩的心灵提供道德现象和物理现象的摹本时，教育起着正本源清的作用，教育通过感情的捷径，把年轻的心灵引向道德。[9](P131、119)”校园欺凌的预防离不开专业的教育培训，反欺凌教育是预防校园欺凌可靠和首选的措施。教育部等11部门《加强中小学生欺凌综合治理方案》也将“坚持教育为先、坚持预防为主”认定为校园欺凌综合治理的基本原则。教育部也指出，“特别要加强防治学生欺凌专题教育，培养校长、教师、学生及家长等不同群体积极预防和自觉反对学生欺凌的意识。”[10]

作为社会化综合防治体系中的一环，对教师、学生及家长的反欺凌教育也断然不是某个主体单凭一己之力能够完成的。但根据我国现行相关法律规范文本，政府在反欺凌教育这一防治校园欺凌关键有效领域的职责承担极其有限甚至缺位，反欺凌教育的三个组成部分即对学生、教职工、家长教育培训的职责都配置给了学校。具体而言，学校要通过集中教育、开设相关教学模块等方式，对中小学生进行预防校园欺凌的专题教育。要通过多种形式，提高学生对欺凌行为严重危害性的认识，增强他们自我保护的意识和能力，对早期发现的轻微欺凌事件，实施必要的教育、惩戒，预防欺凌事件的恶化。对家长，学校要开展培训，通过专题培训、家访、家长会、家长学校等方式，指导、教育、帮助家长了解防治校园欺凌的知识，增强其监护责任意识和法治意识，依法落实法定监护职责，科学实施家庭教育，提高防治能力。对教师，学校要进行教职工专题培训。组织教职工学习掌握校园欺凌事件预防和处理的相关政策、知识措施和技能方法等，提高教职工有效防治学生欺凌的责任意识和能力水平。

与学校的职责相对，政府在反欺凌教育中的职责有两项：一是制定法律规范文件，设置分配反欺凌教育职责，而我国政府基本都将该职责分配给了学校；二是对学校履行反欺凌教育职责的情况进行监督检查，当学校履行反欺凌教育职责不到位时，进行问责，追究行政责任。

这样的职责配置直接违背了行政管理的两项基本原则：胜任原则和整体效能原则。胜任原则是指职能的配置不仅是一个体系外部要求的问题，还涉及到被配置方的内部条件是否具备，要与其客观履职能力相适应[11](P425)。事实上，大部分中小学经费紧张，能够控制支配的资源非常有限，完成基础公共教育已是勉强。任何职责的履行都会耗费一定的人力财力，因此必须有相应的资源支持。但学校被配置反欺凌教育职责的同时，未被配置相应配套的资金和人力资源。而保证公共财政给公共教育提供支持，是政府应有的职责担当，就此而言，在反欺凌教育方面，政府职责缺位。在此情况下，不顾学校实际情况，只是简单制定法律规范文件，将反欺凌教育职责完全分配给学校，导致学校不能承受，使学校既无心也无力去落实，与胜任原则相背而驰。对广大学校来说，在现有制度框架下，开展一些象征性的教育活动来应对上级检查成了现实选择。低效或无效的预防欺凌教育不能克减欺凌的事件，学校会被基于未充分履职的原由严厉追责。但衡量学校是否充分履职的标准不明，界限不清，导致政府对学校行政监督问责的行政权力自由裁量的空间过大，具有较大的随意性，又进一步加大了学校的负担。学校是有独立利益的法人，也是在一定制度下维护自身利益的理性人。基于对自身利益的维护，学校在发生校园欺凌时，往往选择隐瞒不报，采取安抚受欺凌学生、私下促使当事双方和解等隐蔽平息的方式处理了事。破窗效应就此产生，学生遭受欺凌后，往往会诉诸于私力救济，以暴制暴，由小酿大，为更严重的校园欺凌事件的发生制备了“培养基”。

整体效能原则要求，职能的配置在整体上应当注意系统内部职能的有机协调，保证内部平衡有序[11](P425)。在不给学校配套相应资源的情况下，学校并不具备履职的能力，却几乎被配置了反欺凌教育的全部职责，而拥有丰富资源的政府几乎未被配置任何职责，仅仅充任了一个旁观的监工。与双方拥有资源相比，学校职责过重，政府职责缺位，政府与学校之间职责分配严重失衡。职责配置没有注意综合体系内部职能的有机协调，职责分配的严重不均衡使系统内部难以协调一致，违反了整体效能原则，反欺凌教育整体呈现出低效甚至无效的局面。

世界上反欺凌卓有成效的国家，都十分注意避免将相关职责全部推给学校，而是使政府承担合理职责，努力达成政府与学校之间职责的平衡，以期形成合力，实现整体高效。政府的职责主要有以下几项：制定政策法规，提供专门反欺凌教育政策法律支持；做好数据的持续收集，把握当地校园欺凌真实具体的状况如发生频率、具体类型；给学校提供指导与服务，保证教师接受专业培训；制定计划，安排充足的人力和财力资源；对干预结果持续追踪，评价干预手段的有效性；根据变化，进行方案的调整和完善[12]。

与上述国家做法相比，我国政府职责缺位显而易见，应当在吸收借鉴他国先进经验的基础上，因地制宜制订方案，使政府切实承担起在反欺凌领域所应承担的职责，发挥社会化综合防治体系的实效，降低校园欺凌的发生率。

三、归位与优化：政府反欺凌教育职责承担方式的选择

行文至此，我国校园欺凌预防效果不佳的主要原因已经明了，那就是政府在综合防治体系中应负职责的缺位、低效。因此，政府回归其在综合防治体系中的应有位置，担负积极作为职责，不再缺位，是有效预防欺凌事件发生的必要途径。在反欺凌教育领域，政府履职的方式主要有两种：一是政府加大对学校的财政支持，由学校具体实施反欺凌教育。二是政府向社会力量采购反欺凌教育服务。

反欺凌教育涉及到心理学、教育学、社会学、文化传播学等多学科专业知识、技能，是一项专业工作，无论是教学内容还是教学方法都凸显出极强专业性。就教学内容而言，不同的教学对象，教学内容就有显著不同。比如，不同年龄层次、不同性别、不同性格的学生，就有不同内容的反欺凌教育相对应。要通过调查评估，筛选甄别出有欺凌倾向的高风险学生和性格胆小、怯弱的易受欺凌的学生，针对分别的欺凌与受欺凌危险因素，确定个性化的学生反欺凌教育内容。对于教师和家长的培训，共同之处在于增强他们的反欺凌意识和技能。首先，要普及欺凌行为的一些基本知识，包括欺凌的概念，欺凌与一般打闹行为的区别以及欺凌行为的类型。其次，使他们理解欺凌行为生成的深层次原因以及欺凌相关主体所处地位的判断。最后，教会他们辨别欺凌行为发生时的警戒信号及处置。不过，由于教师、家长在和学生之间的关系中所处主体位置不同，因此，对这两者的培训差异亦是明显。对教师的培训要教会教师掌握亲近学生、使学生亲近教师的方法，缩短师生之间的距离，培养提升教师的同理心和共情能力，最终有充分理解、尊重和倾听关注学生的技能。针对家长的反欺凌教育则要为他们提供全面的指导，帮助其有效开展家庭教育，提升为人父母、教养子女的能力，学会用适当的方式让子女认识到实施欺凌行为的错误性，增强保护能力，在子女遭受欺凌侵害时，能够给予恰当的陪伴和正确的帮助，而不是使其处于孤立无援的境地，甚至将子女所受伤害扩大化[13]。此外，处于不同社会发展时期、不同地域文化下的不同学校的反欺凌教育有其独特性，普适性规律只有与不同教师、学生、家长时刻变动的特点和困境相结合才能有意义，与教学对象的情况紧密贴合。因此，反欺凌教育的内容不是固化的，而是个性化、变动不居的存在。这就更加深了反欺凌教育内容和其他教育内容的区隔，使其更具专业性。

反欺凌教育的专业性还体现在其教学方法的专业性上，教学方法的选择涉及到成人、儿童和青少年学习心理和综合性教学内容的考量上。家长和教师都是成人，而成人学习的主要特点是：在学习活动中更多地借助于自己的经验来理解和掌握知识，而不是以教师的传授为主；在学习活动中，成人本身就可以被当作学习资源，这种资源既能为自己也可以为他人利用；成人的经验有时会形成某种学习定势而对学习产生消极影响[14]。因此，对家长和教师的反欺凌教育，传统的由教师单方面输出信息的讲授法明显不匹配，允许、鼓励教学对象过往经验的参与式和叙事等新型教学方法为宜。儿童、青少年的学习活动与成人的学习活动存在较大差异。对儿童和青少年而言，个体经验不丰富、不全面，能够对学习产生影响的直接经验非常少。因此，设置情境让他们体验感悟可以将教育成效最大化，应当采用体验式教学法对他们进行反欺凌教育。这种教学法可以让学生设身处地、亲身体验感悟他人感受，能够促进学生对其他人的宽容、理解，增进情感交流的能力，学会和他人共同解决问题，增强正义感，可以更好地将欺凌知识和技能内化为学生的自觉意识和行为。

专业性的反校园欺凌教育课程需要专业师资来开发和实施。但实际情况是，我国中小学校并不具备这样的专业师资。“大部分教师不能够明确‘校园欺凌’的具体概念，对于校园欺凌所涉及的主体、地点、行为等方面的认识较为片面……教师尤其是农村中小学教师对国家出台的欺凌防治文件了解甚少，更勿论能够清晰界定校园欺凌及其包含的具体行为了。”[15]监护人、学校通过说服、训诫的方式进行的欺凌教育作用发挥有限，能够让欺凌教育发挥实质作用的是父母或老师的以身作则。因此，溯至源头，学生在成长过程中所接触的老师和家长是否能以身作则，是否言行一致，是否能真正关心学生，是否能用非暴力的方式管理学生，让学生体悟到关心他人、尊重一切生命的价值和尊严才是关键所在。“但是在现实生活里，在校园欺凌的全过程中，教师却在无意当中扮演了校园欺凌的促成者、纵容者、包庇者甚至是参与者的角色，表现出了较为明显的角色失当。”[16]显然，我国中小学教师并不具备担任专业师资的能力，他们亟需接受培训、自我成长。在教育教学实践中，屡屡发生的教职工对学生欺凌事件的不当处理，并不完全是教职工师德低下造成的，归结于反欺凌工作的专业性和教职工未获得相应的履职技能培训应该更为公允和合乎事实。政府应该将关注重心从结果考核偏移于过程支持，给教职工提供高质量的履职技能培训，创造条件帮助其不断成长，而不是在政府职能缺位的情境下，不顾学校和教师的实际情况，只是一味地强调加大对学校和教职工责任的追究。

中小学校只是基础教育的专家，并不是一切教育领域的专家。如果因为学校是从事教育工作的机构，就不加分辨，把一切与教育有关的工作交由学校承担，只能使学校的精力分散于应对各种检查，将本就紧张的基础教育资源强制性分散到其不擅长的领域，导致学校不堪重负，冲淡其本真角色和最根本的工作任务——公共基础教育。无疑，这样的做法除了拉低基础教育的质量，别无他果。

反欺凌教育的专业性和中小学教职工反欺凌意识和技能较低的现状，决定了政府不能简单地通过给学校增加办学经费或提供专项资助，让学校承担反欺凌教育任务的方式，来回归其在校园欺凌预防中应有职责的承担，政府购买反欺凌教育服务是更具效能性的选择。

四、专业与效能：政府购买反欺凌教育

政府购买教育服务，能够极大提高教育服务质量和政府教育投入与管理的效能。通过政府购买，受教育对象的意见得到尊重，学习积极性被充分调动，教育服务的提供者努力提高教育质量、降低成本，政府集中力量搞好监督管理，最终实现教育的专业性和有限教育资源产出的最大化[17]。

政府购买反欺凌教育是政府采购公共教育在反校园欺凌领域的具体运用，根据我国政府采购法律规定和政府采购教育服务的实践，可以将政府购买反欺凌教育简单界定为政府按照政府采购法律规范文件，使用财政性资金通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商、询价等公平竞争方式，公开向具备专业反欺凌教育条件和能力的社会专业主体购买向学生、教职工和家长提供的反欺凌教育，政府根据其提供的服务数量和质量向其支付费用的行为。

政府采购反欺凌教育具有鲜明的专业性和效能性，可以很好地克服由学校承担反欺凌教育的业余、无能，低效甚或无效的缺陷，是政府高效、专业履行社会化综合体系预防职责的方式。在反欺凌教育采购的体系中，政府、学校、学生、家长和社会机构是平等、互惠的合作关系。政府提供财政资金和基础设施，搭建平台，制定公平、公正、公开的规则，增加管理的透明度，确保更具专业性的社会机构入选，并且全面调控、监督和把握反欺凌教育的方向和质量。在这个过程中，政府教育行政管理职能得以充分实现，并获得更多的社会支持度。学校、学生及家长作为培训对象的意见被尊重接纳，政府和社会机构都要考虑他们的意见，他们的选择在很大程度上会影响社会机构是否会被选入。学校、学生及家长作为培训对象的培训参与积极性因此被极大调动，良好培训效果的取得有了基础保障。政府采购反欺凌教育，是一种打破垄断的竞争机制。在优胜劣汰的刺激下，社会机构会尽自己的能力最大限度地提供专业反欺凌教育，通过增强专业性使自己的核心竞争力不断提升。通过开展前期调研，提供专业的颇具针对性的反欺凌课程内容、教学方法，并由专业的师资加以实现，促进良好和谐师生、生生、亲子关系的形成，最终降低校园欺凌的发生率。基于自身利益的最大化，社会机构定会考量成本的付出，努力使培训价格处于较低合理的水平。从这个角度来看，政府采购反欺凌教育对我国教育经费投入整体上总量不足、效率低下的问题有较大的解决力，使有限的教育经费得到高效配置。反欺凌教育采购使政府职责履行、被培训主体成长及社会机构利益三者之间良性互动，循环推进政府预防校园欺凌的职责专业、高效地履行。

政府购买反欺凌教育在我国有充分的法律依据，政府采购法规定政府采购的对象包括货物、工程和服务，其中“服务”是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发〔2013〕96号明确教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。财政部《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）规定的政府采购品目分类目录中包括中小学教育服务和其他教育服务。财政部、民政部、工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）规定公共教育等领域适宜由社会力量承担的服务事项应当纳入政府购买服务指导性目录，纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。可供政府购买反欺凌教育的社会力量也有长足的发展。根据民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》，截至2017年底，全国共有社会组织76.2万个，比上年增长8.4%。全国共有社会团体35.5万个，比上年增长5.6%，其中：科技研究类1.5万个，教育类1.0万个，卫生类0.9万个，社会服务类4.8万个……全国共有民办非企业单位40.0万个，比上年增长11.0%，其中：科技服务类1.6万个，教育类21.7万个，卫生类2.7万个，社会服务类6.2万个，文化类2.1万个……[18]。

目前基本没有地方政府通过政府购买履行预防职责，很大的原因在于地方政府对教育“重结果考核，轻过程支持”以及不尊重教育专业性的理念没有转变，因而不具购买意愿。但凡是涉及到学生的工作，依旧还是通过制定文件、发布通知开展专项活动，交给学校去负责。这样的做法一方面反映了政府对教育的高度重视，但另一方面也说明了政府对学生成长、教育发展的专业性、内在规律性缺乏应有的认识和尊重。

在校园欺凌预防领域，中央和地方各级政府亟需尊重教育规律，更新转变工作理念，平衡设置政府与学校之间的职责。在清晰界定政府应负职责的基础上，通过政府购买反欺凌教育，促使政府选择最有效率的路径去履行肩负的责任，从高成本政府向高效能政府转变，改变校园欺凌社会化综合防治体系低效的现状。

结语

2018年9月27日上午，陕西省米脂县“4.27”故意杀人案罪犯赵泽伟被执行死刑。法院布告称，赵泽伟认为在米脂县第三中学就读时，受同学嘲笑导致其心理受挫，工作、生活不顺，遂心生怨恨刺死、刺伤十数名在读学生报复泄愤。看似不值一提的欺凌在被欺凌者心灵的阴暗角落里种下种子，历经多年结成恶果，造成难以平复之殇。欺凌行为从孕育到发生的过程使其预防成为可能，社会是个统一体，无人能身处其中，做到置身事外、独善其身，校园欺凌需要全社会同防共治。“我们不能只满足于计算出一只鸟煽动了多少次翅膀，而必须要知道这只鸟已经飞行了多远。”[19](P285)校园欺凌这颗社会毒瘤的消减，不能只停留在防治校园欺凌社会化防治体系的建立上，更要进一步着眼于各参与主体职责分配的平衡合理和实施的效能上。