局外人还是当事者？——从东盟防长会议及扩大会议审视东盟南海政策

曹云华 陈子恒

【内容提要】东盟国防部长会议及扩大会议作为东盟主导下的地区防务协调机制，是东盟区域安全问题的政策取向及态度的投射，对东盟防长会议及扩大会议的考察是研究东盟南海政策演变的重要线索。具体来说，进入二十一世纪后，东盟在南海问题上扮演越来越活跃的角色，在南海问题上的“有所作为”，主要体现在将南海问题“工具化”。东盟通过搭建制度、制定规则和引导议题等手段，将南海争端这一损害区域稳定的“负资产”转化成用来平衡域外国家的战略资源，进而凸显东盟在区域中的中心地位。东盟的这一转变既是出于调整与域外国家亲疏远近的需要，也是东盟推进“安全共同体”建设的谋略之举。

引 言

南海主权归属的争端始于20世纪60年代，围绕部分南海岛礁的主权归属及部分海域的管辖权，形成六国七方僵持不下的局面。因其涉及的争端方之多、范围之广，一直被视为亚太地区的潜在风险源。南海问题一向是东南亚国际关系研究的重点和热点，现有研究中，对于东盟在南海争端中发挥的作用的探讨，大致可以分为以下几类：

一是“局外人”说。这种观点认为，20世纪70年代南海争端爆发后至今，东盟在南海问题上，绝大部分时间里处于角色缺失的状态，纵使1992年以后，东盟开始在南海问题上显露自己的看法，也都是无关痛痒的陈腔老调。有学者从实力的角度来解释这一现象，即东盟在南海问题上是力不从心的。如罗托洛·蒂莫西(Timothy Rotolo)就认为，“鉴于东盟各国在涉及南海问题上固有的立场分歧和政策差异，其在南海问题上能发挥的作用也十分有限。”(1)Timothy Rotolo, “The Effectiveness Of ASEAN Under External Pressure: Cases Of Myanmar’s Accession And The South China Sea Disputes,” CMC Senior Theses, Paper 769, Claremont Colleges, 2013, p.47.周士新则从东盟内部视角看待东盟在南海问题上采取的政策，他认为“东盟在南海问题上的中立政策是东盟各国处理相互之间关系、与域外国家关系的集中体现，东盟各成员国间不同的利益倾向，决定了东盟不可能为个别国家背书，摒弃中立的立场”(2)周士新：《东盟在南海问题上的中立政策评析》，《当太亚太》2016年第1期，第117页。

二是“当事者”说。即将东盟视为“外交共同体”，认为东盟很难置身于南海问题之外。首先，南海争端中的六国七方，除了中国和中国台湾，剩余五个国家都是东盟成员国，南海问题关系到东盟过半的成员国，也势必关系到东盟的团结和地区的稳定。(3)陈培华：《东盟的南海问题政策与中国对策》，外交学院2015年硕士学位论文，第11页。其次，有观点认为，这种角色是东盟成员中同南海问题有直接利益相关的国家，推动南海问题“东盟化”、(4)张明亮：《“东盟化”南海议题——进程、动力与前景》，《南洋问题研究》2016年第1期，第2页。“绑架”东盟后的产物。它们往往利用担任东盟轮值主席国期间，在会议议题设置和文件起草上的主动权，形塑出东盟全体上下“一个鼻孔出气”的氛围；最后，有些学者从寻利的角度作出这一判断，认为“南海问题已经成为东盟寻求以‘大国平衡外交’提升其在地区事务中主导地位的支点”，(5)葛红亮：《东盟在南海问题上的政策评析》，《外交评论》2012年第4期，第69页。为了推动东盟一体化的发展，“东盟未来可能从目前的中立立场逐步发展到有限的倾向性立场”。(6)赵国俊：《论南海问题“东盟化”的发展——东盟政策演变与中国应对》，《国际展望》2013年第2期，第91页。

三是“中间人”说。采取这种论调的学者倾向认为，东盟把南海问题置于区域合作机制的擘画当中，并借由设置议题、制定规则、提供平台和供给规范等手段，凸显东盟在区域当中的地位。究其原因，在于东盟并非真正意义上的超国家机构，所以“可以获取的能够直接用于应对南海问题的权力资源主要是制度性资源和规范性资源”。(7)王传剑、孔凡伟：《东盟在南海问题上的作用及其限度——基于国际组织行为能力的分析》，《当代世界与社会主义》2018年第4期，第155页。另外，东盟一向有运用制度的搭建来应对来自内部和外部挑战的传统，在南海问题上充当“制度供给者”，也是出于这一“政策惯性”。

然而，东盟在南海问题中的角色定位并非从一而终，而是在不同时间和不同议题上有不同的角色转换。一方面，由众多中小国家组成、组织机构松散的现实，给域外大国见缝插针、影响东盟的决策提供可乘之机。另一方面，东盟长期践行的大国平衡战略，要求其在错综复杂的南海形势中，保持柔软的身段和灵活的态度，这也决定了东盟在南海问题上的因时制宜。此外，近年来全球和本地区格局的变化及南海问题的特殊性，也赋予了东盟在处理这个问题上具有更多的话语权。今后，随着整个国际局势的演变及中美关系的发展变化，东盟将会在南海问题上采取更多的共识，更多的协调，更多的行动。冷战结束时，就有西方学者曾经指出，在冷战时期，遏制红色中国是凝聚东盟的粘合剂，冷战结束后，东盟需要寻找新的凝聚力，南海问题有可能成为东盟新的粘合剂，现在看来，是不幸被言中了。

一、东盟防长会议及扩大会议中的南海问题

2006年5月9日，第一届东盟国防部长会议(ADMM)在马来西亚首都吉隆坡召开。作为东盟主导的区域安全合作机制，旨在通过防务和安全领域的对话与合作，推动地区稳定与和平、指导东盟及其对话伙伴的国防、军事官员交流、促进各方加深对国防和安全威胁的认知、增强各国军事透明度和公开性，增进相互信任、协助推进《东盟协调一致第二宣言》(即《巴厘第二协议宣言》)中所规定的东盟安全共同体的建设，并推动《万象行动纲领》的执行。(8)ASEAN Secretariat, “Concept Paper for the Establishment of an ASEAN Defence Ministers’ Meeting (2006)”.2010年10月，为应对愈发复杂的区域形势，东盟借鉴包括10+1、10+3和东亚峰会在内先前的对话机制的经验，在原有十个成员国国防部长的基础上，邀请澳大利亚、中国、日本、韩国、印度、美国、俄罗斯和新西兰共八国的国防部长，召开东盟防长扩大会议(ADMM+)。

东盟防长会议及扩大会议作为本区域级别最高的国防安全交流与合作机制，进一步完善了以东盟为主导的地区合作框架，具有广泛的代表性和浓厚的官方色彩，是东盟推动区域安全整合和一体化进程的新平台。从2006年到2018年，其中涉及南海议题的讨论大致经历了三个阶段的变迁。

(一)“噤声”时期：第一、二、三届东盟防长会议(2006-2009年)

中国与东盟各国于2002年签署了《南海各方行为宣言》(DOC)，不过在之后的几年中，只有中国基本遵守了其中的规定和原则，积极推动南海海域的合作与共同开发，防止事态升级。菲律宾、越南等国却小动作频频，妄图借由举办纪念活动、设立旅游景区等“软性”做法，彰显其对南海岛礁的所谓主权。2009年之前，南海地区虽然各种摩擦不断，但南海局势总体上是可控的。(9)傅莹、吴士存：《南海局势如何走到今天这一步》，《中国报道》2016年第6期，第35页。在南海局势基本稳定的背景下，东盟防长会议并未直接将南海问题纳入会议议程，而是将更多的注意力放在会议架构的完善和相关衍生制度的筹划。该时期的东盟防长会议，可以看作是东盟内部在对于南海议题意见不统一的情况下，不断磨合、凝聚共识的先期过程。该阶段的议程主要集中在两个方面：

一是制定东盟内部安全合作原则与规范。东盟防长会议成立的初期，东南亚并未面临严峻的安全隐忧，各国的政治和经济也稳中有进，所以前三届会议主要处理了东盟防长会议的机制建设和规范设置等议题。首先，各国国防部长经由联合声明的形式，确认东盟防长会议是“东盟的有机组成部分，也是东盟建构进程的重要补充”，(10)“Joint Press Release Of The Inaugural ASEAN Defence Ministers’ Meeting,” Kuala Lumpur, 9 May, 2006，p.3. https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Joint%20Press%20Release%20of%20the%20Inaugural%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.在这一大框架的基础之上，明确东盟防长会议将会沿袭东盟原本的决策原则和合作方式，即以不干涉内政为核心，经由非正式协商实现全体一致以及照顾各方舒适度的“东盟方式”。其次，各国国防部长承诺东盟防长会议将依循《东盟协调一致第二宣言》的规定，致力于借由东盟防长会议的召开以及后续合作，为建立东盟安全共同体(ACS)作出贡献，推动落实《万象行动纲领》及其后续计划的实施。(11)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Enhancing Regional Peace And Stability,” Singapore,14 November, 2007, p.1. https://admm.asean.org/dmdocuments/2.%20Joint%20Declaration%20of%20the%20ASEAN%20Defence%20Ministers%20on%20Enhancing%20Regional%20Peace%20and%20Stability.pdf.最后，会议通过了建立东盟国防高级官员会议(ADSOM)的提议，并对东盟陆军司令非正式会议(ACDFIM)、东盟陆军总司令会议(ACAMM)东盟空军总司令会议(AACC)及东盟海军总司令会议(AMCN)等原有的军事安全合作机制负责，完善以东盟防长会议为核心的区域安全合作框架。

二是筹划东盟防长扩大会议召开的相关事宜。从2006年首届东盟防长会议开始，东盟成员国就形成了对举办扩大会议的共识，各国国防部长认为“应该在积极参与和东盟对话伙伴事宜上保持开放、灵活和外向。”(12)“Joint Press Release Of The Inaugural ASEAN Defence Ministers’ Meeting”, Kuala Lumpur, 9 May, 2006，p.1.https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Joint%20Press%20Release%20of%20the%20Inaugural%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.并在第二届防长会议上，出台了《东盟防长扩大会议概念文件》，正式将召开东盟防长扩大会议纳入时间表。不过在此后的两年，这一进程的推进却稍显迟缓。一方面，东盟防长扩大会议的建立，“要在所有成员国中达成共识，以所有成国都能接受的速度”(13)“Concept Paper For The Establishment Of An ASEAN Defence Ministers’ Meeting,” p.2. https://admm.asean.org/dmdocuments/7.%20ANNEX%20E%20ADOPTED%20Concept%20Paper%20ADMM-Plus%20Membership%20Principles.pdf.为前提，而各国对地区安全形势的不同理解，决定了这一过程不可能一蹴而就。另一方面，该时期东盟防长会议本身的举办也是一波三折，2008年原定于泰国举办第三届东盟防长会议，就因其国内的政治风波取消。

(二)“谨慎平衡”时期(2010-2011年)：第四、第五届东盟防长会议、第一届东盟防长扩大会议

2009年之后，南海局势逐渐升温。越南、菲律宾在南海问题上更加躁进，屡次采取单方面行动，打破了南海的现状。除了原本设立行政区、举办纪念活动等“软措施”外，着手在南海油气上做文章，意图与外国公司合作开采南海油气资源，大发“能源财”的同时，争取域外国家为其南海“主权”背书。以越南为例，截至2010年底，越南国家汽油集团已与来自全球范围内的油气公司签署了86份油气勘探开发合同，光2009年一年就创纪录地签署14份新合同，其中大部分合同区块就位于南海。(14)Petrol Vietnam, “Annual Report 2010,” http://english.pvnvn/?portal=news&page=detail&category_id=126&id=3670.另外，美国把战略重心向亚太地区转移，染指南海地区的图谋趋于台面化，甚至有学者指出，“在2010到2012年，美国在东南亚地区的行动都是围绕着南海冲突展开。”(15)Sheldon W. Simon, “Conflict And Diplomacy In The South China Sea: The View From Washington,” Asian Survey, Vol. 52，No. 6, November/December 2012, p.1002.2010年7月召开的东盟地区论坛上，时任美国国务卿希拉里就表示，中国与东盟“在南沙群岛和西沙群岛的争端妨碍了海上贸易的开展”，关乎美国“国家利益”，美方对此深切关注。(16)杨丽明：《美国—东盟峰会首次在美召开，议题或涉南海问题》，《中国青年报》2010年9月25日,第2版。这是美国政府首次旗帜鲜明地表示将介入南海争端，并在此后借着联合军演、海洋监测等方式，不断加强在南海地区的存在，进而导致“南海问题”演变成中美关系中一触即发的“未爆弹”。面对菲律宾、越南等国的步步进逼和美国“拉偏架”的做法，中国被迫采取一系列反制手段，增强在南海的存在。

这一时期，东盟也开始在东盟防长会议及扩大会议上直接对南海问题进行探讨，但为了避免彻底激怒中国，导致南海争端走向失控，这种讨论仍处于一种谨慎和克制的阶段。2010年之后，越南借轮值主席国职务之便，在推动南海问题“东盟化”进程中不余遗力，即“以东盟(国家)所倡导或主导，以东盟会议(场合)为平台讨论南海议题，”(17)张明亮：《“东盟化”南海议题——进程、动力与前景》，《南洋问题研究》2016年第1期，第2页。并争取与东盟协调一致，增强在南海地区与中国对抗的资本。在越南担任轮值主席国的第四届东盟防长会议上，确认了“东盟防长扩大会议将由东盟防长扩大会议与会国和澳大利亚、中国、日本、韩国、印度、美国、俄罗斯和新西兰组成”(18)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation For Stability And Development Of The Region,” Ha Noi, 11 May, 2011, p.3.https://admm.asean.org/dmdocuments/4.%20ANNEX%2010%20JOINT%20DECLARATION%20ADMM-4.pdf.，这也为东盟借用这一机制在南海问题上制衡中国提供制度支撑。第五届东盟防长会议用联合声明的形式，通过“东盟防长会议的决策要基于全体东盟国家共识”、“东盟应当在东盟防长扩大会议中处于核心地位”(19)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation Of ASEAN In The Global Community To Face New Challenges,” Jakatar,19 May, 2011, p.2.https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20-ANNEX%2011-%20Joint%20Declaration%20%20the%20Fifth%20ADMM.pdf.等会议决策原则，将东盟各个成员国捆绑在一起，使得原来仅属于部分成员国和中国间的南海问题，上升为东盟和中国之间的问题成为可能。另外，为因应逐渐升温的南海局势，东盟防长会议重申“东盟成员国承诺将全面、有效地落实《南海各方行为宣言》，并致力于推动《南海区域行为准则》的达成，进一步促进地区和平稳定”，“重申1982年《联合国海洋法公约》(UNCLOS)在内的公认国际法原则所规定的地区和平稳定、南海航行和飞越自由的重要性”(20)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation Of ASEAN In The Global Community To Face New Challenges,” Jakatar,19 May, 2011, p.3.https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20-ANNEX%2011-%20Joint%20Declaration%20%20the%20Fifth%20ADMM.pdf.这是东盟防长会议首次对南海议题发出统一的声音，意味着东盟对南海问题完成了从“噤声”到“谨慎平衡”的策略转变。

(三)“主动塑造”时期(2012-2018年)：第六至第十二届东盟防长会议、第二至第五届东盟防长扩大会议

随着美国“重返亚洲”战略推进，南海地区进入争端的高发时期。围绕黄岩岛事件、中建南事件、仲裁案事件、岛礁建设事件以及美国巡航事件等重大事件，中国在南海问题上承受的战略挤压达到顶值，在战略态势上陷入前所未有的不利局面。(21)李忠林：《中国对南海战略态势的塑造及启示》，《现代国际关系》2017年第2期，第24页。该时期，菲律宾和越南分别借着“黄岩岛事件”和“海洋石油981”深水油气田钻井平台等事件向中国发难，在各自国内利用国营媒体等国家机器对中国进行抹黑、不断煽动反华情绪，越南一些城市甚至爆发了严重的排华暴乱(22)Chris Buckley, Chau Doan. Thomas Fuller, “Hundreds Arrested In Riots Targeting Foreign Factories In Vietnam,” New York Times, May 14, 2014，https://www.nytimes.com/2014/05/15/world/asia/foreign-factories-in-vietnam-weigh-damage-in-anti-china-riots.html?hp.，而这股人为塑造出来的“民意”，也被用来为他们趋于强硬的南海政策助威。另外，在推动南海问题国际化上，菲律宾、越南等国也煞费苦心。一方面，积极推动军事安全领域的多边合作，屡次把军舰驶进争议海域，并联合域外国家展开海上军演，挑动南海地区的敏感神经；另一方面，积极将南海议题纳入地区或国际会议议程，通过污名化中国在南海的行为，试图在国际上孤立中国。除了南海争端当事国，域外大国也纷纷把手伸进南海地区。美国出台“亚太再平衡”战略后，在南海地区的联合军演成为常态，为越南、菲律宾等国继续在南海问题上抗衡中国撑腰打气。日本、印度、澳大利亚等国也以保障航行自由和区域稳定为由，多次派遣军舰到南海“护航”。在美国为代表的外部势力浸染下，东盟部分国家，特别是南海岛礁声索国在南海问题上的态度也趋于激进，进而作用于东盟在南海的策略选择。

2012年之后，东盟防长会议及扩大会议对于南海问题的讨论，不再仅限于蜻蜓点水式地呼吁各方保持克制，进而倾向扮演一个更活跃的角色，这一转变可以从以下两个方面看出端倪：其一是联合声明中关于南海问题的条文。就具体内容看，2012年之前，东盟防长会议及扩大会议关注更多的是争议性不大的国防安全合作，并且在非传统安全领域率先取得了一系列进展，如“加强东盟防务机构与区域民间组织合作”(23)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Establishments To Meet The Challenges Of Non-Traditional Security Threats,” Pattaya, 26 February，2009，p.3. https://admm.asean.org/dmdocuments/3.%20Joint%20Declaration%20of%20ASEAN%20Defence%20Ministers%20on%20Strengthening%20ASEAN%20Defence%20Establishments%20to%20Meet%20the%20Challenges%20of%20NTS%20Threats.pdf.、“东盟军事资源在人道主义援助和救灾方面使用的路线图”(24)“Terms Of Reference ASEAN Militaries Ready Group On Humanitarian Assistance And Disaster Relief (AMRG On HADR),” p.1.https://admm.asean.org/dmdocuments/TOR%20on%20AMRG,%20Final,%20as%20adopted%20by%20the%2010th%20ADMM.pdf.以及“推动东盟的国防工业合作”(25)“Concept Paper Of Establishing ASEAN Defence Interaction Programmes,” p.1. https://admm.asean.org/dmdocuments/Concept-Paper-ADMM-2013-1.%20Concept%20Paper%20on%20Establishing%20ASEAN%20Defence%20Interaction%20%20Programmes.pdf.等。2012年后，关涉南海的探讨日益增多，东盟有意在这一议题上有所作为。表现为一再强调“各方应致力于全面有效地执行‘南海各方行为宣言’，遵守包括1982年‘联合国海洋法公约’在内公认的国际法原则”(26)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Enhancing ASEAN Unity For A Harmonized And Secure Community,” Phnom Penh, 29 May, 2012，p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/6.%2009_ANNEX%209%20-%20Joint%20Declaration%20on%20Enhancing%20ASEAN%20Unity%20for%20a%20Harmonised%20and%20Secure%20Community.pdf.，“支持各方早日达成反映东盟南海问题六点原则的‘南海各方行为准则’”(27)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Defence Coopertation Towards Peaceful And Prosperous ASEAN Community,” Nay Pyi Taw, 20 May, 2014, p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/Complete%20signed%208th%20ADMM%20JD，%20as%20of%2019November2014.pdf.；就条文数量看，从2011年第一次在联合声明中提及南海问题时仅有2个相关条文，这一数字在此后几年逐届攀高，到2017年第十一届的联合声明时达到了6条。

其二，东盟防长会议及扩大会议还建立了系列配套机制，为南海局势降温减压提供交流的场域。最具指标性的是2014年第8届东盟防长会议通过的“关于建立‘直接沟通联络机制’(DCL)的倡议”，(28)“Concept Paper On Establishing A Direct Communications Link In The ASEAN Defence Ministers’ Meeting Progress (2014),” p.1; ASEAN Secretariat, “Chairman’s Statement of the 31st ASEAN Summit,” 13 November, 2017, Manila, Philippines (2017), p.6.旨在通过建立直接通讯联系，促进各成员国在包括海事安全在内的紧急情况下迅速交换意见的能力，避免海上误判及其带来的不良影响。此外，作为东盟的预防性外交一部分，东盟防长会议通过了《海上互动指南》(29)“Concept Paper On The Guidelines For Maritime Interaction In The ASEAN Defence Ministers’Meeting Progress (2017)，” p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/2017_October_11th%20ADMM_Clark_23%20October%202017_%20Joint%20Declaration%20(as%20of%2023%20Oct%202017).pdf.和《军机空中相遇行为准则》(30)“Concept Paper On Guide Lines For Air Military Encounters”, the 12th ADMM, Singapore, 19 October, 2018, p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/2018_Oct_12th%20ADMM_Singapore, %2019%20October%202018_[Final]%20Guidelines%20for%20Air%20Military%20Encounters.pdf.，并力邀中美等国加入，为可能出现的海上紧张局势建立全面和可行的冲突管理措施。通过联合声明中措辞的调整以及更具约束力的机制的建立，东盟实现了在南海问题上的第二次策略转型。

二、东盟调整南海策略的战略意涵

当前，中美关系正在步入一种合作与竞争同时增强的 “新常态”以及“转型期”，(31)傅莹、王缉思主编：《超越分歧、走向双赢——中美智库研究报告》，2017年5月22日，第3页。东南亚地区作为中美竞争的前沿势必首当其冲。身陷“两大之间难为小”窘境的东盟，也尝试着化被动为主动，“工具化”南海问题，即以南海问题为抓手，通过搭建制度、制定规则和引导议题等手段，将南海争端这一“负资产”转化成用来平衡域外国家的战略资源，进而实现以下几项战略目标。

(一)实现与地区大国关系的亲疏均衡

魏玲认为“东盟在长期外交实践中，时常通过对关系的主动管理和调节，实现各种关系亲疏均衡和体系环境最优，从而维护和促进合作，并在此过程中维护自身安全、增进自身权利。”(32)魏玲：《关系平衡、东盟中心与地区秩序演进》，《世界经济与政治》2017年第7期，第38页。南海问题激化的背后，反映的是大国在本地区博弈的白热化。中美等国纷纷加大对本地区的施力，一定程度挤压了东盟生存和发展的空间，但东盟向来擅长将不利的外部环境转化成发展的推动力，妥善处置南海问题，将会有助于东盟在中美之间调整到最佳站位。

中国方面，截至2019年，中国-东盟双边贸易总额高达6415亿美元，双向累积投资量超过2000亿美元，较十五年前成长了22倍，中国和东盟互为双方第一和第二大贸易伙伴。(33)数据来源于中华人民共和国商务部，http://www.mofcom.gov.cn.但经济上的密切，并不意味着双方在其它领域也有着同等程度的密切。东盟对中国的崛起一向怀有疑虑，担心中国综合国力增长的最终结果，是中国古代“朝贡体系”在东南亚的再版。针对近些年中国在南海的海上维权和开发建设，东盟在政策上也有明显的调整。其一是增强东盟在南海问题上的整体性，利用东盟在会议和机制中议题设置的能力，频频发表暗批中国在南海维护自身权益的联合声明。其二是加快区域安全协作机制的建构，并积极引入区域外的国家充当制衡中国的砝码，试图通过制度约束中国在南海的行动。三是菲、越等南海争端当事国不断污蔑中国在南海地区“麻烦制造者”的形象，鼓吹“中国威胁论”，间接提高东盟对南海采取更具指向性的立场的“正当性”。在“大国平衡”的大战略框架下，东盟南海问题上的政策转变，在一定程度上拉开与中国的距离，对冲经济上过度依赖中国的潜在风险，同时也规避了完全倒向中国所引发的地缘政治“失衡”。

美国方面，时任美国防长莱昂·帕内塔(Leon Panetta)在2012年香格里拉论坛上，抛出美国“亚太再平衡”战略，决定把战略重心转向亚太地区，计划在2020年之前，实现3个“60%”的目标，即把60%的美国海军力量和60%的海外空军力量部署到亚太地区，太平洋舰队所辖部队的60%部署到西太平洋地区(34)刘小兵：《从“亚太再平衡”战略看美国在南海的军事行动》，《光明日报》，2016年7月13日11版。，制衡中国的意图不言而喻。在这一背景下，东盟南海策略调整对与美国的关系有双重涵义。一方面，为美国“重返亚太战略”提供抓手。另一方面，换取美国的资源与支持。东盟在南海问题上与中国划清界限，在某种程度上可以看作向美国输诚，既能以此换取美国参与到东盟主导的区域合作机制中，间接认可东盟在地区合作中“中心地位”，也可以争取到美方更多的支持。

(二)供给制度和推广规范，增加东盟在亚太地区中的分量

经过五十余年的发展，东盟已经发展成一个由10个成员国组成、拥有6.42亿人口、GDP总量排名世界第6的区域性国家联盟(35)东盟2018年统计年鉴，https://www.aseanstats.org/wpcontent/uploads/2018/12/asyb-2018.pdf.，除此之外，东盟还主导并创立了东亚峰会、东盟地区论坛、东盟“10+3”、东盟“10+1”以及东亚区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等区域会议和框架，涉及政治、经济和军事各个领域，作为其影响力的拓展和补充。(36)陈子恒：《论新形势下东盟“中心地位”的存在与延续》，《广东农工商职业技术学院学报》2019第2期，第28页。但现实的情况是，东盟和真正意义上的超国家机构并不相同，其以互不干涉、协商一致、追求各方舒适度为核心的“东盟方式”及非强制、松散的机制安排，致使东盟在把组织决策转换成实际作用或者影响力的能力不彰。换言之，在南海问题上，绝对权力的缺失，决定了东盟只能依靠提供制度性资源和规范性资源，来凸显东盟在区域中的作用。

东盟以过去30年建构的东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长会议及扩大会议等区域磋商机制为依托，主动将南海议题纳入其中进行研讨，并积极建构包括“直接沟通联络机制”在内的新的海上合作机制，为南海问题的解决提供制度性方案。通过为大国提供交流平台，东盟尝到了不少甜头。一是在对大国关系进行一定程度的管理同时，疏解了地区紧张局势。东南亚地区作为多国利益交汇点，在大国对抗中往往首当其冲。对此，东盟提出分三个阶段实现区域的安全合作，即实施信心建设措施、发展预防性外交机制和发展争端解决机制，(37)“ARF Concept Paper, Adopted At The 2nd ARF(1995),” http://www.asean.org/uploads/archive/5187-9.pdf.希望在把大国纳入这一系列进程的基础上，管控分歧、缓解冲突。二是引发各大国竞相同东盟发展关系的热潮。中国和东盟十国于2004年签署《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协定》之后，其他国家也纷纷跟进，与东盟缔结了类似的经济协约。

另外，东盟试图将“东盟方式”引入南海问题解决的进程中，实现对东盟价值和规范的推广。在过去几十年中，“东盟方式”以区域合作而非区域治理来实现区域的利益聚合，以共识而非强制来推进合作进程，(38)张蕴岭：《东盟50年:在行进中探索和进步》，《世界经济与政治》2017年第7期，第22页。帮助本地区各国在建构集体身份、实现政治联合、推进一体化进程等问题上取得阶段性成果，也为东盟如何拓展影响力提供新思路。东盟中小国家集团的特点和亚太地区斗而不破的大国关系，决定了东盟要想在亚太地区的区域整合中占有一席之地，就应该以合作的安全观为指导思想，擘画新的地区合作机制。南海也是东盟推广“东盟方式”的试验田，即利用包括联合声明在内的政治宣言来约束南海争端当事国，倡导通过和平方式解决南海问题，为各国就南海问题平等协商供应场域等方式，彰显东盟在亚太区域中的中心地位。

(三)提升东盟组织粘合度和集体行动力

实际上，南海争端原本只存在于部分东盟国家和中国间，即使在直接关涉的国家中，态度也因国情的不同而有所差别，但经过部分东盟国家的话语建构，南海争端逐渐成为东盟是否团结一致的试金石。(39)李国选：《东盟方式与南海争端》，《中国石油大学学报》(社会科学版)2015年第3期，第34页。第27届东盟峰上通过的《东盟2025：携手前行》愿景文件，为政治安全共同体、经济共同体和社会文化共同体为支柱的东盟共同体未来10年的发展指明方向。而围绕着南海问题，东盟进行规范的塑造和分享、机制建设、信任关系建立以及冲突的预防和管控，(40)葛红亮：《南海问题与东盟“安全共同体”构建》，《国际关系研究》2015年第6期，第119页。表明南海问题在“安全共同体”的建设进程中的特殊的地位。妥善处置南海问题，也将对东盟的组织粘合度和集体行动力的提高有所裨益。

东盟在南海问题上表现出越来越强的积极性，很大程度上是为了安抚菲律宾、越南等南海争端当事国。对于东盟在南海问题上长期的角色缺失，越南、菲律宾颇有微词。2011年，中国同东盟共同通过了“落实《南海各方行为宣言》指导方针”，菲律宾外长德尔·罗萨里奥(Albert del Rosario)却在随后表示对这套指针案文不甚满意，他认为“能使这份实施准则成功执行的必要元素仍然欠缺。”越南外交部长助理范光荣(Pham Quang Vinh)对这份文件也颇有微词，认为“今后双方有必要开展频繁的会晤，以取得实质性进展”。(41)张喆：《南海各方行为宣言，达成越南和菲律宾不满意》,东方早报,2011年7月22日。出于维系团结一致的考量，东盟在此后发表的南海相关的言论中呈现出明显的倾斜，在立场上更照顾越南和菲律宾，介入的力度上也有加强。

其它东盟成员国也乐见东盟在南海问题上扮演更主动的角色。首先，东南亚地区外向型的经济形态，决定了东盟诸国在区域安全稳定与海上航行自由上的共同利益，这是东盟在南海问题上形成统一阵线的重要原因；其次，对于全体东盟成员国来说，东盟不仅是发展对外关系的平台，也是增强国际能见度、维持在区域合作中“中心地位”的跳板，而这一系列红利无一不建立在一个精诚团结的东盟的基础之上，东盟内部因南海问题上态度的差异而离心离德，自然不为其他东盟国家乐见。印尼前外长马蒂·纳塔莱加瓦(Marty Natalegawa)就曾指出，“东盟各国要达成共识，才能解决‘东海’问题和完善《‘东海’行为准则》。”(42)越南通讯社：《越南前外长呼吁东盟加强在解决东海问题中的团结性》，2019年6月28日。最后，东盟内部也存在一种声音，即东盟的团结和统一的维持需要共同的敌人的存在，而实力快速上升带来的不确定性和西方国家不遗余力的妖魔化，都推动着中国成为这一角色的“有力竞争者”。

三、东盟调整南海政策的战略风险

近几年，东盟采取了更主动的南海策略，利用南海议题践行其大国平衡战略，试图在中美愈发激烈的战略竞争中明哲保身。南海问题已经成为东盟推行其大国平衡战略的一个重要平台。通过此议题，一方面凝聚东盟各成员国的团结；另一方面，吸引相关大国的关注，让相关大国有更多的介入。东盟在南海问题上的政策转变，表明其希望在包括南海等重要的区域事务上有更多的话语权，东盟这一转变当然也是有很大风险的，需要在决策的执行上把握分寸，守住中立客观的立场，尽量规避以下战略风险。

一是要避免因在南海问题上过度引入美国，对东盟在区域中的主导作用产生反噬。东盟国家为在南海问题上制衡中国，积极搭建跨区域的组织架构，展开多边军事演习活动，为美国“重返亚洲”搭桥铺路。值得注意的是，特朗普上台后凡事讲求“美国优先”，倘若东盟与美国的依存度攀高，美国完全有可能“常驻”东南亚地区，“请神容易送神难”，在退场机制缺失的情况下，美国对本地区的介入将限制东盟在区域合作中持续发挥核心作用。

二是要避免惹恼中国，错失“东盟崛起”的战略机遇。东盟实力的跃升与中国息息相关。双边在经济领域的合作成果有目共睹。截至2019年，中国连续十年成为东盟最大贸易伙伴，东盟也超越美国成为中国第二大贸易伙伴。(43)数据来源于中华人民共和国商务部，http://www.mofcom.gov.cn.双方领导人同意共同推动《东盟互联互通总体规划2025》与“一带一路”倡议对接，中国东盟双方经济合作未来可期。另外，在区域一体化进程中，中国明确“支持东盟在不断演变的地区架构中的中心地位”，(44)李克强：《在第二十二次中国-东盟领导人会议上的讲话》，新华社曼谷，2019年11月3日电，http://www.chinanews.com/gn/2014/12-01/6832255.shtml假若东盟南海上针对中国的意图过于明显，将很可能得不偿失，失去中国在经济和政治领域的奥援。

三是东盟以“集团方式”参与南海问题或许会加剧内部的分化。东盟缺乏“监管人”的局面使得东盟无法发展为一个强劲且有韧性的国际组织，(45)[新]马凯硕、孙合记：《东盟奇迹》，翟崑、王丽娜等译，北京大学出版社，2017年，第199页。加之追求“舒适度”、协商一致的“东盟方式”，都制约了东盟弥平分歧、整合各成员国的能力，在各成员国国家利益基本独立的情况下，东盟以集体的身份参与到南海问题当中，势必会激化部分主张置身于南海争端之外的成员国的不悦，还有可能导致东盟各国的关系破裂。

结 语

南海议题是凝聚东盟的粘合剂还是分裂东盟的一剂毒药？从历届东盟防长会议的情况看，它极有可能成为凝聚东盟的粘合剂。

首先，在南海议题上，东盟各成员国的分歧越来越小，共识越聚越多，甚至有结成“攻守同盟”的趋势。这一点可以从历届东盟防长会议发表的联合声明中，关于南海问题条文数量的增加和表述方式的改变发现端倪。

其次，南海议题已经成为东盟制衡中美等大国的一张牌。中美战略竞争的态势越明显，东盟以南海议题为支点，施展“平衡外交”的战略空间和弹性就越大，东盟的话语权就越有分量。

再次，南海问题和东盟的政治处境是联动的。换句话说，在南海问题上能否有所作为，关乎东盟团结一致以及其中心地位的维系。可以预见，东盟防长会议以及其他一些相关的东盟架构，将会越来越频繁地讨论南海议题。

最后，东盟在南海问题上“有所作为”对南海问题的解决带来了新的变量，为中国与争议各方妥善解决南海问题增加了变数；同时，东盟引以为傲的“东盟方式”、东盟安全共同体建设和东盟在本区域制度架构中的中心地位都将受此影响。在东盟试图在南海问题上“有所作为”的背景下，如何引导东盟在南海问题上发挥更具建设性的作用需要进一步深入探讨。