现代农民培育政策：国际经验与中国借鉴*

王文龙

（湖州师范学院 农村发展研究院，浙江 湖州，313000）

乡村空心化与老人农业后继乏人使现代农民培育成为中国社会普遍共识，但由于盲目借鉴国外现代农民培育经验，忽视中国国情，导致中国现代农民培育对象选择范围过小，培育政策脱离中国实际且缺乏系统性，效果不佳，无法填补中国农业生产力真空，危及国家粮食安全。只有立足中国国情，对国外现代农民培育政策进行合理借鉴，不断完善中国现代农民培育政策，才能有效化解乡村空心化和老人农业危机，保障国家粮食安全。

一、国内现代农民培育研究现状及其不足

现代农民是相对传统小农而言，指具有现代思维，掌握现代农业技术和管理经验，综合素质较高，生产能力较强的新型农民、新农人、新型职业农民都是现代农民的重要组成部分。现代农民是现代农业的实践主体，没有农民现代化就没有农业现代化，没有农业现代化也就没有中国现代化，中国要实现农业现代化，就必须积极培育现代农民。自21世纪初以来，中国政府先后进行了专业大户，家庭农场，新型职业农民培育实践，政学两界也派出大量考察团出国考察、学习发达国家现代农民培育经验，为国内学者的相关研究提供了丰富资料，产生了一系列的相关研究成果。

（一）国内现代农民培育研究现状

当前国内现代农民培育研究散见于新型职业农民培育研究，新农村建设研究，新农人培育研究，老人农业研究，乡村振兴研究，返乡农民工创业研究，新型农业经营主体培育研究，城市生产要素下乡研究中，主要集中研究了现代农民培育的原因，现代农民培育的国际经验借鉴，职业农民培育政策的国际比较，中国职业农民培育等四个问题。

1.现代农民培育的主要原因。从国内学者的分析看，当前中国现代农民培育的主要原因有三个：（1）城乡收入差距过大导致乡村青壮年过度流出，土地制度改革、耕地整理滞后导致城市人力资本下乡遇阻，使中国农业出现人力资源短缺，严重威胁国家粮食安全。（2）乡村精英的过度流失导致乡村留守农民综合素质偏低，难以承担现代农业发展重任，使现代农业发展缺乏必要的人力资本支持。（3）代际更替导致老人农业后继乏人。新生代农民由于教育水平，生活条件，价值观念的改变不愿返回农村，即使返乡农村务农积极性也不高，导致老人农业面临后继乏人窘境①王文龙.农业现代化转型背景下老人农业定位及其政策研究[J].经济体制改革，2016（6）：71-76。。只有积极创造条件培育现代农民，才能为中国农业现代化转型提供充足的人力资本支持，维护国家粮食安全。

2.现代农民培育的国际经验借鉴。当前国内研究比较多的有欧美模式和东亚模式。（1）欧美模式由于城乡差距小，乡村宜居宜业，农民外流比较少，加上城乡人力资源自由流动，农业职业向社会开放，因此农业人力资源缺口较小，这类国家现代农民培育的主要任务是内部挖潜，通过系统的农业职业教育培训不断提高中坚农民综合素质，使其逐步现代化。并且，由于这类国家基础教育与国民教育发达，城乡教育资源比较均衡，农民职业准入要求高，农民素质普遍较高，现代农民培育压力小②周洁红，魏珂.达国家职业农民培育政策的演变及其启示[N].中国城乡金融报.2019-10-08。。（2）东亚模式地区由于家庭农场面积过小，农民收入依赖国家保护与补贴，乡村发展机会少，导致老人农业成为普遍现象。因此这类国家和地区现代农民培育的任务比较重，一方面需要积极创造条件吸引城市人力资本下乡，补充农村人力资源缺口，另一方面需要提高务农农民综合素质，为农业现代化提供人力资本支持③王文龙.农业现代化东亚模式对当前中国农业改革的启示[J].经济学家，2015（9）:70-77。。

3.职业农民培训政策的国际比较，重点是欧美国家与日本。（1）欧美职业农民培训政策研究。由于欧美发达国家农业现代化比较成功，城乡一体化发展比较好，农民素质普遍较高，因此他们的农业培训政策成为中国学者研究的重点。包括美国赠地大学制度，发达的农业技术推广制度，4H 教育制度，农场主分级制度。德国层级式、系统化的农业教育体系，双元制的职业教育模式，分类别的职业定级认证体制。法国多层次的农民教育培训体系，灵活且实用的教育方式，严格的资格证书制度。英国的以市场为导向体系健全、分工明确的农民教育培训体系，严格的证书认证制度④覃杨庆.国外新型职业农民培训的经验与合理借鉴研究[J].农村经济与科技，2018（8）：225。。（2）日本职业农民培训政策研究。由于国情相近，日本的职业农民培训政策也被中国学者大量研究。日本农民培训政策的特点是体系完善，政府与农协、企业紧密合作，学历教育与专业研修相结合，理论与实践有机融合，科研、教育、推广有机结合⑤李毅，龚丁.日本和韩国农民职业教育对中国新型职业农民培育的启示[J]世界农业，2016（10）:59-64。。

4.中国职业农民培育存在的问题。（1）对职业农民发展政府财政补贴过少，金融支持不足，农业保险品种少、覆盖率低、赔付率低。（2）农村基础设施与公共服务不完善，职业农民外流严重，造成培育资源浪费。（3）政府主导，社会力量参与不足，导致职业农民培育资源短缺且条块分割严重，缺乏系统性。（4）各地政府重视度不够，对职业农民培训支持力度有限，造成国家培训能力不足，培训机构办学条件较差，师资力量薄弱，每年培训的职业农民数量过少。（5）培训精确性不高，培训对象失准严重，培训教材陈旧，理论与实践严重脱节，教育方法单一，导致职业农民培训效果较差。（6）职业农民培训质量难以得到保障。由于缺乏严格的监督，考核机制，对培训效果缺乏客观公正的评估与反馈，资格证书发放过于宽松，导致培训质量普遍不高⑥崔红志.新型职业农民培育的现状与思考[J].农村经济，2017（9）：1-7。。

（二）国内现代农民培育研究的不足

尽管国内学者对现代农民培育的必要性基本达成共识，对各国职业农民培训政策，国内现代职业农民培育政策进行了大量研究，但由于相关研究时间较短，研究人员较少，研究视角受限，导致国内现代农民培育研究还存在很多不足，严重影响中国现代农民培育的效果。

1.对国外现代农民培育经验缺乏系统总结，加上忽视中外国情差异，导致据此制定的现代农民培育政策严重脱离中国实际。部分学者学习欧洲经验提出在中国实行农民准入制，在中国城乡差距过大，农民过度流失的背景下，农民职业严重缺乏吸引力，实行准入制只能使乡村人力资源短缺问题更加严重。此外，过于关注职业农民培训而忽视为职业农民发展创造基本条件是本末倒置，欧美由于城乡差距小，农民流动率比较低，现在农民培育侧重职业农民培训，但中国由于城乡差距大，乡村精英外流严重，现代农民培育应侧重缩小城乡差距，废除城乡二元体制，改善乡村创业、人居环境等基本问题，为职业农民发展创造条件。否则，如果经过职业培训的农民由于难得获得合适的发展条件纷纷外流，农民职业培训的效果就会大打折扣。

2.对现代农民培育的对象认识过于狭隘，导致培育效果不佳。长期以来，中国现代农民培育对象主要集中于农民身份的留守农民与返乡农民工，导致培育效果欠佳。发达国家基本实现城乡一体化，中坚农民外流意愿低，因此现代农民培育对象主要集中于留守农民。但中国不一样，城乡差距过大导致乡村青壮年农民过度流失，大部分乡村只剩下老人，妇女、儿童，职业培训意义不大，并且由于乡村客观环境限制，留守精英、返乡农民工数量、能力有限，难以承担中国农业现代化转型重任。只有扩大农民培育对象的范围，充分利用各种潜在的现代农民资源，才能有效填补中国农业人力资本缺口。

二、现代农民培育的国际经验

现代农民培育效果不佳导致中国乡村空心化问题更加严重，农业人力资源缺口进一步扩大，威胁到国家粮食安全。考虑到中国庞大的人口规模，粮食安全问题更不能马虎，必须尽快采取有效措施提高中国现代农民培育效果，才能为中国农业现代化转型提供充足的人力资本支持，确保国家粮食供应安全。从世界范围看，除少数农业资源禀赋优越，人口密度较小的国家外，绝大部分发展中国家现代农民培育都比较失败，导致乡村空心化严重，农民过度流失，农业生产力真空不断扩大，粮食安全问题严峻。只有发达国家比较好地解决了现代农民培育问题，顺利实现了农业现代化转型与城乡一体化发展目标，保障了国家粮食安全。虽然由于农业的产业特征使其对年轻人吸引力不够，导致发达国家也存在农民老龄化问题，东亚模式地区还存在粮食自给率较低问题。但东亚模式地区农业资源禀赋普遍较差，完全实现粮食自给既不可能也不经济，并且粮食安全问题更多的是一种购买力问题而不是供应问题，考虑到东亚模式地区人口规模相对较小，人均收入较高，与主要粮食出口国关系良好的现实，这种以确保主粮供应安全，辅以大量粮食储备和进口调节的粮食安全战略比较科学也很明智。因此，从总体看，发达国家农业现代化转型比较成功，其关键在于有效解决了现代农民培育问题，为农业现代化提供了充足的人力资本支持。中国要顺利实现农业现代化转型与城乡一体化发展目标，就必须向发达国家学习现代农民培育经验，不断完善现代农民培育政策，提高现代农民培育效果。从发达国家现代农民培育政策看，尽管由于农业资源禀赋差异导致各国采取的具体措施很不相同，但从总体看，其政策目标基本相近，主要围绕两个目标进行：一是积极创造条件壮大中坚农民群体；二是积极创造条件留住中坚农民，不断提高农民的综合素质。

（一）积极创造条件壮大中坚农民群体

发达国家的人口转型与农民职业的发展局限使很多家庭农场缺乏合适继承人，导致老人农业后继乏人，影响这些国家农业的可持续发展。并且，农业现代化水平的不断提高也对农民的素质提出来更高要求，也需要从农业外部引进高素质人才补充人力资本。为吸引城市人力资本下乡，补充农业人力资本缺口，缓解老人农业危机，发达国家制定了一系列支持政策。

1.农民职业向社会开放，扩大现代农民的来源范围

在发达国家，农业是一个开放系统，城乡生产要素自由流动，只要符合职业准入标准都可以加入，这有利于城乡人力资源的优化配置，吸引城市生产要素下乡。为吸引更多的人关心农业，各国政府增加了农业教育相关课程，从初级教育阶段就开设农业相关课程，在更多大中专院校开设与农业相关的课程或选修课，以激发社会公众对农业的兴趣。政府还出资支付部分农学专业学生的学费，鼓励学生选择农学专业，同时在社会广泛宣传农业，鼓励有志青年投身农业、发展农业。各国的农会、农协也积极开展各种农业教育、技术推广活动，吸引社会公众关注农业，不断扩大农民的来源范围。在扩大农民来源范围方面，美国民间自发的4H 教育，赠地大学与遍布全国的农技推广机构功不可没，使美国农业能够获得源源不断的外部人力资源支持保持强大。

2.为城市人力资本下乡创造良好条件

为吸引城市人力资本下乡，壮大中坚农民群体，各地纷纷制定了优惠政策，特别是老龄化严重的东亚地区，中国台湾实施了漂鸟计划，园丁计划，韩国实施了归农·归乡计划，日本制定了《食品、农业和农村基本法》。尽管各地具体支持措施有差异，但基本关注点相似。一是为下乡人力资本提供技术支持。鼓励他们到农业教育机构或专业培训机构学习，到指定农场实习，政府补贴学习与生活费用。二是鼓励土地流转。各地不断改革农地制度，逐步建立统一的国民年金制度，对老龄农民和兼业农民退出农业提供奖励和补偿，对下乡人力资本租赁、购买土地提供补贴和优惠贷款，鼓励土地向他们流转、集中。三是对下乡人力资本购买农业生产资料、设备，建设农业生产附属设施提供大量补贴、优惠贷款。四是为下乡人力资本提供年数不等的生活补贴，帮助他们度过初期的投资阶段。这样，各地通过为下乡人力资本提供技术，土地，生产资料，资金与生活资料支持，为他们的成长创造了良好条件①李逸波等.中日比较视角下的日本职业农民培育体系研究与借鉴[J].世界农业，2016（5）：186-193。。

（二）积极创造条件留住中坚农民，提高他们的综合素质

无论是新进入农业领域的城市下乡人力资本还是农村留守的中坚农民，要使他们安心农业，愿意继续留在农村发展农业，政府就必须创造一个宜居宜业的农村环境，不断提高他们的综合素质与生产能力，使他们获得体面的收入，获得平等的公民权利与社会保障，较高的职业满足感。

1.建设宜居宜业的美丽乡村。要留住中坚农民，就必须让乡村宜居宜业。为实现乡村宜居目标，发达国家政府投入大量资金对乡村交通、供水、电力、通讯、宽带等基础设施进行了完善，对乡村垃圾进行了分类管理，加强了乡村规划与环境保护，使乡村基础设施完善，村容整洁，环境优美，交通便利。同时，发达国家政府也不忘加强乡村软件建设，不断提高乡村公共服务水平，为乡村提供完善的教育，医疗，养老等公共服务，金融，保险等便民服务，不断缩小城乡生活质量差距。同时，发达国家还为农民设立了各类养老金，使城乡社会保障逐步均等化。为实现乡村宜业目标，发达国家政府还投入巨资进行了全面的国土整治，耕地整理，农业生产基础设施建设，使耕地适合机械化，规模化耕作，现代农业发展。发达国家政府也对农民购买农业生产资料、设备、建设农业生产附属设施进行补贴，以减轻农业劳动强度，改善农业生产条件。发达国家政府还制定各种优惠政策鼓励老年农民退出农业，促使耕地向中坚农民流转与集中，增加他们的农场经营面积，使他们获得体面收入。

2.使农民获得稳定的收入保障。农业是弱势产业，容易受气候变化、自然灾害，价格波动影响，加上农业生产率进步普遍低于工业，导致城乡收入存在自然扩大趋势。因此，要留住农民，就必须降低农业经营风险，保障农民能获得比较稳定的收入。要降低农业经营风险，一方面，发达国家普遍建立了完善的农业保险制度，不断增加农业保险品种，扩大农业保险覆盖面，制定合理的保险赔付标准，以减少农民损失，并通过再保险，补贴农民保险金等方式降低保险机构风险，减轻农民保险负担。另一方面，发达国家还制定粮食收购保护价，建立国家粮食储备制度，对农产品价格进行托底，减少粮食价格波动对农民收入的影响。同时，对农民实施优惠金融政策，为农民贷款提供担保，使农民获得更多的金融支持。为保证农民获得稳定的收入，防止城乡差距扩大，发达国家政府还对农民进行了大量补贴，包括各类直接补贴和各种基于绿箱政策的间接补贴，以及基于收入支持的目标价格补贴，使农民收入与城市居民收入基本持平。

3.不断提高农民素质。农业现代化不可能由传统小农完成，必须依赖现代农民。要将为数众多的传统小农转变为现代农民，并培育出更多的新型职业农民，需要通过系统的农业教育实现。为提高农民素质，培养职业农民，发达国家普遍建立了从高等教育、职业教育到培训教育完善的农业教育体系，普遍采用理论与实践相结合的双元教学模式，并对农民职业教育进行分类定级，根据不同的学习程度为学员颁发层级式的等级证书，鼓励农民进行终身学习，不断更新自己的知识技能。在教育提供上，政府、企业与社会力量紧密合作，发挥各自长处，为农民提供多元的教育选择，政府还对农民教育提供大量补贴。此外，政府也积极地资助农业科研与农技推广，以美国赠地大学为模板，各国先后建立了完善的农业科研与农技推广体系，向农民推广先进农业技术，提高农民科学素养。

4.不断提高农民地位。在发达国家，农民不再是一种身份而是一种职业，农民可以自由流动，自由转换职业，城乡之间不存在二元体制，都享受平等的国民待遇。在发达国家，农民收入已与市民基本持平，部分国家甚至反超。2017年，美国农户家庭平均收入11.3 万美元，一般家庭为8.6 万美元，农户的收入高于一般家庭大约1/4。①刘景景.美国农业补贴政策演进与农民收入变化研究[J].亚太经济，2018（6）：186-193。2014年，日本农民人均收入456 万日元，超过上班族的年均收入442 万日元。②徐静波.为什么日本农民比城里人有钱[J].决策探索（上），2018（6）：80-81。随着农业科技的进步，农业生产自动化水平的提高，农业生产社会化服务体系的完善，农业劳动强度大大下降，劳动条件不断改善，成为一份体面职业。与农业现代化紧密相关，农民受教育水平也不断提高，2017年，美国农民高中以下教育程度的占7%、高中毕业或专科教育程度的占68%、大学毕业或以上程度的占25%。③夏金梅.“三农”强富美：美国乡村振兴的实践及其经验借鉴[J].世界农业，2019（5）：10-14。欧洲很多国家经营农业还需要资格认证，建立了职业农民注册等级制度，实行职业准入制。此外，农民作为一个单一政治群体，在农会等政治组织的领导下，也具有很大政治影响力。

三、扩大中国现代农民培育对象范围

中国城乡差距过大，加上二元体制残留使农民离农意愿非常强烈，导致乡村精英过度流失，乡村空心化与老人农业问题非常严重，急需人力资源补充才能避免粮食安全危机。因此，与西方发达国家不同，中国当前最紧迫的任务不是培训留守农民，而是尽快扩大现代农民的来源范围，吸引更多高素质的城市人力资本下乡，以有效补充乡村发展的人力资源缺口，避免农业生产力真空继续扩大。其次才是对乡村留守农民与下乡城市人力资本进行系统培训，尽快提高他们的综合素质与生产能力，将他们转变为现代农民。从当前中国现实看，中国现代农民培育的主要对象有以下几类，但都面临一些发展障碍。

（一）农村留守精英

主要包括各类种养专业大户，家庭农场主，乡村干部。这些留守精英生于斯长于斯，对家乡感情深厚，发展家乡，建设家乡的积极性很高。他们大多具有丰富的务农经验，适应乡村生活，农业经营规模普遍较大，是中国粮食生产的主力军，乡村振兴的基本力量。但由于乡村教育不发达，精英大量流失，加上乡村生活比较闭塞，与外部世界联系较少，导致乡村留守精英教育程度普遍偏低，社会资本匮乏，管理能力，对新事物、新技术接受能力较差，行为比较保守，难以满足现代农业发展的需要。再加上农村金融体系不发达，融资困难，农业生产自然风险、市场风险比较大，国内农业保险制度不完善，导致留守农民采用农业新技术、调整农业产业结构、扩大农业经营规模的积极性较低，无法顺利成长为新型农业经营主体。而城乡差距的高位固化，乡村空心化的加剧，农民身份的污名化，也导致留守农民离农意愿普遍较强，影响他们长期扎根乡村，建设乡村的积极性。④项继权，周长友.主体重构：“新三农”问题治理的路径分析[J].吉首大学学报（社会科学版），2017（6）21-29：。

（二）返乡农民工和农村大学生

近几年来，随着房价暴涨，城市生活成本不断提高，就业竞争日趋激烈，越来越多的进城农民工和毕业农村大学生难以实现城市买房扎根目标，只能艰难地“漂”在城市，城市化意愿逐渐降低。而居民消费结构的不断升级，对高品质农产品需求的不断增加也为农村创业提供了新机会，新农村建设与乡村振兴战略的推进使农村生产、生活条件不断改善，也减少了农村大学生与农民工返乡的顾虑。城市的推力与乡村的拉力相结合使部分农村大学生、农民工返乡创业，成为现代农民的重要组成部分。相对于留守农民而言，返乡农民工和农村大学生见识较广，知识层次普遍较高，管理能力较强，对市场供求比较敏感，与外界联系较多，对新技术，新思想，新方法接收能力较强，具有较强合作意识。他们更喜欢从事附加值比较高的特色农业，养殖业，农产品流通业，不喜欢附加值过低的主粮生产。返乡农民工与农村大学生是特色农产品，优质农副产品的重要提供者，并且其地位越来越凸显。但由于普遍缺乏资本，加上特色农产品经营风险、市场风险更大，农村创业环境欠佳，农业基础设施不完善，耕地流转困难，导致返乡农民工与农民大学生创业规模普遍偏小，失败率高，难以有效发挥他们的人力资源优势。

（三）城归的城市白领与城市精英

随着经济发展，人民生活水平的提高，乡村已不仅是提供粮食的地方，也是人们休闲，旅游，娱乐，文化寻根的地方，具有多元价值，这为乡村发展提供了新思路，创意农业，休闲农业，乡村旅游，田园综合体，养老地产都成为乡村新的增长点。而城市病的蔓延，生态文明理念，后现代主义思潮的影响也使一部分城市白领，城市精英向往乡村淳朴、宁静、自然的生活方式，愿意到农村生活、创业。相比较而言，城归的城市白领，城市精英普遍文化水平较高，审美能力，艺术品位，管理能力，专业技能也较高，有一定的经济实力，社会关系广泛，懂得城市消费者的心理。他们主要从事创意农业，休闲农业，乡村旅游业，民宿业等这些需要一定情怀，一定审美，技术能力的涉农产业，成为乡村第三产业发展的重要力量。当前影响城归城市白领，城市精英乡村创业的主要障碍有滞后的农村土地制度，城乡二元户籍体制，对农业生产基础设施建设用地审批，宅基地流转的过度限制，乡村基础设施、公共服务的匮乏，较差的农村投资环境，这些都削弱了城归城市白领，城市精英的农业投资意愿，导致城市人力资源的浪费。①张红宇.农业供给侧结构性改革背景下的新农人发展调查[J].中国农村经济，2016（4）2-11：。

（四）下乡工商资本与农村涉农资本法人

随着过剩型经济的长期化，市场体系的不断完善，资本利润率不断降低，城市过剩资本需要寻找新的投资机会，中国农业作为待开发的蓝海，投资机会很多，吸引了大量工商资本下乡。农村涉农资本为寻求稳定的销售市场，原材料供应，规模经济效应，也纷纷涉足农业产业化。下乡工商资本法人与农村涉农资本法人资本雄厚，管理能力与资源整合能力强，主要通过农业龙头企业，农民合作社，农业生产社会化服务组织等方式对农业资源进行整合，有效延长了农业产业链，增加了农业附加值，提高了农产品质量，实现了规模经济，促进了农业与农村的发展。尽管由于缺乏监管及部分地方政府为政绩需要进行的不当干预导致下乡工商资本非粮化，非农化问题较严重，部分下乡工商资本还损害了农民利益，但这主要是政府职能缺位、错位造成，只要加强监管，这些问题应该可以解决。从整体看，那些工商资本下乡比较多的地方，农业龙头企业、农民合作社发展就比较好，农业生产社会化服务体系就比较完善，农业规模化、机械化、产业化水平就比较高，农民收入增长也比较快，实现了多赢目标。当前，对工商资本下乡偏见，土地制度改革滞后成为工商资本下乡的主要障碍，直接影响了中国农业现代化进程。

（五）返乡新乡贤

新乡贤指那些出生于乡村，具有浓厚乡土情结，愿意为家乡发展作出贡献的各类社会精英，他们能够为乡村发展提供急需的人力资本，技术，文化，资金，社会资本支持。在传统中国社会，乡贤是乡村自治，乡村文化传承，乡村社会教化，乡村公共事务，乡村慈善的主要推动者，对于维护乡村稳定，促进乡村发展具有重要意义。然而，近代以来，工业化，城市化的飞速发展，城乡差距的不断扩大使乡村精英过度流失，乡贤返乡意愿不断下降，导致城乡人才循环中断，乡村发展缺乏必要的人力资本补充。只有尽快扫除新乡贤回归的障碍，才能恢复城乡人才的循环流动，为乡村振兴提供人力资本支持。近几年来，沿海发达地区新农村建设取得重大进展，城乡收入、基础设施、公共服务差距不断缩小，吸引了大批新乡贤回归，这对于完善当地乡村治理，促进当地经济发展，传承当地乡村文化，发展当地乡村慈善都具有重要意义。但对广大中西部乡村来说，城乡差距过大，基础设施不完善，公共服务匮乏，村庄空心化严重成为新乡贤回归的重要障碍，导致新乡贤资源的浪费。

中国现代农民培育面临诸多障碍造成了中国人力资源的大量闲置与浪费，使乡村人力资源缺口得不到及时有效补充，导致乡村人力资源短缺问题进一步恶化，农业生产力真空扩大，严重威胁国家粮食安全。

四、完善中国现代农民培育政策

要充分利用各种现代农民资源，留住中坚农民，提高农民综合素质，有效解决乡村发展中的人力资源短缺问题，化解老人农业危机，为中国农业现代化提供充足的人力资本支持，夯实国家粮食安全基础，政府就必须进一步完善现代农民培育政策，提高现代农民培育效果。

（一）解放思想，减少现代农民发展障碍

在现代农民培育问题上，政府政策重点一直局限于乡村留守精英与返乡农民工，视野较窄，导致现代农民来源单一，农业现代化转型缺乏足够的人力资本支持，效果有限。尽管在主粮种植，中小规模特色农业专业化生产方面乡村留守精英，返乡农民工有优势，但由于资金、技术与管理能力，文化水平局限，在高端创意农业，乡村旅游，田园综合体，乡村民宿，农产品加工业发展方面他们往往无能为力，也没有能力提供充足的农业生产社会化服务，对产业链进行深度整合，实现产业链的纵向、横行一体化发展。只有城归的城市精英，城市白领，工商资本法人，回归乡村的新乡贤才有这种能力。因此，在现代农民培育上，政府应该解放思想，扩大视野，将各种可利用的现代农民资源都纳入利用范围，这样才能为农业现代化转型提供充足的人力资本支持。在工商资本下乡问题上，政府一直拘泥于意识形态偏见持排斥态度，限制过严，导致农业现代化转型资本严重匮乏。其实工商资本法人对农业生产社会化服务体系建设，农业的产业化，标准化发展，农业产业融合，产业链整合，规模经济的实现都非常重要，是农业现代化的重要力量。只要加强政府监管，提高资本准入门槛，限定下乡工商资本法人的投资领域，减少政府的不当干预，完全可以将资本下乡导致的非粮化，非农化负面影响减少到最小，在维护农民利益的基础上加快农业的产业化，规模化发展，实现多赢目标。①涂圣伟.工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱[J].改革，2014（9）：73-82。在乡村作用上，传统思维过于一元化，将乡村作用局限于农产品生产领域。其实，随着经济发展，乡村多元化价值逐渐凸显，这就要求乡村必须容纳多元业态，开发多元功能，接收多元化的主体，使六次产业融合发展。只拘泥于乡村一次产业，一元价值的旧观念必然阻碍乡村的有效开发与多元发展，必须尽快转变。只有不断解放思想，才能突破旧思维的束缚，使政府制定的乡村发展政策更符合实际，减少现代农民成长的障碍。

（二）增加对现代农民发展的支持

现代农民是现代农业的基础，在现代农民中，乡村留守精英是基本盘，肩负着维护国家粮食安全重任，但其缺点也非常突出，就是文化水平偏低，技术保守，眼界有限，与外部市场、社会联系弱，难以胜任现代农业生产。这就要求政府承担起乡村留守精英的成人教育培训任务。当前，山东，浙江等沿海发达省份依托高校建立了一些农民学院，对乡村留守精英进行了成人教育，针对性培训，取得一定效果。但这些教育偏于学历化，实践环节不足，应该借鉴日本、德国经验，推行学徒制，增强培训效果。此外，乡村教育薄弱已经成为乡村发展的最大障碍，特别是撤点并校与陪读问题已成为乡村教育衰败与农民被迫进城的重要原因，政府应承担起自己的责任，将短期的经济利益放在一边，投入巨资到农村教育复兴上，只有乡村教育复兴，才能有乡村的复兴。②马明，梁智慧，闵海燕.新型职业农民培育问题思考[J].农业经济，2018（8）：70-71。其他类型现代农民也面临着一些相似的发展问题，如农业生产融资难，农业保险制度不完善，经营风险大，政府扶植力度不够等。这就要求政府进一步完善农村融资体制，给予他们更多的融资优惠政策，降低融资条件，在这方面，起源于孟加拉国尤努斯的格莱珉银行模式值得中国借鉴。农业保险方面，政府也应该承担起责任，仿效日本，美国农业保险模式，扩大农业保险覆盖率，提高农业保险赔付率，这是农业长期稳定发展的基本政策保障。现代农民的政策扶植除金融优惠外，政府也应借鉴日本经验，对于扶植对象的培训与学徒期生活，学杂费用，务农初始投资，生活费用给予补贴、支持，使他们顺利实现职业转型。③[日]牛山敬二.日本农业与农村的现状及危机[J].中国农史，2012（1）：73-87。同时对农产品给予必要保护，提高农产品价格，对外援助学习美国以农产品援助为主，扩大农产品出口市场，政府承担价格损失，并逐步增加农民直接补贴，完善目标价格制度，保证农民收入。

（三）为现代农民创业创造良好条件

耕地缺乏整理和农业基础设施不完善成为制约中国农业机械化，规模化经营的主要障碍，中国丘陵、山地占可利用土地的43%，除沿海部分地区依靠城乡建设用地增加挂钩政策对耕地进行过大规模整理外，中西部乡村耕地整理投入严重不足，进展缓慢，导致大量耕地被抛荒、弃耕，威胁国家粮食安全。但由于耕地整理投资大，农业基础设施属于公共产品，私人既无力也无心进行投资，必须政府投入巨资，坚持不懈地推进才能解决问题。政府也应该鼓励工商资本以托管、土地银行等方式参与耕地整理和农业基础设施建设，弥补政府资金的不足。土地制度改革滞后是阻碍新型农业经营主体、农业新业态发展的核心原因，政府应该以更开放的心态重新评估国家粮食安全问题，充分认识乡村的多元价值，释放出更多的土地进行非粮化，非农化利用，这样才能为现代农民提供更多的投资机会，不断优化农业产业结构，实现六次产业的融合发展。政府更应该对僵化的农村土地制度进行变革，毕竟，中国城市化已经由1978年的17.9%增长到2018年的59.58%，考虑到当前农民普遍不愿意迁移户籍的现实，实际的城市化率可能更高，各地乡村人口的空心化也证实刘易斯拐点已经到来，农民就业问题已经基本解决，要防止老人农业后继乏人，维护国家的长期粮食安全，就必须尽快改革农村土地制度。当前的土地制度改革对土地产权进行了过度分割，只会进一步增加交易成本，却并不能减少投资风险，不利于长期投资，只有尽快完善农村社会保障制度，使农民获得更完整的土地产权，才能减少农民的后顾之忧，有效降低交易成本，减少投资风险，鼓励长期投资。此外，政府也应放松对农业经营建设用地的管制，扩大农村宅基地的流转范围，允许新进农民购买限定面积的农村宅基地，这样才能使政府管制符合农业生产实际，让新进农民安居乐业，愿意长期扎根农村。

（四）为现代农民创造良好的人居环境

俗话说安居才能乐业，当前中西部乡村最大的问题是乡村空心化严重，村容村貌破败，基础设施陈旧，卫生条件欠佳，难以留住村民。乡村的过度空心化又导致人口密度过小，使公共服务规模小不经济，公共交通，医疗，教育，商业等基本公共服务与生活服务退出乡村，进一步降低乡村生活质量，造成恶性循环。对于沿海发达地区农村和三江平原地区高收入乡村来说，虽然基础设施比较完善，具有一定的产业支撑，村容村貌也比较整洁，美观，硬件设施比较好，但由于公共服务与生活服务质量与城市相比差距依然较大，村民外流依然很严重，空心化问题依然很突出。因此，要留住中坚农民，吸引城市人力资本下乡建设新农村，就必须改善农村人居环境。要改善乡村人居环境，就必须改善乡村硬件环境，美化村容村貌，提高农村公共服务水平。考虑到中国城市化进程仍处于中期，农民继续外流是必然趋势，乡村的空心化还会持续，人口过疏既不利于基础设施与公共服务建设，也不利于社区治理与居民生活，只有将农民集中起来居住，才能实现基础设施与公共服务的规模效应。在美丽乡村建设方面，沿海走在前列，基本实现集中居住，但还需要进一步提升公共服务水平，才能真正留住农民，吸引城市人力资本、新乡贤回归乡村。内地乡村空心化正在加剧，政府应早做准备，选定合适地点建设中心村、镇，超前规划，高标准设计基础设施与公共服务，然后缓步推进，逐步引导农民向中心村，中心镇聚集，以有效提高农村人居环境与农民生活质量，让农民安居乐业。