新时代民族地区城乡基本公共服务均等化制度优化路径探析*

赵 涛

（云南行政学院 经济学教研部，云南 昆明，650111）

一、引言

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化则是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单平均化。推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感幸福感安全感具有重要意义①国务院.国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知.国发〔2017〕9 号。。

新中国成立70 多年，特别是改革开放40 多年来，党中央国务院对我国基本公共服务均等化日益重视。从2005年10月党的十六届五中全会首次提出“公共服务均等化原则”开始，经过党的十七大提出的“必须注重实现基本公共服务均等化”、十八届三中全会提出的“推进基本公共服务均等化”和党的十九大提出的“基本公共服务均等化基本实现”的发展，到2019年10月党的十九届四中全会作出的“……必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”②本书编写组.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社出版，2019：27。一系列新部署新安排，不仅深刻揭示了我国基本公共服务均等化发展的逻辑，更为其未来发展提供了指引，指明了方向。城乡基本公共服务均等化作为基本公共服务均等化的重要内容，从党的十六届六中全会首次明确提出“实现城乡基本公共服务均等化”以来，就一直被提上了重要议程，在党的十九届四中全会中更是提出了“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，成为我国坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一①本书编写组.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社出版，2019：27。。

民族地区作为我国的一个重要组成部分，在党中央国务院指导、相关部委大力支持下，始终把基本公共服务均等化，特别是城乡基本公共服务均等化作为重大政治任务、重大发展问题和重大民生工程来抓，取得了积极进展和成效，人民群众的获得感、幸福感和安全感都得到了明显增强。与此同时，民族地区城乡基本公共服务均等化与全国、特别是与发达地区相比仍然还有较大差距，整体化、结构化、制度化和治理效能问题仍然很多。这些问题如不及时解决，必将成为制约民族地区经济社会可持续发展的瓶颈，成为决战脱贫攻坚、决胜全面小康的明显短板。基于上述认识，探讨新时代民族地区城乡基本公共服务均等化制度优化路径意义重大。

二、民族地区城乡基本公共服务均等化问题的多维分析

民族地区城乡基本公共服务均等化问题，可从整体化、结构化、制度化和治理效能四个维度进行分析：

（一）整体化问题：不系统不全面不协调

整体化问题是民族地区城乡基本公共服务均等化的主要问题，具体表现在不系统不全面不协调三个层面。

1.不系统。（1）与经济、政治、文化和生态领域联系不系统，即作为“五位一体”中的社会领域方面，与其他四个方面联系不系统造成的总体差距。（2）与社会民生领域联系不系统，如与公共物品提供、社会保障等相比存在较大差距。（3）与基本公共服务自身内部各组成要素之间相互关联、相互影响、相互作用十分不够。

2.不全面。（1）供需严重失衡引致的总量短缺问题，主要是由于相关需求日益增加、需求压力大，而供给却严重不足造成的。（2）覆盖面窄，主要是在城乡公共基础设施、义务教育、医疗卫生和社会保障等方面存在较多问题。（3）财政投入少，包括中央基本公共服务财政投入少和民族地区因自身财力有限而投入少。

3.不协调。（1）系统内外不协调问题严重，不仅与“五位一体”中的其他领域发展不协调问题突出，而且与社会民生领域及基本公共服务自身内部各领域、各方面、各群体间的协调也存在问题。（2）目标导向不协调，如与共建共享共治目标、社会治理体系和治理能力现代化总体目标都还协调不够。（3）法治规范不协调，即基于共建共享共治上的法律依据不够，法治思维和法治方式尚未得到重视运用。（4）政策协同不协调，即基于共建共享共治上的各项政策取向、实施过程和取得成效配合不够、共振效果不够、动态协调不够。

（二）结构化问题：不合理

1.供给主体与供给领域不合理。（1）供给主体不合理。一方面是供给主体主要以政府为主，而市场主体以及社会参与较少；另一方面则是在政府主体中，央地政府及各级地方政府作为供给主体职责不够明确、相互间协调以及作用发挥不均现象仍然突出。（2）供给领域不合理。一是民族地区城乡基本公共服务无论是公益基础性服务领域，还是基本民生性、公共事业性和公共安全性服务领域的供给都严重不足。二是基于行政区划的限制，超出民族地区范围以及区内各地及其城乡间的基本公共服务需求与供给很难得到较好地解决，特别是区内流动人口的基本公共服务需求受到了较大制约。三是广大农民，特别是农村贫困人口急需的基本公共产品供给严重不足。

2.地域结构不合理。主要表现在民族地区基本公共服务供给具有明显的地域特征：即经济社会较为发达的民族地区，其基本公共服务供给数量质量均较高，而经济社会较为落后的地区则明显偏低。地域结构的不合理，造成了民族地区基本公共服务供给内部空间结构的非均质化特征。

3.城乡结构不合理。突出表现在民族地区城乡之间基本公共服务供给不均等，农村基本公共服务水平远低于城市。

（1）农村基本公共服务缺失。由于长期以来在公共服务供给上采取城乡有别的制度安排，财政支出大多集中用于改善城镇居民公共服务，而给予农村基本公共服务的财政投入严重不足，农村基本公共服务投入缺口大：一是农村基础设施薄弱，如农村的农田水利工程、乡村道路建设和环境治理等投入不足。二是农村教育投入不够，如整体投入偏低，城乡间投入相比差距较大。具体表现在农村人口中低学历人口比例远高于城市人口，农村基础教育除在发展水平、办学条件、经费投入、师资力量等方面与城市相比有较大差距外，还存在城乡教育资源配置不够合理、教育质量差距明显等问题。三是城乡居民在文化、科技、体育、广播、电视等基本公共服务供给上差距仍然较为明显。四是城乡医疗卫生资源配置失衡。卫生资源主要集中在市级大城市，农村特别是偏远农村卫生资源缺乏。（2）城市基本公共服务水平不高。一是民族地区城市基本公共服务水平虽已有所改善，但与我国总体水平，特别是与发达地区相比仍然还有很大差距，且该差距还有不断拉大的趋势。二是民族地区城市内部基本公共服务水平还存在“隐性二元结构”问题，即大城市基本公共服务水平远比小城市、县城和小城镇等为多，城市贫困问题日益显现。

4.社会成员之间享有的基本公共服务不均等。一方面，民族地区与全国特别是与发达地区社会成员之间基本公共服务供给相比还有很大差距。另一方面，民族地区社会成员之间享有的基本公共服务供给不均等仍然普遍存在，如进城农民工享有的基本公共服务水平远低于城市户籍居民、贫困人口享有的基本公共服务水平远低于非贫困人口，且各社会成员之间享有的基本公共服务不均等还在持续拉大。

（三）制度化问题：供给不足且单一

1.政府主体地位和主导作用不够优化，相关法制建设不力。（1）政府主体地位不够优化。供给主体主要以政府为主。虽然政府始终居于主体地位，但其职能转变与服务型政府建设目标和主体地位并不相称。政府在制度、财政、人员、设备和设施上的供给不均现象仍然突出。（2）市场主体以及社会参与较少，作用发挥不够明显。能由政府和社会资本合作提供的，由政府提供的还是多数，还没有广泛吸引到社会资本参与。（3）政府主导作用发挥不够。政府在加大基本公共服务投入、调动社会资源参与力度等方面作用还很不够。（4）基本公共服务法制建设不力。如有关基本公共服务均等化的法律法规尚未建立健全、考核评价体系不够完善等。

2.体制机制不够优化。（1）体制不够优化。一是基本公共服务管理体制不够完善。如行政架构与部门职能不够完善、基本公共服务管理体制创新不力、基层行政管理体制深化改革不够、基本公共服务标准化与信息化建设推进不力等。二是公共财政体制不够完善。如政府提供基本公共服务财力的保障能力不强，政府间财政关系不明，中央与地方政府基本公共服务事权划分与支出责任不清。公共财政制度、转移支付制度不够完善。县级基本财力保障机制及政府新增财力向贫困地区、农村和低收入人群倾斜机制尚未建立健全。（2）机制不够优化。一是政府主导过多，使得原有的基本公共服务供给机制主要以条条分割、向上负责为主。二是市场引导、社会参与过少。以公共财政为主体、社会各方共同参与的多元化的基本公共服务供给机制尚未建立。三是跨区域协作机制尚未建立。四是基本公共服务供给机制创新不够，如与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制、提供策略、多元化供给机制、需求和利益表达机制、农民工基本公共服务机制等都明显创新不够。

3.制度不够优化。（1）坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势没有得到有效发挥。（2）相关制度尚待建立完善，如城乡统一的基本公共服务制度、城乡户籍制度、农村土地制度和覆盖城乡居民的社会保障体系等都还需要进一步建立完善。（3）相关制度优化整合不利，如基础教育的公益性质、教育公平仍然较难实现，收入分配制度改革推进困难，就业创业压力巨大，公共就业服务体系等仍需进一步建立完善。

（四）治理效能问题：质量不高效能低

1.治理效能不高。（1）由于民族地区统筹城乡的民生保障制度尚不够完善，因而导致该地区坚持和巩固城乡基本公共服务均等化制度缺乏前提基础。（2）虽然民族地区城乡基本公共服务均等化制度已经初步建立，但有些制度还需要与时俱进不断完善和发展。（3）严格遵守和执行民族地区城乡基本公共服务均等化制度不够，没有把制度执行和监督贯穿治理的全过程和各个方面，制度优势没有较好地转变为治理效能。具体体现在制度执行力强化不够和对制度执行监督不力两个方面。（4）全面深化改革不力、创新不够，体制机制弊端难以破除，制度体系不够完善，没有很好地推动民族地区城乡基本公共服务均等化制度优势更好地转化为治理效能。

2.资源配置和使用效率低，供给质量较低，标准不规范、主体回应性差。（1）民族地区城乡基本公共服务资源配置投入还不能完全做到费随事转和费随人转，因而影响了资源服务于人的效率。在基本财力配置方面，乡镇仍然承担着发展经济、努力创收的压力。上级部门对来自中央、省的基本公共服务资源的分隔制约，造成了对公共资源使用效益的影响。（2）民族地区城乡基本公共服务供给质量较低，特别是农村基本公共产品供给质量低，如在基础设施、教育、卫生医疗、社会保障等方面农村仍然远远落后于城市。（3）标准不规范。如在具体实施推行过程中在标准的掌握和规范的使用上仍存在一些偏差。（4）主体回应性差。由于民族地区城乡基本公共服务主体主要靠政府部门包办，而市场机制和社会公众参与的社会机制尚未形成，因而其基本公共服务主体在回应性和适应性上，特别是在真正全面满足城乡居民基本公共服务需求上还存在较大差距。

三、新时代民族地区城乡基本公共服务均等化制度优化路径

新时代民族地区城乡基本公共服务均等化制度优化路径，总体说来就是在党的坚强领导下，在政府主体地位和主导作用优化基础上，实现体制机制和制度的全面优化和治理效能提升。

（一）加强党的坚强领导，确保政府主体地位和主导作用优化

1.加强党的坚强领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最基本的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节①本书编写组.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社出版，2019：6。。

2.政府主体地位优化——实现政府职能转变，加快服务型政府建设。（1）营造良好发展环境，加强政府自身建设。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民群众最关心最直接的利益问题入手，增强政府职责，提高基本公共服务共建共享能力和水平。（2）树立服务政府和基本公共服务均等化理念，强化政府在基本公共服务提供中的主体地位和主导作用，科学合理划分各级政府基本公共服务职责，确保各级政府的职责与能力相匹配，提高政府基本公共服务供给能力。（3）全面加强法治政府建设。（4）完善现行政绩考核制度，建立健全基本公共服务均等化考核体系，强化对政府的相关行政问责。（5）深化行政审批制度改革，清理、规范和优化行政审批项目和程序。（6）推进政府机构改革，对涉及基本公共服务均等化的教育、卫生、文化、就业等领域的事业单位进行分类改革，以更有效地提供基本公共服务。

3.政府主导作用优化——以政府财政为主的多元投入机制日益完善并更好地发挥主导作用。（1）加大国家财政资金投入，优化公共资源配置。一是国家财政资金要向民族地区民生领域倾斜。要集中财力加大对民族地区的民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、社会保障等的投入力度。二是国家财政的民生投入要真正向民族地区农村倾斜。要增加中央、省区市财政支农资金的投入总量，完善财政支农保障机制，加快发展适合农村特点的新型金融机构和以服务农村为主的地区性金融机构。进一步完善农村义务教育经费长效保障机制，切实加强国家对农村医疗卫生的投入和对农村社会保障的支持等。三是中央的民生投入要向欠发达地区、民族地区倾斜。今后中央的各项民生投入要加大对欠发达地区，特别是民族地区的倾斜力度。提高中央对民族地区诸如农村中小学公用经费补助、农村医疗卫生经费补助、新农合和新农保等的补助标准，不断缩小区域间、城乡间的基本公共服务差距。四是创新城市支持农村机制。完善城乡对口支援机制，逐步形成以城带乡、以工补农新机制。（2）加大社会资金投入，调动社会资源参与力度。一是建立融资平台，放大财政性基本公共服务投入资金。二是激发社会投资，直接吸引社会资本进入基本公共服务领域，扩大基本公共服务资金来源渠道。

4.加强基本公共服务法治建设，提升依法治理水平。根据实际需要，制定出台有关基本公共服务均等化的法律法规。从法律制度上确保基本公共服务供给主体、资金来源和管理体制的规范性。完善考核评价体系，对工作推进不力的部门和工作人员追究责任，确保共享发展真正落到实处。

（二）体制机制优化

1.体制优化——破除城乡二元结构，改革基本公共服务管理体制。（1）建立健全基本公共服务管理体制。一是调整现行行政架构与部门职能，建立统筹城乡的部门管理体制。二是根据基本公共服务均等化要求，通过机构重组、职能调整及管理职责向乡村延伸等方式，打破原有的基本公共服务管理城乡分割格局，创新基本公共服务管理体制。三是改革基层行政管理体制，建立直接面向城乡居民的集中开放式政务服务中心。四是推进基本公共服务标准化、信息化建设，为城乡基本公共服务一体化与均等化创造条件。（2）完善公共财政体制。一是完善公共财政管理体制。强化政府提供基本公共服务的财力保障能力，完善政府间财政关系，特别是要合理划分中央与地方基本公共服务事权，明确界定各级政府的管理权限和支出责任。二是建立健全以提供优质基本公共服务为取向的公共财政制度。完善预算编制和执行管理制度，提高预算的完整性和透明度。加强税收征管，积极培植财源税源。三是完善转移支付制度。探索促进基本公共服务均等化的财政转移支付模式，增加一般性转移支付比重，优化转移支付项目，严格转移支付标准和程序，同时探索发达地区对欠发达地区，特别是对民族地区的财政帮扶方式。财政投入向基层政府倾斜，向基本公共服务倾斜。四是加快建立县级基本财力保障机制，建立健全政府新增财力向农村和低收入人群，特别是贫困人口倾斜机制。

2.机制优化——创新基本公共服务提供方式，建立政府主导、市场引导、社会参与的多元供给机制。（1）政府主导。政府作为提供社会基本公共服务的核心主体，承担着主要供给职责和制度供给。在民族地区城乡基本公共服务供给中，要确立政府的主体地位和主导作用，革新原有的供给机制，实现从条条分割的传统格局向块块集中的现代服务型政府转变。（2）市场引导、社会参与。在民族地区城乡基本公共服务供给中，要在强调政府主导作用的同时，重视市场主体和社会力量的多元参与。市场主体和社会力量作为基本公共服务供给的新模式，一方面可以增加基本公共服务提供的范围和数量，有效减轻政府在基本公共服务供给中产生的供需矛盾；另一方面也有助于消除政府对基本公共服务的垄断，促进竞争，有效提高服务效率和质量，最大限度地满足社会公众需求。总之，要在完善民族地区城乡基本公共服务多元供给主体分工基础上，构建以公共财政为主体、社会各方共同参与的基本公共服务多元供给机制。（3）积极探索跨区域协作机制。由于居住地缘边界和人员流动加快等原因，民族地区既有一部分居民需要临时或长久居住异地，也有一部分居民更愿意到相邻的区域城镇获取基本公共服务，因此，异地协作、跨界合作就需要积极开展，而农民工基本公共服务供给就属于这种情况。就该种情况而言，既涉及区域协调，又需要城乡对接，因而由中央政府统一协调统筹十分重要。但在现实情况中，则主要是通过与周边地区建立协作机制予以解决的。对于超出民族地区边缘地带产生的基本公共服务需求，如异地医疗服务、养老服务等，要积极探索对口协作或分类处理的解决方式。（4）实现基本公共服务供给机制创新。一是建立民族地区与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制。二是完善基本公共服务的提供策略，确保贫困人口和低收入人群能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。三是建立基本公共服务多元供给机制，广泛开展社会扶贫。四是建立完善基本公共服务需求和利益表达机制。五是在全国范围统一政策，解决农民工基本公共服务问题。

（三）制度优化——加快相关制度建立及优化整合

1.明确民族地区城乡基本公共服务均等化制度框架。以促进民族地区城乡基本公共服务均等化为主线，以各领域重点任务、保障措施为依托，建立完善政府保障该地区人民群众基本生存发展需求的制度性安排。①国务院.关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知.国发〔2017〕9 号。

2.加快建立城乡统一的基本公共服务制度。（1）加大城乡户籍制度改革力度。深化城乡户籍管理制度改革，逐步实现城乡人口社会保障及基本公共服务均等化，促进劳动力规范、有序、合理、高效流动配置和无障碍迁移。（2）加快农村土地制度改革。坚持长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、质押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营，为农民离土离乡创造条件。落实国家对土地征用的补偿政策，确保农民土地被征用后的社会保障、就业等后续问题。积极探索新型农村宅基地和房屋产权管理制度。

3.加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。探索建立农村养老保险制度，全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度建设。

4.进一步推进相关制度优化整合。（1）坚持基础教育的公益性质，努力实现教育公平。加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持民族地区、贫困地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。（2）推进收入分配制度改革。通过“保低、扩中、控高、打非”缩小收入差距，为基本公共服务均等化创造良好环境。（3）实施积极就业政策，健全公共就业服务体系。在支持自主择业、自谋职业，完善市场就业机制的同时，加强政府促进就业的责任和政策引导。健全民族地区职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。完善面向贫困人口的就业援助制度。规范协调劳动关系，完善落实国家对农民工的政策。

（四）把提高治理效能落到实处

要抓好三件事，一是坚持和巩固，二是完善和发展，三是遵守和执行①中共中央宣传部等.习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020：125。。

一是坚持和巩固统筹城乡的民生保障制度，特别是坚持和巩固民族地区城乡基本公共服务均等化制度是提高治理效能的基础。二是与时俱进完善和发展民族地区城乡基本公共服务均等化制度体系，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是提高治理效能的保障。三是严格遵守和执行民族地区城乡基本公共服务均等化制度，把制度执行和监督贯穿治理的全过程和各个方面，加强系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，努力使制度优势较好地转变为治理效能。首先是强化制度执行力，找准制度优势转化为治理效能的切入点和着力点，以全新的思维、务实的举措、良好的状态推动工作。其次是加强对制度执行的监督，建立起全覆盖的制度执行监督机制。

此外，还要全面深化改革和加大创新力度，破除体制机制弊端，完善制度体系，推动民族地区城乡基本公共服务均等化制度优势更好地转化为治理效能。