论利益分化的制度统合——基于新制度主义的思考

刘振磊

（青岛市社会科学院 山东 青岛 266071）

中国社会正走向多元、转向法治，制度正义重要性日益凸显,而制度背后的利益之分正愈来愈清晰，定分止争的法律也面临着自身的价值冲突与博弈。如何对待利益分化后的利益冲突，进而通过价值衡量实现利益的制度统合，就具有了实践关怀意义。

一、从利益分化走向利益统合

古今中外，正是利益因素主导着人们的行为。司马迁在《史记》中指出：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”马克思在1842年《关于新闻出版自由和公布省等级会议辩论情况的辩论》中指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[1](P187)利益亦是行为规则构建的决定性因素，是法治构图中的核心要素。利益是“人们通过社会关系表现出来的不同需要……通常所说的利益，主要指物质利益，亦即经济利益。人类生产活动的直接目的，就是为了获得物质利益”[2](P14)。当然，我们强调物质利益的主导作用，也不排除精神方面的利益——虽然精神利益往往是内敛的，具有较强的变动性，但确实存在并发挥着作用。

“所谓利益分化是指一国社会成员的利益状态、利益实现和利益关系由同质走向异质，由均一走向差异这样一种过程和状态。”[3]它在过程上表现为利益关系和利益格局的调整，对外最直观的表现为利益差别的扩大，可以细分为三个方面：即利益主体多元化、实现途径多样化和利益冲突普遍化。改革开放以来，利益分化主要体现在利益主体多元化上。利益主体在原来的工人、农民、知识分子和党政干部四大利益群体之外，新增了经营管理者、私营企业主、个体工商户、新社会组织人士、失业者和半失业者等利益阶层①，“并且原有的四大利益主体内部也在不断地分化、重组，形成许多交叉性的利益主体……它们在整个社会利益体系中分别占有自己的利益位置，彼此间存在着相互依赖和相互交换的利益关系，从而构成了一种多元的利益主体结构”[4]。

改变贫穷落后、追求富裕是改革开放的目的，而利益分化则成为改革的直接动力，邓小平将其通俗表达为“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”[5](P149)。改革开放40年来，先富带动后富的利益分化、竞争理论使整个中国充满了活力，极大地促进了中国经济的发展，利益分化的发展动力功能已经得到了历史的明确验证。与此同时，利益分化塑造了主体意识、自由精神、平等观念，培育了妥协态度和参与意识，为我国以社会主义民主为长期目标的渐进性政治发展创造了社会基础[6]。

在利益分化过程中，相当多的负面因素产生并滋长，也引发了越来越突出的社会问题。首先，在制度层面上，体制转轨带来了大量的体制漏洞，利益分化迅速扩大化，并出现了权钱交易、以权谋私等较为严重的腐败现象，削弱了政权的合法性。其次，在价值层面上，利益过度分化导致了社会心理失衡，相对被剥夺感在部分群体内扩散，从而使得改革开放的体制正当性受到质疑。最后，在社会层面上，利益分化导致了社会各种矛盾的积累与激化，秩序稳定性遭到了严峻挑战。

进入21世纪，特别是在进入转型期、经济发展速度下降的背景下，累积性效应导致利益分化走向固化、对立性利益分化日益突出，过度的利益分化呈现出较强的负向特征，成为社会各界高度重视的一个严峻问题[7]。实际上，在改革开放之初，邓小平对此就有旗帜鲜明的判断，他把“共同富裕”确立为社会主义的本质特征，并为缩小贫富差距、避免两极分化进行了制度设计。1985年，邓小平就指出：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了。”[5](P110-111)

从各国现代化历史来看，原生型的现代化一般是先有社会的分化，然后通过社会整合来重塑秩序，逐步形成良性的循环。但是，“欠发达国家的现代化把这个序列颠倒过来了，它们一般是先经过整合然后才运用整合后的国家政权的力量来推动分化”[8](P25)。邓小平的改革基本思路是：在社会主义初级阶段，通过鼓励先进、鞭策落后、形成竞争、提高效率的办法，来加快生产力的发展；然后再次通过改革手段实现梯次发展、最终达到共同富裕。我国目前面临着利益分化较为严重、社会矛盾较为突出的问题，已经到了启动第二梯次改革，推动共同富裕、实现利益统合的阶段，其中，最重要的就是如何通过制度构建来统合各方利益分歧，最终实现均衡发展的问题。

二、利益统合的难题：利益冲突及利益衡量

我们今天面临的利益统合任务，实际上比当初的利益分化更为复杂。这是因为在相当长时间里，利益分化的过程是一个从绝对贫困境地走出来的过程，利益分化多是从分工上进行的、关联性的分化，各个层面都从中获益，只不过获益多少有所不同：人们更多的是从国家一元利益格局中取得自己应得的那一份。但是，在利益分化形成并固化之后，共赢局面已经成为过去，利益群体自然形成、利益博弈乃至利益压制成为经常面对的问题，利益统合已经是当下十分紧迫的任务。

在多元化社会背景下进行利益统合，是一项考验决策者智慧的高难度工作。一方面，我们要遵从理性选择和社会的价值认同，通过改革的方式来实现对现有利益分化格局的制度化扭转；基于理性选择制度主义的观点，理性的限度使得制度化行为的最后结果一般仅能实现次优选择。另一方面，应当看到，既有的利益分化格局已经成为制度本身的一部分，变革即意味着对自身历史的部分否定，历史必然不断异化着改革的努力、制约着制度改革的进程。

（一）利益衡量的困惑

1.利益的不确定性及多重性

受到社会历史条件的制约，一时一地的主体需要必然有一定的范围，据此可以归纳出主体普遍的、迫切的利益需求，从而确定利益的基本价值位阶，利益衡量的原则性设定就有了一定之规。但是，利益是满足主体的需要，主体的需要又是一种高度主观性的价值考量，利益的内涵和外延不仅受制于社会条件，而且受到主体间比较等主观性因素的强烈影响，从而呈现出高度的不确定性。因此，利益的衡量与价值取舍只能在具体情境中进行，因时因地制宜，而无法拓展为普遍性的规则。正如昂格尔所言：“社会共识的变化无常及不合法性使得法官很难发现一种稳定的、权威性的共同认识及价值观的体系，以便在此基础上建立它的法律解释。因此，每一个案例都迫使法官，至少是暗中地，决定一个既定社会中相互竞争的信念体系孰先孰后。”[9](P168)

2.价值变迁与价值转化

社会利益结构的变动深刻影响着社会价值观念变迁。改革开放以来，“在价值观念的基点上，整体主义正在逐步转变为个人主义；在价值观念的目标上，禁欲主义正在逐步转变为幸福主义；在价值实现的正面手段上，德性主义正逐渐为科学主义所取代；在价值实现的负面手段上，人治主义正在逐渐为法治主义所取代。”[10]在利益结构调整与价值观念变迁的互动进程中，制度改革与路径依赖并存、价值替代与相互转化同在。一方面，我们面临着大量以公共利益之名侵蚀私人利益的事例，人们感叹“……，多少罪恶假汝之名以行”的时候，表达的是对公共利益私有化的极度愤慨；另一方面，随着国家文明程度的提高，保障个人生存、发展的社会福利和基本权利，成为现代国家的通行做法，而个体的发展水平的提高又为社会发展提供了高素质的劳动者和思想创意。在此意义上，现代国家中公私利益的边界已经发生了很大变化，个体的生命、财产和健康保障也成为公益的实际需求。再者，在社会关系复杂化的情况下，同一公益标的之上往往存在着多个不同取向的价值标准，而在公共利益诸多层次之间如何进行价值位阶判定，确定多个公益价值的轻重缓急，不仅涉及抽象的原则设定，更是个高度具体化、技术化的实践问题。

（二）利益统合的可能

第一，利益统合有着各国发展的历史经验借鉴。人类发展的物质规定性决定了发展规律的普遍适用性，我们可以从先行国家发展史中学习经验、吸取教训。虽然各国国情有异，但这些经验应当是人类社会发展经验的一般性知识，可以与中国国情相结合，成为中国利益统合制度建构的他山之石。

第二，利益统合是社会主流的需求，具有强大的体制发展需求和社会价值认同。我国利益统合与分化的体制发展路径清晰地显示，国家最终追求的价值取向是“先富带动后富，实现共同富裕”，即走一条“利益统合、分化、再统合”的革命、改革之路，所以，体制改革的成败与能否有效实现利益统合休戚相关，体制改革的政治正当性建立在最终实现利益再统合之上。我国传统农耕社会遗有“大同社会”、“不患寡而患不均”等深厚价值认同，这一价值观在建国后的社会整合中得到了充分放大，大众对利益统合具有天然的认同感，构成了评判改革正当性与否的重要社会价值尺度。

第三，利益统合有着全能型国家的强力支持。在利益调整方面，相较于西方各国历经国家无为而治、积极作为到国家辅助的发展三部曲，中国则是从高度统合到相对分权，全能型国家一直作为社会之上的统治力量，国家力量始终是社会发展的绝对主导者，国家的组织资源深度介入社会生活的方方面面。利益统合实际上是再一次的利益分配过程，以我国现有的组织资源和经济资源来看，做到这一点并无根本性阻碍。我们对利益统合任务的实现抱有坚定的信心，但社会发展不是阶段性的片段，而是连续性的过程，显然，要以最优的方式、最小的代价来完成利益统合这一过程需要探索新的路径。

三、利益统合的路径选择：路径依赖和制度创新

在利益多元化基础上，社会正经历着全方位转型，而利益统合的路径选择需要适应时代的主流价值需求。传统的利益统合方式过于简单粗放，在当下已经不合时宜，无法再走回头路。但制度的产生与发展不会凭空成就，必然是一个推陈出新的过程；新的利益统合路径在尽量摆脱制度惯性的同时，坚持扬弃基础上的继承与发展，发扬现有制度文化基础中的合理性因素。

（一）利益统合的传统路径依赖

按照历史制度主义的观点，国家的制度转轨往往存在着严重的路径依赖。建国伊始，我们建立了利益一元化基础上的全能型政治国家，以革命道义为第一价值位阶，这一制度路径对于统合当下的利益分化而言，恐怕负面效应更大一些，特别是在改革困难加大的情况下，人们很容易回头向历史寻求答案，我们应当对那些新瓶装旧酒的利益统合方式保持高度的警惕。

革命道义论的利益统合方式最突出的表现就是单一利益至上论、唯一论。它以看似高度正确的“某某利益至上”口号来宣扬对不同利益的压制甚至打击、吞蚀，在把某某单一利益神圣化的过程中，形成了利益唯一论，走的是一条“冲突、压制”的道路。在实践中，很容易会漠视不同利益诉求的合理性，以宏大背景和一元诉求来牺牲其它利益的合理性。

这一方式实际上是革命思维在利益统合过程中的再现，显然已经不合时宜，这是因为：

第一，我们追求国家利益的目的是促进人民的福祉，虽然这种福祉的增加具有长期性或隐含在整体性当中，但仍然是可评判和量化的，并不存在不可触碰的绝对抽象福祉，而这种福祉应当最终体现为个体福祉的普遍增加。应当特别指出的是，国家利益作为公共利益的一个维度，并不当然地具有统治所有利益、高居利益位阶顶峰的价值正当性。国家利益作为一种族群整体性价值诉求，也有大小强弱之分、轻重缓急之别，与其他公共利益、个人利益的比较，仍然需要因时因地具体进行，例如，国家征用个人财产的价值正当性就受到国家利益重大程度、紧迫程度的限定。当然，在特殊情况下个人利益需要让步于国家利益，但这种让步应当是严格法定、受限的。

第二，单一利益至上论、一元论在中国语境下往往伴随着道德至上论，在这种泛化的道德主导下，社会很容易走向制度的封闭，最后演绎的结果就是一元舆论与非黑即白的思维，影响到各种利益博弈的正常进行，导致社会规则的运转失灵，最终的结果就是自我局限在道德困境当中难以自拔，使得人们思维固化、社会僵化。这种情况在历史上并不鲜见，无论是欧洲中世纪神学一统天下还是中国古代儒学走向“天理”的追求，都以过度乃至闭塞的精神价值追求来抑制物质利益追求的合理性，以所谓的良好愿望来替代现实生活，反而极大地束缚了社会的发展进程。

（二）利益统合的制度创新

推动实现利益统合，是保持对利益过度分化的警惕与控制，经过制度化途径，实现利益充分博弈，形成一种均衡、有序、合力发展的利益格局。这实际上是我国改革进程的再一次启动，需要用制度革新的方式走出利益统合的新路。在此过程中，新制度主义理论能够为我们提供一些有益的借鉴。首先，需要强调制度的重要作用，制度本身对行为选择、行为结果有强力的约束性；其次，需要重视政治行动者的有限理性、制度的路径依赖和文化观念的环境制约以及三者在特定时空条件下的出场顺序和组合状况[11](P14)。

利益共识的达成需要经过充分的衡量。利益衡量本质上是一种价值衡量，目的在于完成同一标的之上多重价值冲突的合理顺序，从而顺利地确定特定事件中的利益位阶，而这一方法是建立在对多元利益诉求、公共利益多层次性的尊重基础之上的。因此，利益统合的关键在于对价值排序过程的高度重视，这一发现过程是基于具体个案的比较，而非抽象意义上去寻找“绝对正确”的概念范畴。

在寻求实现利益共识的价值衡量过程中，马克思关于人的自由而全面发展理论为我们提供了理论参考。

1.基于人的自由而全面发展理论的总体价值序列

马克思将人的自由而全面的发展作为未来社会人类发展的最终目标，个体发展具有终极目的性价值。他说：“人们的社会历史始终只是他们的个体发展的历史，而不管他们是否意识到这一点。”[12](P532)在此意义上，社会的发展就是人自身的发展过程，个体的发展始终处于目的和核心的地位。“马克思强调个体发展的目的性，类的发展只是手段，个体发展才是目的，强调在个体发展为目的基础上的个体发展与类的发展的统一”[13]，而对个体发展的尊重和维护必须切实从主体需要出发来进行理论思考和制度构建。

2.基于需求层次理论的微观价值序列

价值层次与主体需要的层次密不可分。马斯洛把需求分成生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重和自我实现等由低到高的五大层次需求[14](P40-68)，这一需求层次较为系统地反映了人生存与发展需求的紧迫性与次序性，为我们排定价值序列提供了有效的理论支撑。

首先，基本生存是第一顺位的价值，这些生存条件包括生理与安全需求两个层次。其次，主体发展是第二顺位的价值，包含爱和归属感、尊重两个层次，这是主体在完成生存条件积累之后，实现较为体面生活的需求。最后，是主体自由而全面发展的需求，这是建立在现代较高文明基础之上，即马斯洛所说的自我实现的需要。

根据需求层次理论，人人都有这些需要，各层次的需要相互依赖和重叠并按层次逐级递升：首先满足迫切需要，然后高层次的需要才显示出其激励作用。同一时期，一个人可能有几种需要，但每一时期只有一种需要占支配地位，对行为起决定作用。需求重点转向高层次后，低层次需要仍然存在但影响力大为减小。当然，需求层次的发展，受制于国家的经济发展水平、科技文化水平和人民受教育的程度，体现了主观价值需求的社会客观制约性。在发展中国家，生理需要和安全需要占主导的人数比例较大，而高级需要占主导的人数比例较小；在发达国家，则刚好相反。

综上所述，个体生存与发展的需要毫无疑问具有根本性的社会价值，应当作为最优价值序列之一：正因为“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，对即将全面建成小康社会的当代中国而言，个体的发展需要显得更为迫切和实在，如何更好地向上发展是当代社会主流的价值诉求。

四、利益的制度统合

利益的制度统合是社会发展的迫切需要，统合的路径也已经相对清晰。在具体制度建构过程中，应当根据社会发展阶段和人民群众需要来明确利益统合的目标、确立统合的基本原则，在民主开放的社会氛围中，实现充分的利益表达和有序的利益博弈，进而依据法治原则实现利益的整体统合。

（一）利益统合的目标设定

利益是社会条件制约下的价值判断，无论利益分化还是统合都必须服从社会条件和主体认同这两个方面的要求。首先，利益统合，必须符合现有的社会条件，保证必要的发展速度，也就是说，利益统合的限度必须遵从现有的生产力水平，不能盲目追求过度乃至平均化的统合；需要保持必要的利益差别来作为激励动力。其次，利益统合必须符合国家改革目标设定和社会主流舆论要求，即抑制过高收入阶层的加速累积趋势、增加低收入阶层的增收途径、扩大中等群体的覆盖面，不能继续分化或片面牺牲部分群体利益。最后，利益统合的完成依赖于利益分配机制的调整，而政治是“对一个社会进行的权威性价值分配”[15](P128)，利益的调整过程是一种高度政治化的制度安排，涉及经济利益、政治利益和社会利益等各个方面，必然是各种利益的全面统合过程。

（二）利益衡量与取舍的标准

相对于其他分类而言，以主体为标准的分类，最为切合利益之争的本质：主体需要之间的冲突，我们这里主要依据主体标准下的利益分类进行论述。从利益主体的角度，传统上将利益分为个人利益、集体利益、国家利益和社会利益；但改革开放40年来，四大主体的地位发生了显著变化。

集体利益在改革进程中地位迅速下降，“今天的集体也不再是一个稳定的利益主体，因此集体利益概念逐渐由群体利益概念所取代”[16]，在当今利益分化与统合过程中并不当然地具有高居价值位阶前列的地位和影响力。国家利益具有高度抽象性，只是公共利益当中的特殊一维，在国家与社会分化和交融的时代，并不当然地具有比社会利益优先的价值排位。因此，可以把利益分类进一步抽象为个人利益和公共利益，个人利益是以明确的个体为受益者，而公共利益则是不特定的对象（大部分情况下为多数人，而特定情况下也可以为不特定的少数人）为受益者，从而将两种利益做衡量和取舍。

具体而言，利益衡量应当坚持比例原则，即“应尽可能最大限度地满足各种相关利益要求，在就冲突的利益主张给出的妥协方案中，应在确保优位利益的同时把让位利益的牺牲程度降低到最小限度。也就是说，法律应该促进相关利益的最大化整合，或者保证在对某些重要利益的维护与对其他相关利益的最小牺牲之间寻求并接近最佳的平衡点”[17](P258)。

在公益与私益衡量上，可以采用并行理论[18](P252)。实际上，随着技术进步特别是互联网技术的发展，我们发现个体与社会越来越紧密地连接在一起，一方面个体在社会允许的范围内行为自由度提高；另一方面，就社会联系而言，个体实际上越来越受到社会的“多线控制”，成为社会之网中越来越密布的节点中的一个。就此来看，私益与公益也越来越紧密地连接在一起，相辅相成、并行不悖将成为公益私益关系的主流形态。就此，马克思曾明确指出：“共同利益恰恰只存在于双方、多方以及各方的独立之中，共同利益就是自私利益的交换。一般利益就是各种自私利益的一般性。”[19](P199)

在重大、紧迫情势下，为了不特定多数人的公益而牺牲个体利益仍是无法回避的事实，只需要公平的补偿即可，这一公平并非绝对，但在和平发展、物质丰沛的时代，充分的补偿应是当然的要求。

在公益层次之间的衡量上可以采用“量最广、质最高”原则[18](P256)。依据W.Klein“量最广、质最高”的比较标准，最优先实现的价值必须是在量上使受益人尽可能多，尽量使最大多数人能均沾福利；在质上与受益者生活需要联系紧密性最强。再进一步，此判断标准的量与质之间仍有发生冲突的可能，最终仍需以“质”来作为基础评判标准。

（三）利益统合的制度构建

可以说，正是利益分化才赋予了个体独立性，而个体独立性的形成进一步促进了利益边界的清晰。在此意义上，才有了公共性的诞生：公共性成为维护个体在陌生环境中得享有基本尊严和服务的保障。利益统合的前提就是对个体利益的承认和尊重，追求实现各方利益平等保护的制度化。只有承认这个制度预期，才有可能构建起有利于社会发展的有效利益调节机制。

1.需要构建充分而平等的利益表达机制

为了保护各方利益，首要的就是要让其表达出自己的利益诉求，顺畅地听到他们的声音。这就需要构建稳定的利益表达制度，让各个层面的利益群体都有机会充分地将自身的利益诉求在利益调整过程中表达出来，接受其他阶层和大众的评议，并对自己的利益主张进行论证和辩论，从而实现自己的利益主张。

一是需要完善人民代表、政协委员的产生机制，保证在最基层群众中产生多数的议事代表，保证利益传达的准确性和直接性，防止利益的层层委托代表甚至代表的集中化。二是防止暗箱之下的利益交换和联盟，谨防产生权力和资本的合流，这种利益联盟的出现将会构成强势利益的绝对压制，无法形成有效的利益博弈，这将是利益统治而非利益统合。

2.需要构建组织化的利益博弈机制

与强势利益集团相对比，弱势的分散个体难以有效实现自身的利益诉求，而社会组织化程度的普遍低下使得个体利益诉求整合难度极大，难以统合成有效的社会改革力量。毕竟“历史经验反复证明：自身没有足够的力量，便难以争取到足够的权利”[20](P46)，如何有效实现利益的组织化对话，使代表力量大致对等、博弈有效展开是利益统合之路上必须解决的一个难题。所以，保证不同利益阶层的组织化自由是高度必要的，组织化后的利益诉求能够更加稳健而合理，避免极端化的利益坚持，从而在主观诉求与客观制约之间增加了沟通和实现渠道。应当根据占有资源等标准，在农民等各个阶层上完善其利益代表组织，发挥其利益代表者职能，共同参与到组织化的利益博弈制度体系中来。

3.不断推进民主法治建设进程

利益对话与博弈的充分展开则依赖于国家民主制度的完善与发展，在此意义上，利益统合必然受制于国家民主政治发展的进程。只有不断完善社会主义民主制度，不断扩大公民的有效政治参与，才能在利益统合过程中充分吸取各方意见、实现有序博弈与理性妥协，最终达成社会共识。

作为民主决策的价值结果，其实现却不能由泛化的民主运动来进行，应由法治的途径来衡量、取舍和落实，在具体司法判定的实践中，实现公共利益与个人利益、公益层次之间的价值衡量。应避免用裹挟舆论、社会运动的方法来消除群体利益的不满和抵制，在这方面，拉美民粹化的利益调节实践给了我们充分而生动的警示。

注释：

①社会阶层分化受到了社会学者的普遍关注，陆学艺、孙立平、李强等皆有论述。其中，陆学艺在2002年所著的《当代中国社会阶层研究报告》中以资源占有状况为标准，把中国的社会群体划分为十个阶层，较为全面地反映了改革开放以来我国社会利益分化所致的阶层分化问题；实际上，依据阶层理论的判断标准，17年后应当有更多的细分阶层纳入到研究视野中来。