世界文化遗产保护开发中的政府职能研究——以云南丽江大研古城为例

张应梅

（云南行政学院 社会和生态教研部，云南 昆明，650111）

世界文化遗产是人类珍贵的教科书，是具有历史、艺术和科学价值的文物，包括历史文物、历史建筑、人类文化遗址等。文化遗产承载了一个国家和民族长期以来形成的自有文化属性，向世界展示、宣传和弘扬特色文化，更承载着一个国家、一个民族文化生命的密码。

在全球化的浪潮中，如何科学合理地保护不可再生的文化遗产，已成为各国政府和全社会公民必须重视和协调的一个重要课题。“在文化遗产保护的进程中，各国的坎坷是相似的：保护与发展是文明与功利的较量；管理与研究总有貌合神离的尴尬；调查与评估得不到足够的经费和技术支持。”①李荣启.浅论非物质文化遗产的分类保护[J].广西民族研究,2006（02）:193-197。2002年通过的《世界遗产布达佩斯宣言》中关于“努力在保护、可持续性和发展之间寻求适当而合理的平衡，通过适当的工作使世界遗产资源得到保护，为促进社会经济发展和提高社区社会质量做出贡献”的论述，为我们保护管理世界遗产资源，朝着有利于保护自然、保护环境、保护生态平衡和有利于推进世界遗产资源所在地的经济、社会、文化、环境等各方面建设的全面发展，指出一条可持续发展的道路。目前，我国对文化遗产从基础概念到保护对策都有了一定的研究，但是很少从政府层面来探讨文化遗产的保护和开发。

一、文献综述

自1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》，2007年当选为世界遗产委员会委员国以来，我国政府对文化遗产的保护程度在逐渐深入。习近平总书记强调：“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”②习近平.“平语”近人—习近平谈文物工作[R].新华网http：//www.xinhuanet.com，2016-04-12。。从乡村到城市、从专家学者到普通民众都参与到了世界文化遗产保护的行动中。对于在世界文化遗产保护中，政府应该发挥的职能作用，学者们提出了多种观点，孙九霞（2012）认为，保护文化遗产就是维护地区发展的基本动力。政府作为地方发展的主导者，其态度将决定文化保护政策的落实程度，也决定了地方文化提升的层次和旅游产业的规模和质量。地方政府既要遵照遗产保护法规，又要塑造地方特色，还要推动地方发展，保护遗产与发展旅游需要同时兼顾。针对世界文化遗产的保护和利用。王京传、李天元（2012）认为，世界遗产保护的目的应是更优化的利用，利用的目的则应是更强化之保护。保护可以为利用提供更优质的资源和更大的潜力，利用则为保护提供经济资源、公众参与、舆论引导等层面的综合性自我保护能力。刘振礼（2005）认为对世界遗产必须加强保护，但同时应注重利用。保护方法必须科学，必须保持其文化传承，把握好修缮、重建与维持原貌的“度”。张国超、唐培（2016）分析我国世界文化遗产管理体制的特征为“条块分割，多重管理”。条条管理片面强调保护，块块管理片面强调利用，由于缺乏一个全面协调保护与利用的机构来统筹管理，遗产保护与利用冲突不断。

二、丽江古城世界文化遗产保护开发中政府职能发挥的现状

丽江古城是中国以整座古城申报世界文化遗产并获得成功的两座古城之一。1997年12月4日，在意大利那不勒斯召开的联合国教科文组织世界遗产委员会第22 次会议上，丽江古城以“保持浓郁的地方民族特色，与自然美妙结合的典型，具有特殊的价值；历经1996年七级大地震，基本格局不变，核心建筑依存，恢复重建如初保存了历史的真实性”列入世界遗产名录，成功填补了我国历史文化尚无世界文化遗产的空白。丽江古城不仅有“人与自然和谐共存”的美好“生态环境”：独特的建筑、水系、道路、桥梁。还有独特的“文化环境”：至今仍然居住在古城的2 万多居民。古城良好的“生态环境”和“文化环境”是丽江古城具有生命力的主要因素，也是古城经济、政治、文化协调发展的基础，更是古城和谐社会发展的核心。

丽江古城申遗成功后，丽江市政府积极履行中国政府向联合国教科文组织所做出的郑重承诺，坚持以科学发展观统领古城的开发利用和保护管理工作，注重保护为先，协调平衡建设，可持续开发利用。2001年成立的丽江古城管理有限公司负责古城的保护、管理、维修和景区的开发利用。2005年又成立了丽江古城保护管理局，从行政审批、执法、监督、文化保护、遗产监测、水资源保护等方面加强对丽江古城的保护和管理，累计投资约60 亿元人民币用于古城保护和管理，逐步拆除了古城内大量的不协调建筑，重新恢复了建筑和园林的历史原貌。丽江古城的保护管理经历了一个认识逐步深化、法律逐步完善、管理逐步规范的过程，做到了“护古维新、科学规划、建章立制、依法保护”。面对保护、抢救、利用、管理等一系列亟待破解的难题，丽江市政府探索出了许多遗产保护利用的新机制。

（一）理顺政府管理权限，优化管理机制体制

丽江古城保护管理局负责编制丽江古城商业规划，合理布局古城商业网点，协调督促市、区相关职能部门做好丽江古城保护管理工作，组织实施丽江古城保护性基础设施建设和环境整治项目，加强与国内外文化遗产管理部门的沟通联络和信息传递，协助有关机构调查、收集、整理、研究丽江古城的传统文化，并且在辖区属地古城区设置古城管理所，对古城开展社区服务、管理等工作。市、县两级共同发挥保护管理职能，针对两级监管体系权责不清、职能交叉、管理错位等问题，对古城管理体制进行优化调整。区长兼任古城保护管理局局长，分管旅游的副区长兼任古城综合执法局局长，压实社会管理职责，理顺了丽江古城管理局的职能职责。

（二）制定规范保护原则，重视传统民居保护

通过积极借鉴、吸纳国内外文化遗产保护的最新理念和成果经验，积极解决好保护古城历史风貌与满足古城居民享有现代生活之间的矛盾，实现公共资源利用效益的最大化，让古城原住民共享历史文化遗产保护的成果，实现历史文化遗产保护与提高古城原住民生活品质的双赢。一是树立以人为本的理念，古城原住民既是民族文化的创造者，也是民族文化的最好载体。只有留住古城原住民，才能保护好古城的传统民族文化。二是坚持原真性修缮与保护性发展的原则，在文化遗产核心区严格实行“五不准”原则：古城建设不准破坏古城布局；不准侵占水系、道路；不准加高楼房；不准使用现代建筑材料装饰房屋；不准见缝插针新建房屋。同时，为加强传统民居保护，将古城民居划分为重点保护民居、保护民居和一般民居。对古城建设项目和施工队伍实行准入制度，严把民居修缮审批关、监管关和验收关。对具有地方民族特色民居，实行统一授牌保护。丽江市政府与美国全球遗产基金会共同出资完成了古城内具有历史文化保护价值的299 户传统居民、236 个院落的恢复性修缮，并且获得了“联合国教科文组织亚太地区遗产保护优秀奖”。

（三）加强政府顶层设计，实现业态优化管理

为了从顶层设计上保护好丽江古城世界文化遗产，丽江市政府牵头组织建筑研究所、规划设计院共同制定了《丽江古城传统民居保护修缮维护手册》《丽江古城环境风貌保护整治手册》，指导规划建设主题街区、文化院落、文创产业、民俗体验等项目，同时也让丽江古城遗产监测中心的专家们开展了丽江古城商业业态分布调查与现状分析研究，科学推算丽江古城景区商业承载量，制定了《丽江古城5A 景区商业业态提升方案》《世界文化遗产丽江古城传统商业文化保护专项规划指导手册》《丽江古城市场经营项目准入退出管理暂行办法》，设立了经营准入门槛和退出机制，指导古城内的经营者根据规划要求规范从事经营活动。并且还向社会正式公布了《丽江古城市场经营项目清单》，实施《世界文化遗产丽江古城经营项目准入证》标识制度，逐步实现业态的优化、标准化管理，实现遗产管理模式与经营模式相结合。

（四）逐步完善法律制度，广泛开展法制化管理

各种法规、制度的设立使管理有法可依、有章可循。目前，与丽江古城保护相关的行政法有两部，即《云南省丽江古城保护条例》和《云南省东巴文化保护条例》。对于一个单项世界遗产的管理和保护，以一个省的地方法规来体现，丽江古城是第一个。2016年丽江古城保护管理局着手对古城内的所有经营户进行“丽江古城文明诚信经营示范户”评选，并向社会公布，而且还对这些示范户进行重点跟踪检查结果。这不仅弥补了相关法律法规中的不足与缺位，也为依法规划开展遗产保护管理工作提供了依据。通过古城管理局和古城区旅游、公安、工商、税务、质检、卫生、消防等部门的有效整合，组建权力集中、反应迅速、措施得力的联合执法队伍，加强日常监管。同时还不定期开展联合执法和专项整治行动，对无证无照经营行为坚决予以打击，有效维护古城市场秩序，取缔古城内经营的音像、珠宝玉器、歌舞厅、网吧、现代服装等与古城风貌不一致的项目。

（五）弘扬民族文化遗产传承，保护“活态”民族文化氛围

为了营造全社会保护“活态”民族文化的氛围，丽江市政府加大资金投入，每年安排1000 万元作为民族文化保护发展资金，用于挖掘、整理、传承、展示古城传统民族文化的保护工作，还实施了古城民居修缮补助、文化名人回归古城、名人故居修复等一系列政策措施。近年来，先后打造了方国瑜故居、红二六方面军长征过丽江纪念馆、宣科纳西古乐宫、王丕震纪念馆、天地院、恒裕公、纳西象形文绘画体验馆、纳西传统民族服饰店、文昌宫、顾彼得故居、银文化院落、丽江古城历史文化展示馆等民族文化展示点。用特色鲜明的传统文化和丰富多彩的民族文化来稀释古城低端商业氛围过浓的问题。

三、丽江世界文化遗产保护开发中政府职能发挥存在的问题及原因分析

世界文化遗产不是传统意义上的资产，尽管在旅游开发过程中，给遗产地带来了快速、直接的经济回报，但是列入《世界遗产名录》的世界文化遗产，首先是要遵守和履行《保护世界文化和自然遗产公约》，也就是要把这些具有世界性价值的文化财产和自然资源作为人类共同的遗产进行保护：因此，在认识上，不能简单粗暴地将世界文化遗产作为一般意义上经济资源，进行掠夺式的开发。然而在现实中，如何在开发与保护之间寻求一个合理的结合点、平衡点，依然没有科学、合理的论断，特别是由于国内各文化遗产地经济发展水平参差不齐，大多数世界文化遗产都位于经济欠发达地区，面对市场规律的影响和直接经济效益的冲击，许多地区在保护与开发之间出现了许多问题，特别是饱受社会各界诟病的“过度开发”“商业化”等问题尤为突出，具体来说，有以下几个方面。

（一）保护开发认识错位，政府工作重心偏离

随着丽江古城、张家界等地在申遗之后成功地开发旅游，我国大部分地方政府认识上就出现了偏差，尤其是后期申报世界文化遗产的地区，首先将世界文化遗产当作带动地方经济发展的“印钞机”“摇钱树”，作为抓经济、促发展的重要政绩工程，对世界文化遗产开发有余、保护不足，工作重心放在开发“世界遗产”背后的知名度与经济效益上，忽略了按照国际规定的要求来开展保护。地方政府“重申报，轻维护”已成惯性，“重开发，轻保护”已成普遍性。保护难，难在政府的观念导向上。

（二）保护资金投入不足，财政收支矛盾突出

按照《保护世界自然遗产文化遗产公约》，遗产的保护经费需由遗产所在缔约国承担。为筹措丽江古城保护资金，2000年，经云南省人民政府批准，云南省物价局、云南省财政厅下发了《关于丽江古城维护费的问题的通知》，丽江县人民政府可以收取古维费，征收对象为到丽江古城旅游和从事其他活动的人员，收费标准为每人每天20 元。2007年丽江撤地设市后，云南省发改委、云南省财政厅下发了《关于调整丽江古城维护费收费标准的通知》，收费标准调整为每人次80 元。2002年至2016年期间，古维费累计征收入库31.33 亿元，主要用于古城内基础设施建设、环境整治、数字化建设、民居修缮等项目。2019年1月1日起，云南省贯彻国家景区门票降价工作要求，要求丽江古城维护费降低至每人次50 元。随着政策趋势的改变，古城维护费的征收逐年下降，古城保护管理资金需求与收入之间的矛盾日益突出。

（三）古城空间规划滞后，旅游承载运力不足

大多数世界文化遗产地都位于经济发展条件相对滞后、地理位置较为偏僻的区域，这为文化遗产在自然状态下能够较为完整的保存提供了天然的环境。但这些地区的建设通常缺乏前瞻性、科学性的空间规划。丽江古城自1997年申遗成功之后，进行了大规模的开发，但地方政府缺乏超前意识和科学规划，更没有相应的空间规划和保护规划，致使丽江古城的保护规划和审批工作跟不上古城建设和整治的步伐。由于规划部门对旅游城市的功能完善缺乏深入研究，丽江现行的城市规划中没有专门为旅游发展规划而预留的接口和空间。在城市设施配套方面也没有考虑到日益增长的旅游者的相关需求。丽江古城是“老城”，古城范围以外的都是新城。丽江古城作为“城中城”，在长远发展上没有很好地与整个城市规划科学地衔接起来。例如，古城内巷道蜿蜒曲折，大型垃圾清运车难以进入；古城周边没有配套的大型停车场，许多车辆乱停乱放，游客大量进入古城时常常导致交通拥堵。

（四）古城商业开发过度，原住居民大量外迁

丽江古城成功申遗之后，丽江古城旅游开发模式已经成为国际知名的“丽江模式”，然而在获得了旅游的巨大成功后，对世界遗产的过度旅游开发，与遗产的保护形成了尖锐的矛盾。丽江古城从一个名不见经传的边陲小镇一跃成为世界知名的旅游热点城市。在仅2.6 平方公里的大研古城内，2006年持有准营证的合法经营商户就有1399 户，主要街道和巷道两边可以说是店铺林立了。由于丽江古城商业模式的粗放型扩张，导致盲目地将纳西族原住民大量外迁，使世界遗产原本的真实性变“味”了。2007年包括丽江古城在内的6 处中国世界遗产被“黄牌警告”。2015年、2017年原国家旅游局两次对丽江古城5A 景区严重警告。在此之后，丽江政府通过改善古城人居环境、完善基础生活措施、增加原住民在古城内的从业岗位等一系列政策措施留住了一部分原住居民，但这一问题并没有得到合理妥善的解决，原住居民流失的问题依然存在。例如，过去的保护管理制度重点突出古城内建筑、文化、水资源的保护，而忽略了古城原住民应该如何保持原有生活方式以及如何留住古城原住民的问题。一座缺少了原住民的古城是不可能成为继承和弘扬传统民族、民俗文化的载体的。

（五）团队引领人才缺失，文化传承能力弱化

纳西族原住民大量外迁，使得古城民族、民俗文化传承团队中的引领人才缺失，民族、民俗文化进行交流、整理的传承团队的能力减弱。传统的民族、民俗文化所传承的技艺以及传承体系本身并不适合商业化竞争，在经济利益的驱使下，古老、朴实的传统民族、民俗文化将丧失其原始的价值。以丽江东巴文化传承协会为例，目前由于地方政府给予的政策和资金不足，该协会只有6 个东巴大师，30 个东巴师，40 个东巴传承员，200 多个会员，难以承担起整个东巴文化传承体系的建设，直接影响了丽江古城保护的真实性。

（六）政府职能权限交叉，保护法制管理不完善

地方政府对世界文化遗产保护的预算主要来自于旅游的收益。这样的管理模式就会存在政出多门，条块分割的问题。有的地方市级保护管理机构与县级管理机构设置重叠，职能交叉。地方政府财力有限，只有提留门票的收益用于保护管理。在此种状况之下，政府职能部门既从事开发经营又要进行保护管理，既是“运动员”，又当“裁判员”。在实际履行职责中，不同层级的政府机构职能和行政权限无法统一，就不可避免地会出现重开发，轻保护，推诿扯皮，多头管理的现象。

文化遗产保护法制过程中，国家和省级层面立法原则性太强，缺乏实际操作性；地方政府对法律法规了解不够深入、执行不力。部门立法和地方立法之间缺乏协调和配合。虽然丽江出台了地方保护法律法规《丽江古城保护管理条例》，但由于阶位较低，容易受到地方政府的行政干扰而不能充分发挥其功效。文化遗产管理机构只能行使行政监督权力，无法形成有效的监管和控制，难以对破坏行为或现象予以法制惩处。

四、丽江世界文化遗产保护开发中政府职能优化的对策及建议

（一）增强责任意识，严肃追责问责

为了实现丽江古城的可持续发展，丽江市政府及古城保护管理机构高度重视文化遗产保护，认真贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，增强政治责任感和紧迫意识。只有解决了地方政府领导干部的思想认识问题，才能解决世界文化遗产保护与开发的认识偏差问题。很多地方官员之所以“重开发、轻保护”，正是为了追求个人政绩，盲目追求GDP 增速，不顾一切地寻求文化遗产带来的经济效益。为此，把文化遗产保护纳入干部考核是从根源上扭转地方政府对文化遗产保护不力的有效举措。只有对文化遗产保护不力的干部严肃追责问责，才能够有效约束盲目扩张的开发行为；只有把保护文化遗产上升到和发展经济同等重要的地位，将文化遗产的保护与地方政府工作绩效、政府领导干部的政治前途挂钩，才能督促政府部门增强保护文化遗产的责任意识，以达到保护文化遗产的目的。

（二）加大政府资金投入，实现可持续发展

要实现文化遗产的可持续开发和长期性保护，政府性持续投入是基本前提，政府投入的资金主要是指政府纳入财政公共预算专项，用于古城保护管理建设项目的资金。这部分资金的来源主要是古城维护费，但由于国家行政事业性收费改革及国家降低景区门票的宏观政策，丽江古城维护费收入已经逐年下降。对此，一是应当由中央加大财政投入，如果能够在机制体制上建立从中央到地方一元化的文化遗产垂直管理机构，世界文化遗产保护资金能够以中央财政支出承担为主，则能够大幅缓解地方财政收入不足、旅游“门票经济”反哺能力下降的问题。二是地方政府在旅游开发过程中，探索引入全域旅游机制，借鉴旅游先进发达地区的“一票制”或“通票制”，把文化遗产整合到区域内大旅游环境中，实行“通票制”服务，一次购票包干全市范围内的景点。通过文化遗产资源和其他区域性旅游资源（包括自然景观、人造景点等）的整合，增加旅游开发收入，实现遗产地政府对遗产保护的有效投入。三是探索征收遗产保护税。由国家层面进行税务改革，针对世界文化遗产范围内从事经营活动的各行业企业，按照收入比例征收遗产保护税，专项用于遗产地的保护管理工作。

（三）优化资源配置，拓展旅游承载空间

由于游客数量逐年增加，遗产地空间承载能力不足，丽江古城的保护压力剧增。因此，政府应该通过优化资源配置、拓展物理空间，进行合理的游客分流，以减轻遗产地的保护压力。一是积极围绕地方产业发展，对其他生态农业、自然风光、文化体验等资源有机进行整合、产业深度融合；优化旅游资源、基础设施、旅游功能、旅游要素布局，更好地疏解遗产地核心区的承载压力，保护核心资源和历史风貌，进而实现设施、要素、功能的合理布局和优化配置。同时，还要注重经济社会发展的各类资源和公共服务的有效再配置。二是积极拓展旅游承载空间。如，为缓解丽江古城核心景区的承载压力，在明确生态环境保护底线，严格限定开发范围，确保核心景区不受到破坏的前提下，丽江市政府积极招商引资，加快了丽江老君山国家公园的开发。同时还开发建成了丽江泸沽湖摩梭小镇、石鼓旅游小镇、玉峰雪山小镇等。这些核心景区外的旅游小镇起到了明显的旅游承载和辐射带动作用，改变了每到节假日就人满为患且旅游成本高的状况，将具有地方特色的自然、文化、民俗资源转化为旅游承载空间。

（四）优化商业布局，改善原住民生存环境

丽江市政府坚持对丽江古城的经营活动进行指导和监督，适时发布鼓励或禁止经营的项目目录，对经营传统民族特色工艺品和传承传统民族、民俗的经营项目和经营者给予减税政策；对违反《丽江古城保护管理条例》的经营项目和经营者以及房屋出租人给予相应的处罚。科学测算丽江古城商业承载量，明确功能区划，优化商业布局，设立经营准入门槛和退出机制，推行《丽江古城市场经营项目准入退出管理暂行办法》，导入文化业态，打造主题街区。同时丽江市政府按照“以人为本，让利于民”的保护发展思路，制定了相关的保护管理政策，充分体现出对原住民的关怀照顾，让他们在留下来生活的同时，也能享受到现代生活的便利，满足他们追求美好生活的愿望。

（五）提供专项保护资金，建立原真性保护体系

由于传统民族、民俗文化的传承体系本身并不适合商业化竞争，所以，应该由丽江市政府主导，提供专项资金用于民族特色文化的传承保护，扶持本土文化人士、文化团队开展推动文化传承、文化传播的产业项目。例如，应该从古城维护费中划拨出一部分资金，每月给予东巴文化传承人和东巴文化传承协会，作为工作津贴和活动经费，并且有计划地逐年将国有公房院落用于民族文化项目开发，支持东巴文化、纳西古乐、民间手工艺、传统建筑工艺等非遗项目传承单位和个人开展弘扬民族文化、展示传承技艺的活动。

（六）健全体制机制建设，完善法律法规体系

首先，为更好地发挥政府职能，在体制机制建设方面，可借鉴国外经验，结合我国国情，实行一元化垂直管理与职能分离相结合的模式。如，美国的国家公园管理局、意大利的文化遗产部，加拿大的国家遗产部都是直接管理本国的世界文化和自然遗产，自上而下进行垂直管理，在保护与开发权限职能上分离。即一元化垂直管理机构主要承担遗产地的保护职能，是非盈利的政府机构，其运转靠财政拨款。地方政府对遗产地履行开发职能，主要解决遗产地经济社会发展的问题。在行政管理权限上，以保护职能优先，也就是以国家遗产保护机构优先，地方政府对遗产地的开发必须由国家遗产保护机构批准后，方可实施。一方面能够充分调动地方政府开发的积极性，另一方面能够实现保护工作的权威性、一致性，保护管理权限高度集中，杜绝无序开发，随意建设的现象。由国家层面垂直管理，就能够为遗产地保护提供坚实的资金保障，避免出现如丽江古城一样，由于国家政策的变化，导致古城维护费大量减少以及地方财力不足而出现遗产保护资金不够运转的问题。

其次，要完善文化遗产保护的综合法律法规体系，即从国家层面出台针对世界遗产保护和管理的规定明确的综合法，而不能仅仅以《世界文化遗产保护管理条例》这样的规章性文件来规范，同时地方政府要针对不同地区的实际情况，从省级层面出台针对各地区具体遗产地情况的专门法，使遗产保护和利用有章可行、有法可依。再加上具体遗产地市县两级地方的保护管理条例进行辅助，形成三级法制保护体系，才能为世界文化遗产的保护提供坚实的法制保障。要持续做好世界文化遗产的保护工作，就需要各级政府建立长效监管考核机制，通过将文化遗产保护工作纳入到整个经济社会发展的规划，纳入到财政的预算，纳入到政府工作的重要的议事日程，并建立科学有效的监管体系，将保护工作纳入到对各级政府政绩的考核，才能够确保文化遗产管理的行政资源配置、项目安排和绩效考核等制度的顺利实施

综上所述，立足于我国的国情实际，我国世界文化遗产的保护工作依然任重道远，保护文化遗产是一个动态的过程，必须长期抓、常态抓。当前旅游开发是实现世界文化遗产价值的有效途径，也能够为遗产地带来显著的经济效益，促进地方经济社会发展，更能够为遗产地的保护提供有效的资金支持。但在旅游开发利用的过程中，必须以遗产完整性、真实性的保护作为开发的首要前提。我国在文化遗产的开发与保护中，依然存在认识、体制、制度、法制、投入上的诸多问题，面对这些亟待破解的保护难题，我们应当确立以政府主导为基本原则，提高世界文化遗产保护管理的权威性和有效性，引导和发动社会各界广泛参与遗产地的保护，正确处理好遗产保护和经济开发之间的关系，立足保护，加强论证，科学规划，适度开发。通过完善的法律体系、健全的管理体制机制、因地制宜的政策措施、持续不断的资金投入、创新发展的保护理念和严格的监管考核措施，不断进一步提高各级政府对保护世界文化遗产重要性、迫切性的认识，规范政府行为，有效发挥政府职能，营造世界文化遗产保护的良好社会氛围，推进我国的世界文化遗产保护工作转入法制化、规范化、长效化、标准化的良性循环。