脱贫攻坚视域下少数民族地区贫困治理的正当性基础及其建构*——以云南省X县的脱贫攻坚为例

张 禹

（北京大学 政府管理学院，北京，100087）

习惯了“传统——现代”二元线性发展叙事的人们对于“老少边穷”地区的民众常怀有天然的同情，加之这些地区的致贫原因往往涉及复杂的历史、政治和文化因素，随着我国经济社会发展水平的提高和贫困治理广度、深度的不断扩展，党和政府助力“老少边穷”地区彻底脱贫的政治正当性不言而喻。这种坚实的支撑我国少数民族地区贫困治理的伦理基础在具体实施过程中伴随着政治性和紧迫性的加剧容易异化为“理所当然”甚至“想当然”——少数民族个体的发展意愿，对生产生活状态的自主选择和对贫困问题的主观理解经常被遮蔽在受科层化逻辑支配的，被还原为“政策执行”的脱贫攻坚中。本文以云南省X 县这一典型的“老少边穷”贫困县在脱贫攻坚过程中呈现出的基层自治失据，行政化程度加深以及教育动员方式欠妥等问题予以剖析，以期引起学术界对于少数民族地区贫困治理伦理原则问题的关注和讨论，建构起更加妥当的支撑新的时期少数民族地区贫困治理的价值基础。

一、问题缘起及文献综述

无论在中国还是西方语境中，扶贫这一看似合情合理的“帮穷”话语体系在仔细推敲之下都存在着概念上的争议①依照学界惯例，本文中的人名、地名皆为匿名，特此说明。。Misturelli 和Heffernan 采用共时性分析（synchronic perspective）通过能指与所指框架研究了1970年到2000年中的159 个贫困定义后指出，大多数时间和语境中，贫困表示的是基本生活物品短缺这一结果，不涉及具体原因，其意涵是中性的、个体建构（individual construct）的②Misturelli，Federica，and Claire Heffernan."The concept of poverty：a synchronic perspective." Progress in Development Studies 10.1（2010）：35-58.。而当国家把扶贫、减贫确立为国策和发展目标时，官方的贫困定义则会不可避免的涉及贫困的群体向度，含有基本公共服务供给不足、人格尊严和人身权利缺乏保障等方面的意涵，侧重循溯内嵌于政治、经济、社会、制度和价值观念中导致“缺乏”结果的原因③See Alcock，P.1997：Understanding Poverty.Second edition.Macmillan；Also see Spiker，P.，Alvarez，S.and Gordon，D.2007：Poverty：An international glossary.Second edition.Zed Books.。而扶贫从理论向实践转化的过程中，不同主体对于“贫”的所指是否具有共识性理解很大程度上决定了“扶”的手段和成效。诉诸舆论宣传和公共叙事很难在短时间内消除存在于国家和个体间关于贫困的认知偏差，个体对于贫困意涵的感知和理解是在日常交流和人际互动中形成的④Thorbecke，E.2004：Conceptual and Measurement Issues in Poverty Analysis.WIDER Discussion paper 2004/04，UNU-Wider.Available at http：// www.wider.unu.edu/publications/working-papers/ discussion-papers/2004/en_GB/dp2004-004/.，支撑起贫困讨论的语境也并非单一且孤立的，其核心要素会随时间、情境和交往互动方式的改变而发生变化，不断赋予贫困新的意涵⑤Spiker，P.2007：The Idea of Poverty.The Policy Press.。正因为如此，很多国家在开展贫困治理时采用的都是世界银行式的方案，即把扶贫从莫衷一是的概念之争中抽离出来，一方面搁置价值上关于扶贫政治正当性的讨论，把扶贫视为一个理所当然的人道主义的问题；另一方面，以执行为导向，技术性地划定以货币形式出现的“贫困线”来作为具体扶贫政策制定和实施的基础⑥世界银行早期把贫困视为超出其职权范围的政治问题，从绝对贫困概念和“每天一美元”的标准的提出以后，减贫才逐渐成为世界银行业务的重点。一个综述参见Konkel，Rob."The Monetization of Global Poverty：The Concept of Poverty in World Bank History，1944-90."?Journal of Global History?9.2（2014）：276-300.?ProQuest.?Web.22 Apr.2020.。

这一策略对于解决绝对贫困卓有成效，但在满足了贫困线以下人口的基本物质生活需求之后，当生存和温饱已经不构成贫困治理的首要目标时，如何及时、科学地确定新的贫困标准，进一步解决随经济社会发展不平衡而始终存在的相对贫困和收入不平等问题则需要建构起更加坚实、正当的支撑扶贫实践的价值原则。相较于绝对贫困，治理相对贫困和广泛意义上的经济、收入不平等更加依赖国家权力对社会经济发展状况、整体制度安排和特定人群价值观念的深度介入与合理改造。然而，国家干预的加剧会不可避免地引起了社会和民众对本来就难以形成共识性认知的扶贫理论及其实践产生质疑——西方国家近年来围绕扶贫产生的伦理争议主要体现为“国家”性质、政府行为边界与自由主义传统之间的矛盾⑦Soss，J.，Fording，R.C.& Schram，S.F.2011，Disciplining the Poor：Neoliberal Paternalism and the Persistent Power of Race.University of Chicago Press，pp.7-8.；而我国全面实施精准扶贫以来，民众的帮能、帮亲、帮需传统和基层的风俗习惯某种程度上构成了党和政府“帮穷”在基层贯彻实施的阻力⑧我国精准扶贫过程中的不精准现象及其原因近年来也受到了学界的广泛关注。参见王雨磊.技术何以失准?——国家精准扶贫与基层施政伦理[J].政治学研究，2017（05）：104-114；王雨磊.精准扶贫何以“瞄不准”?——扶贫政策落地的三重对焦[J].国家行政学院学报，2017（01）：88-93；贺雪峰.精准治理的前提是因地制宜——精准扶贫中的四个案例[J].云南行政学院学报，2020，（03）：6-12。。各个国家在新的政治经济发展阶段开展更加广泛、深入的扶贫实践时，代表国家政治发展原则的“理”与反映社会伦常和民众自治的“情”之间的张力愈发凸显，新时期的贫困治理从纯粹的人道主义问题逐渐转化为了一个国家出台倾斜性公共政策对个体行为进行政治、经济干预以实现客观利他结果的正当性问题。

二、现代贫困治理中的价值考量

（一）自由与平等的对立统一

扶贫这一旨在促进经济平等和社会全面发展的倾向性公共政策把原本在法理上享有同等政治权利的公民实际上划分为了政策的受益者和非受益者，在缩小了经济和收入方面差距的同时很可能产生了新的原则上的不公平，也不可避免地影响了哪怕是受益方的自由、自主状态。差异、多元以及基于个体不同禀赋与能力在自由竞争中产生的贫富差距和不平等状态本身便是一种难以被否认和消除的社会常态，也是国家制定公共政策的重要前提①王丽萍.国家治理中的公共政策范式转型——从肯定性行动到多样性管理[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2017（03）：133。，扶贫作为一项公共政策，某种意义上是建筑在这一前提上针对低收入人群的肯定性行动（affirmative action）。我国的社会主义国家性质虽然使得贫困治理的开展较少受到西方自由主义传统之下对国家性质和职能范围讨论的制约，但经历过“吃大锅饭”和“人民公社”的人民也更能深刻体会效率优先兼顾公平②这里的公平指分配的原则和结果，有平等的意涵。的意义和不以抽象的整体利益和普遍平等彻底牺牲个体具体自由权利的重要性。毋庸置疑，尊重个体的自由、自主、自治是以国家行政干预为内核的贫困治理所需要遵循的基本价值原则。斯密，马尔萨斯和李嘉图都曾论证过贫困的合法性和永久性，并系统地阐述过国家济贫法本身的不合理③周可.青年马克思论贫困——兼评古典政治经济学的贫困观[J].黑龙江社会科学，2015（05）：12-18。。密尔认为每个人自己才是对自身利益了解和关切最深的，因而自我而不是政府或其他主体拥有支配个体的意志和行动的绝对自由④[英]约翰·密尔.论自由[M].北京：商务印书馆，1998：10-11。。斯宾塞甚至宣称“在乞丐的杯子里放下一毛钱都是轻率地极度不公”⑤[英]克里克.民主[M].史献芝译.北京：译林出版社，2018：82。，认为社会在没有国家干预的情况下完全能够实现自然的平衡，国家的每次“改革”都是对平衡的破坏，是用一种恶代替另一种恶⑥Spencer，Herbert，and Albert Jay Nock.The Man versus the State.Caxton Printers，1969.。在自由主义传统下，警惕平等，坚守自由是一种长期“心照不宣”的价值取向。当代民主理论家萨托利强调，“自由的原则在实际操作中不可能颠倒成它的反面，但平等的原则却有这种可能。”⑦[美]乔万尼·萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文译.上海：人民出版社，2015：396。现代国家开展的贫困治理并非只是以消灭赤贫为目标的在价值取向上无懈可击的人道主义实践，而是涉及再分配和制度建设的国家对个体的深入介入，这种干预需要体现自由、自主的原则并回应好来自自由主义传统和市场经济原则的价值挑战。

平等作为人类社会的另一种普遍价值，是回应自由主义对肯定性公共政策质疑的理论资源，也是国家贫困治理公共叙事开展所依托的重要正当性基础。平等的内涵经历了从身份、权利平等向机会和能力平等的转向与扩展，很多在19、20世纪公共生活中人们习以为常的政治、分配和种族立场现在已经完全无法令人接受，正体现了人类政治生活从不平等向更加平等发展的重要趋势⑧俞可平.重新思考平等、公平和正义[J].学术月刊，2017（04）：5。。不同个体受制于收入、机会、能力和其他客观条件难以在完全自由、自主的情况下实在地享有法律上规定的平等权利，因此需要以共同善和公共利益为出发点的国家来对其进行引导、保护甚至约束，以免代表人类政治进步潮流的平等沦为自由招牌下的一纸空文。这种对于自由与平等相互关系的理解为行政权力干预个体行为和国家全面、深入地贫困治理奠定了价值基础。除此之外，马克思主义和批判理论的发展使越来越多的人认识到法律和政治维度的平等可能只是平等的表象和“上层建筑”，经济和社会维度的平等对于实现真正的平等起着至关重要的作用，也对人民的幸福有着更为直接的影响。其中经济平等主要体现为人们拥有同等的资源和同等的福利；而社会平等则主要体现为机会平等、性别平等和种族平等⑨俞可平.重新思考平等、公平和正义[J].学术月刊，2017（04）:7。。

个体自由与社会平等并非不能在国家的贫困治理理论和实践中得到调和。《共产党宣言》中把每个人的自由发展阐释为一切人自由发展的条件。换言之，要实现“一切人”的发展这一平等的目标离不开对“每个人”自由发展的充分尊重和引导，自由与平等在这个意义上实现了对立统一。党的十九大报告把“以人民为中心”和“不断促进人的全面发展”作为中国特色社会主义思想的重要内容便体现了党和国家对“人的自由而全面的发展”这一马克思主义重要命题的继承。新时代的贫困治理作为体现社会主义共同富裕原则的重要举措，旨在减小寓于不同群体之间和国家整体不平等状态，推动社会朝着更加平等的目标迈进的同时，也是对每个个体实现更高、更全面自由发展的有力推动。父爱主义对于自由与平等的价值原则在贫困治理中的有机统一发挥着重要的作用。

（二）父爱主义对现代贫困治理正当性建构的意义

1.父爱主义的意涵及其演变。父爱主义（paternalism）①也译作“家长主义”。有学者认为根据行为的强制程度不同，可把强制程度较高的译作“父爱主义”，将强制程度较低的译作“父爱主义”。本文中不对强制程度进行具体讨论而统一使用“父爱主义”这一表达。参见闫健.“父爱式政府创新”：现象、特征与本质——以岚皋县“新农合镇办卫生院住院起付线外全报销制度”为例[J].公共管理学报，2014（03）：3。的发展为调和国家（统治者）与社会（民众）对于贫困的认知偏差，平衡自由与平等两种普遍价值之间的内在矛盾，支撑起深层次、大范围现代贫困治理的政治正当性提供了理论和现实依据。按照德沃金的定义，父爱主义是“国家或个人违背主体意愿而对主体行为进行干预，但这种干预因使主体免于伤害或增进了主体的福祉而得以证成。”②Dworkin，Gerald.Paternalism in Morality and the law，ed.R.A.Wasserstrom，107-26.Belmont，1971，CA：Wadsworth.P.119.父爱主义至少具有两方面的特点。首先，父爱主义行为的动机是利他的，限制个体自由的目的是增进个体福祉，并且客观上也促成了个体利益提升的结果；其次，父爱主义行为具有二重性，既有“父亲”对于“子女”的引导与责任，又有出于“爱”的对于被干预个体的充分尊重和关怀。与长期遭受自由主义者批判的具有道德说教和行为强制意涵的“旧父爱主义”相比③有学者为了突显当今主流的父爱主义概念的内涵，特别使用“新父爱主义”“软性父爱主义”“自由父爱主义”和“不对称父爱主义”等表述。参见Thaler，R.H.，& Sunstein，C.R.（2003）.Libertarian paternalism.American Economic Review，93，175–179.，父爱主义的内涵更趋“开明”，注重以软强制的方式按照个体自身的标准来实现增进福祉的结果。近年来，从行为经济学领域衍生出的助推理论（nudge）便是父爱主义指导下公共政策制定和实施新原则（Thaler & Sunstein，2008），主张国家通过调整个体的选择架构（choice architecture）④选择架构主要指个体面临的可选项数量，默认选项的设置，和对选项属性的描述方式。参见Thaler，Richard H.，and Cass R.Sunstein.Nudge ：Improving Decisions about Health，Wealth，and Happiness.Yale University Press，2008.，以非强制手段来实现改变个体行为和促成良善政治目标的结果。这对新时期贫困治理的理论与实践有着重要的借鉴意义。

2.父爱主义引导下的贫困治理。Mead 和Lawrence（1997）明确指出，现阶段很多国家的贫困治理（处理非赤贫问题）可以被视为父爱主义的主要外在表现形式⑤Mead，Lawrence M.1997a.“The rise of paternalism”，In the new paternalism：Supervisory approaches to poverty，ed.L.M.Mead，1-38.Washington，DC：Brookings Institution.P.2.——国家将个体置于特定的社会发展情境和方向中，并为处于不利地位的民众设立新的生活标准和实现这一标准的可选项，同时监督他们朝向这一标准努力。考虑到处于不利地位的“穷人”没有能力按照他们想要的方式生活，或者因为缺乏自制、过度乐观、现状偏见和对框架效应（framing）敏感等原因容易做出非理性的、与自身利益相抵触的选择，国家从政治“善”的角度有责任“规定”（dictate）他们应该拥有的发展目标、人生价值以及为之努力和奋斗的方式⑥Mead，Lawrence M.1997a.“The rise of paternalism”.In the new paternalism：Supervisory approaches to poverty，ed.L.M.Mead，1-38.Washington，DC：Brookings Institution.P.5.。虽然受到干预的个体在这一过程中可能存在主观上的不情愿，但其在受益后通常会从理性的角度认可这种生活观念和发展方式。从这个意义上看，贫困治理需要通过向个体的赋能（empower）的方式来增强民众的理性和执行自身理性决定能力，同时需要在对个体行为进行引导和约束时尊重个体的自由抉择，从而使个体在回溯自身经历和行为时对被干预过程和国家干预的意图产生更多的理解和认同。这种理念也广泛地体现在现阶段很多国家的贫困治理思路中：一方面把有能力、有意愿、有条件的贫困人口纳入到市场经济的运作体系中，通过为其提供相应的就业工作机会和帮助其从事意向性工作，进一步增强个体能力，通过增收从而实现脱贫，但接受者需要根据政府的规划开展相应的活动并培养相应的能力⑦Soss，J.，Fording，R.C.& Schram，S.F.2011，Disciplining the Poor：Neoliberal Paternalism and the Persistent Power of Race.University of Chicago Press.P.20.，牺牲一部分的自主与自由；另一方面对于不具备能力和意愿的贫困人口，则主要依托国家的福利保障体系对其基本生活进行兜底，⑧许汉泽.《行政主导型扶贫治理研究》[D].北京：中国农业大学，2018。但同时也引导他们向着有能力的方向发展。我国精准扶贫过程中的“六个精准”和“五个一批”也反映了这一根据个体能力和情境，为个体提供多样的脱贫选项并致力于使每个个体与最适合本人的脱贫方式精准匹配的因人、因地制宜的现代扶贫理念。

三、脱贫攻坚视域下云南省X 县贫困治理现状

（一）老大难问题的另一种叙事

X 县是地处滇东北的回族彝族自治县，下辖3 个街道办事处、9 个镇、4 个乡，栖居着汉、回、彝、苗等16 种民族，少数民族人口占全县总人口数的21.8%，以彝族、回族为主。从1986年全国第一次划定贫困县开始，X 县即被列为省级扶持的26 个贫困县之一，虽然长期享受各级政府的优惠政策和资项目金支持，却一直难以摘下贫困县的帽子。根据X 县政府2018年实现脱贫后的总结报告，X 县长久积贫的原因除了客观自然环境和物质资源的制约即“一方水土养活不了一方人”之外，另一个重要原因就是群众自身发展动力不足、缺乏脱贫积极性，对国家的帮扶措施持冷漠态度。从X 县所属的昆明市的整体数据来看，“自身发展动力不足”也是除了个人客观的能力资源禀赋限制之外最主要的致贫原因①数据来源：笔者实地访谈得到。。

然而，“自身发展动力不足”在过去30 多年中一直作为困扰X 县的老大难问题很大程度上反映了国家制定的客观贫困标准与X 县民众、基层干部对于贫困认知的距离。中央政府进行顶层设计，在确定主要政策目标和明确核心考核指标后移交给作为“承包方”的中间政府来推动和细化，最后由基层政府进行落实，这是我国政策制定与执行过程的一个基本形式②贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（05）：61-79。。新时期的脱贫攻坚遵循这一逻辑，且贫困人口的识别严格按照规模控制、自上而下、逐级分解的方式进行③黄承伟，覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].开发研究，2015（02）：56-59.。。省级的贫困人口规模根据当年国家的扶贫标准和国家统计局年底发布的全国农村贫困人口分配到各省④每年的贫困线由国家统计部门确定，2014年度贫困户家庭常住居民人均可支配收入2736 元，2015年的贫困线是2855 元，2016年的贫困线是2952 元。；省委政府根据国家的数据并结合省情确定省级的贫困人口规模；而市、县级政府贫困人口规模的确定则依据国家统计局提供的地区乡村人口和低收入人口发生率计算得出，之后再以文件的形式把扶贫指标分配到街道办和乡镇；最后落脚到村，驻村扶贫工作人员在村两委和领导小组的领导下，按照上级设定的贫困人口指标，遵循相关文件的具体识别办法到户进行调研落实。在实际测量过程中，基层扶贫人员则主要通过对家庭和个人的致贫原因、当前享受的生活和福利水平、家庭成员背景和可行能力等数据进行收集和估算，以此作为界定贫困户的标准。具体到X 县，驻村扶贫干部反映的扶贫工作最主要的部分“填表”便是对村民的各项收入、财产，家庭情况和消费状况进行计算、核查，以确定其是否应该被纳入或者退出建档立卡贫困户中。

笔者在调研中发现，很多长期生活在X 县山区的少数民族已然习惯了旧有的“自由散漫”的生活状态，自身并没有强烈的贫困和脱贫意识，他们一方面认为突破国家界定的贫困与非贫困界限对改善自己的生活并没有显著意义；另一方面则对政府制定出台的脱贫方案怀有抵触心理。以X 县C 街道某彝族村为例，该村地处冷凉山区，2015年人均有粮300 公斤、人均纯收入1560 元，按照国家规定的计算标准进行识别属于典型的贫困村。X 县精准扶贫开展以来，全村255 户818 人中有208 户716 人被识别为建档立卡贫困户。在对该村情况进行了彻底调研之后，整村异地搬迁和增加外出务工人员成为了县扶贫工作队为该贫困村制定的脱贫方案。通过不到3年的统规统建，该村于2018年完成了整村搬迁安置255 户818 人，户均面积达到100 平方米的任务。搬迁后相较以前便利的交通也为该村村民外出务工创造了有利条件，“两不愁三保障”问题得到解决，生活质量有了明显提高。如今，该村常年在外务工的村民共有200 多人，人数较搬迁前大大增加，且多为青壮年劳动力。但在笔者的访谈过程中，整体异地搬迁脱贫后该村彝族民众的心态不尽相同——有兴高采烈向笔者讲述脱贫前后自己生活和住宅情况明显改善的；也有因为子女被动员安排外出务工而在陌生的新宅中略感失落的老人。

这种“现代”的、市场化的生活方式较之他们之前闲适、与世无争的以土地为生，活动半径十公里，远到乡镇集市贩卖自家农获，交换、购买生产生活必需品的生活方式相比发生了重大的变化。该村很多世代生活在交通闭塞山区的“老彝族”并说不清自己脱贫后的生活较脱贫前相比是否更幸福了。外出打工的年轻人虽然走向了外面的世界，却没有办法像过去一样陪伴家中的老人。增加的收入随着欲望和消费水平的提高难以变成有效的积蓄支持他们进一步的人力资本投资和发展。教育水平低、语言沟通能力差也使得这些年轻人即使拼尽全力也难有进一步的上升空间，而异地搬迁后他们也很难过回原来的生活。种种这些情况，使得部分被纳入现代脱贫语境的少数民族群众幸福感和获得感不高，徘徊在现代与传统之间进退维谷。在交谈中笔者发现，对于这些民众而言，贫困的界定或许不应该只是一个冰冷的收入数字，更应该从他们自身的社会关系和意义世界来理解他们的幸福生活。他们习惯的不是一种精心计划的，对自己和家庭的各项收入、财产、消费进行核算，对未来和人生有明确目标和更高物质追求的生活，这也是扶贫工作人员往往很难对这些“贫困户”的收入进行精确核算的原因。脱贫后多出来的1、2 千元收入是以村民们在很短的时间内放弃熟悉而具有安全感的生产、生活方式为代价换来的。为了增收被迫卷入新的社会生活和生产结构以后，思维和生活方式不得不接受来自国家权力的改造，在短时间内被灌输了一种旧有实践意识中可能并不存在的以达到特定收入为标准的贫困、脱贫和返贫概念。斯科特对“赞米亚”（Zomia）①赞米亚是斯科特构造出的一个概念，泛指从越南中部高地到印度东北部地区所海拔300 米以上的山地，囊括了东南亚的5 个国家以及中国的4 个省，居住有1 亿少数族群人口。斯科特把赞米亚阐释为一个政治统治权力触及不到的边缘地区，它的存在反映了国家权力的边界和国家与非国家的组织之间的互动。详见[美]詹姆斯·C·斯科特.逃避统治的艺术[M].王晓毅译.北京：三联书店，2016。的阐释提供了另一种理解这些“落后”地区群众思想和生活方式的理论视角——那些栖居于山地的人民并非惯常理解中蒙昧、落后，未受文明社会开化的，“在很大程度上，这些人群的农业、经济、政治和文化组织都是为了逃避被统合到国家结构中而做出的策略性适应。”②斯科特把这种生活方式称为“逃避统治的艺术”。[美]詹姆斯·C·斯科特.逃避统治的艺术[M].王晓毅译.北京：三联书店，2016：2。只有充分考察少数民族群众的地方性传统和文化特质，探寻那些看似琐碎、落后的日常行为和文化符号背后的丰富意涵才能真正理解他们的生存伦理③[美]詹姆斯·C·斯科特.农民的道义经济学[M].程立显、刘建等译.北京：译林出版社，2013：5。。

（二）基层共谋失据与父爱主义式微

基层政策执行过程中，行动者调动传统资源和利用非正式规则展开的“变通”“共谋”和“选择性执行”对于我国国家治理的有效性和稳定性起着十分重要的作用（O’Brien & Li 1999；孙立平，郭于华2000；王汉生，刘世定，孙立平1997；应星2001；田毅，赵旭2008；周雪光2008；倪星、杨君2011；艾云2011；张静2018）。周雪光认为基层政府的共谋行为是确保规定的政治任务和目标可以按约如期地通过“验收”程序但又不破坏基层例行化（routinization）传统的重要手段④周雪光.中国国家治理的制度逻辑[M].上海：三联书店，2017：121。。他使用“控制权”概念解释了基层政府间不同类型和程度的共谋行为，从组织学的角度把政府内部上下级关系视为一个委托方（国家/中央政府）——管理方（中间政府）——代理方（基层政府）三方之间的契约关系。信息不对称和现实的不确定性则使得政治目标之外的剩余控制权分配成为决定参与各方的激励（motivation）及其相应行为的重要因素。而剩余控制权主要受到目标设定权、检查验收权、实施权三种权力的组合分配的影响⑤周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2012（05）：69-93。。在大多数的基层政策执行过程中，基层政权在地方性知识、社会关系网络、信息和注意力上的优势，使其通常成为剩余控制权的拥有者⑥周雪光.项目制：一个“控制权”理论视角[J].开放时代，2015（02）：89。。

X 县某彝族村民众对于脱贫的复杂心态和不合作行为在以往的贫困治理过程中大都依赖基层政权、干部的“剩余控制权”，通过在政策执行、验收和考核阶段的“变通”搪塞过去了。这也是X 县过去常年开展贫困治理却一直存在贫困人口的重要原因。在理解了这部分民众自身关于贫困和脱贫的真实复杂心态后，基层干部很少会出力不讨好地花费大量人力物力强迫这些群众转换自己的固有观念，激励他们的追求“富足”新生活和改变世代延续的生活方式，从而实现上级指派的脱贫目标。基层干部一方面需要响应上级关于贫困治理的方针政策；另一方面作为与村民长期生活居住在一起的“乡贤”，他们也格外尊重并十分理解当地少数民族群众的旧有的生产生活方式和风俗习惯。在笔者看来，这并不是村干部出于个人私利的“偷奸耍滑”，而是一种基层的调解和控制机制，既避免国家意志和社会传统发生正面冲突，又维护甚至拓展了国家统治在基层的社会合法性基础①张静.社会变革与政治社会学——中国经验为转型理论提供了什么[J].浙江社会科学，2018（09）：11-19。，象征基层自治传统的“自由”与代表国家政治发展方向的“平等”在这一过程得以和谐共存。以往的贫困治理中，基层干部主要通过向困难户定期发放补助，新修和扩宽硬化路面，兴办学校和卫生所，对接上级对口支农单位，联系农副产品外销渠道等“治标不治本”的方式来实现贯彻上级扶贫政策和维系少数民族习俗之间的平衡。这种“折中”实际上有着家长主义的内核，体现了基层干部的“代理人”和“当家人”的双重身份——既作为国家政权在乡村基层的存在，规定和引导村民生活向着国家政治原则发展，又作为村民自身利益和文化认同的代表，尊重并维系着旧有的风俗习惯和自由传统②参见徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人[J]二十一世纪.1997（08）。。

然而，随着脱贫政治性、紧迫性的加剧和贫困治理主战场行政层级的不断下移③从摘帽贫困县到瞄准贫困村，再到如今专注贫困户的建档立卡。参见黄承伟，覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].开发研究，2015（02）：56-59。，我国农村地区的基层自治传统④我国“82 宪法”规定村民委员会为自治性组织；1987年《村民委员会组织法》又进一步明确了村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，既非国家基层政权组织，也不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构；1994年民政部进一步把四个民主确立为村民自治的核心内容。和精准扶贫中本该含有的国家行政引导与个体自由抉择兼顾的父爱主义伦理也逐渐被科层制自下而上服从的运行逻辑所取代。在X 县的脱贫攻坚过程中，中央作为委托方向省级政府设定了不容置辩的硬性脱贫任务，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》为脱贫工作制定了硬性的任务和明确的时间表；作为管理方的省、市级政府从“讲政治”、担责任的高度承诺按时按质实现中央的委托目标，同时依据《脱贫攻坚责任制实施办法》立下了军令状；县级党委政府在省、市级政府强大的政治压力和专项资金的支持下，对县级政府五套班子和各委办局进行全面整合。在明确主要领导、单位对各项扶贫任务的落实责任后，通过领导和各职能单位的“挂包帮”“转走访”，以成立指挥部和下派工作队的方式对重点乡镇和贫困村进行有效的管理和监督。这一高强度、全方位的权力、机构整合与动员缩小了管理方、委托方和代理方之间的距离。县级党委政府及其职能部门在某种程度上全面接管了农村基层自治的权力格局，村级政权在剩余控制权上的优势不复存在。

根据X 县官方扶贫文件中的统计，从打响脱贫攻坚战开始，X 县成立了1 个脱贫攻坚总指挥部和12个行业分指挥部、16 个乡镇（街）“战区指挥部”，全县47 名县级领导全部“挂帅”深入“战区”指挥脱贫攻坚作战。1800 名包村科级领导和11627 名机关干部放弃双休和节假日领导896 名驻村队员真蹲实驻进村开展精准扶贫包村联户，以这种基层吹哨部门报道的方式解决了基层行政能力和资源不足的问题。同时充分发挥党员的先锋模范作用，通过发动“万人会战”动员起数万名党员标配“小红帽”“党徽”进村入户宣传落实国家的扶贫政策。这种以县党委和政府为中心展开的权力下渗、机构整合和社会动员，确保了上下级的政令通畅和同级部门间的协调配合，为作为政治任务的精准扶贫的贯彻落实奠定了组织基础。截至2017年底，X 县累计减少农村贫困人口126311 人，贫困发生率由2014年的26.93%下降到0.35%，农村常住居民人均可支配收入由2014年的6113 元，增长到8229 元，全县整体达到现行脱贫摘帽标准⑤资料来源：X 县工作人员提供。。

（三）旨在统一贫困认知的宣讲动员

当“代理人”完全取代“当家人”主导了基层政策的执行过程，群众的主观贫困认知和脱贫意愿也被遮蔽在了行政权力下渗的过程中。以往那些脱贫积极性不高，留念旧有生产生活状态的民众成为了精准扶贫驻村工作队的重点攻坚对象。他们复杂的“不愿意”脱贫的原因往往被归结为思想懈怠，生产生活得过且过，懒惰，“等靠要”思想严重，贪图贫困县帽子带来的优惠政策等。承担着主体责任扶贫人员很少会像“当家人”一样父爱式地从当地民众世代的生活体验出发，共情式地从他们具体所处的社会结构和社会关系中去理解他们心目中的“贫困”的意涵和不愿意改变旧有生活状况的原因。

为了“纠正”部分民众面对扶贫的消极心态，X 县政府采取了一系列教育、动员和引导群众心理认知的“扶志、扶心”措施，以期在他们中间形成关于贫困的“统一认识”，继而“从根本上铲除滋生贫穷的土壤，彻底拔除穷根、消除贫困”。所谓扶志就是扶思想、扶观念、扶信念，帮助贫困群众树立起摆脱困境的斗志和勇气；扶心就是扶信心、扶决心、扶诚心，引导贫困群众心与国家大政方针往一处想①资料来源：X 县工作人员提供。。X 县在宣传教育过程中一方面让群众理解国家制定的贫困概念和扶贫标准，使一部分自身没有贫困、脱贫意识但符合标准被纳入到建档立卡贫困户的群众意识到自己“贫困”；另一方面，让群众认识到处于贫困状态是不光彩的，甚至是耻辱的，从而改变自己的思维方式和生产生活方式，增强投身到国家脱贫攻坚号召中的积极性。X 县于2017年10月份启动了讲帮扶措施、评帮扶成效；讲脱贫情况、评内生动力的“双讲双评”活动。截至2018年5月底，全县16 个乡镇（街道）174 个村（居）委会累计组织开展“双讲双评”工作会场1643次，参加讲评的干部、驻村扶贫工作队员共计5257 人次，参与讲评群众55862 人次②资料来源：X 县工作人员提供。。“双讲双评”统一遵循县委制定讲评程序，依照全县统一印发的讲评提纲开展，从村党委负责人到贫困户都要求发言③官方称为“8765”工作法，村（社区）党组织负责人“八必讲”、第一书记“七必讲”、驻村工作队员“六必讲”、贫困户“五应说”。。这种动员方式看似与我们党传统的群众路线工作方法一脉相承，但两者在动机上有着本质的区别。贯穿于我党革命过程中的群众路线和党对于农民开展的“情感提升”（emotion promotion）④裴宜理.重访中国革命：以情感的模式[J].学术，2001（04）：97-121。将广大的底层农名教化成为具有政治主体性的主人翁⑤李放春.苦、革命教化与思想权力——北方土改期间的“翻心”实践[J].开放时代，2010(10)：5-35。，人民群众的主体性得到了充分的动员和发挥，群众本身就是革命的目的。而“双讲双评”则旨在灌输一种单一的贫困概念和脱贫标准，把原本寓于群众心中的多元生活方式刻意地区分为贫困与非贫困，光荣与耻辱。这实际上是把民众作为了被支配的客体被动地纳入到脱贫运动中，没有并充分尊重和发挥个体的主观能动性，群众成为硬性脱贫目标实现的手段而非目的。

四、总结与讨论

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，现行标准下我国的农村贫困人口也将全部实现脱贫。在新的发展时期，我国少数民族地区的扶贫开发和乡村振兴一方面要继续朝着共同富裕，公正平等的方向发展，服务于最广大人民的根本利益。另一方面，在不断满足人民群众追求美好生活的向往时，也要充分倾听和尊重不同个体对于美好生活的多样理解与自主选择，处理好人的“全面发展”和“自由发展”的辩证关系，既凸显国家的意志和责任，又保障个体的自由、自主。单从推动国家政治发展或者单从维护社会风俗传统的角度，都无法制定出一个完满的适合于新时期的扶贫开发方案。贫困问题的复杂性需要国家与社会的互动、赋能，理性与情感的说服、磨合才能够更加妥善的解决。这一过程中，父爱主义及其行为准则或许某种程度上能够兼顾少数民族民众对美好幸福生活的想象和国家发展目标的实现，使扶贫开发更加温情、人性化，给少数民族群众带来更多的幸福感。