国家治理视角下社会资源配置的优化

马庆钰

（中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部，北京 100091）

一、对社会资源配置的再认识

资源配置是一个经济学术语。狭义上说是以经济资源组合使用的最优方式，获得最好的投入产出比，以缓解资源稀缺的紧张状态和满足人们的消费需求。广义上的资源配置则不限于经济资源，我们每个人的整个家庭和社会生活过程，无时无处不是在配置资源。只不过有些我们说了算，有些我们说了不算而已，或者说本该家庭和个人可以说了算的，由于制度设计的限制，我们也说了不算。最极端的就是在“文革”期间，自己连留什么发型、穿什么衣服都做不了主。从这个意义上说，资源配置空间是一个由国家社会制度决定的动态过程，是国家公共权力和社会权力互动和博弈的过程。一个受“统治”理念支配的国家权力会不遗余力地垄断资源配置权，而一个受真正“治理理念”支配的公共权力会向社会权力让渡资源支配空间，并在两者之间形成良性博弈和互动合作关系。

现实生活中，与每个公民利益息息相关的公共资源配置，主要是经济资源，政治资源、社会资源。经济资源配置针对的是物质消费产品的效率和质量，政治资源配置针对的是公共政策产品的效率和质量，社会资源配置针对的是社会服务产品的效率和质量。

无论哪种资源，其配置方式要么是以计划或者垄断为主的做法，要么是以市场选择为主的做法。虽然各有利弊，但由于实践证明无论何种资源的配置效率，有比较好过没有比较，有选择好过没有选择，有竞争好过没有竞争。结果是以市场和选择为主的配置方式，最终成为世界各国的普遍做法，发达国家不仅在经济资源方面，而且也运用到社会资源和政治资源的配置上。

由于我国对不同领域改革议题的选择性和差异性，三个领域资源配置的变化有多有少、有快有慢。因为体制内外都愿意摆脱贫穷，加快富裕，市场经济因素接受相对容易，对经济资源开放配置的共识度相对高且进度快。权力则是特殊且最关键资源，不同个体的认知南辕北辙，因而对政治资源开放配置的接受度最低。社会资源开放配置的共识度和难度比政治资源低、比经济资源要高。但是从2002年开始，随着政府职能不断转变，创新的认识和实践都在逐步积累中。

所谓社会资源的开放配置，就是放弃公共部门对（如养老服务、卫生与健康服务、教育服务、就业服务、弱势群体服务、公益与慈善等）社会服务领域的计划思维和封闭性做法，采用多元和竞争方式来配置包括人力、物力、资金、技术、知识、责任等社会服务资源。进一步说，就是把“让市场在资源配置中起决定性作用”的理念同样贯穿于社会服务和公益慈善领域中，逐步形成公共服务供给的社会选择机制，从而降低社会资源配置成本，提高社会服务供给的效率和公平性。

各类社会组织既是重要的社会资源，同时又是其他社会资源的配置主体之一，其组织性、公益性、非营利性、自主性和专业性，成为凝聚和配置社会资源的重要平台，在促成第三次分配、化解社会问题，满足人的自我价值实现需求等方面，具有独特优势。

（一）第三次分配的优势

传统分配理论只有第一次分配和第二次分配。伴随公益慈善理念和实践，其第三次分配的独特功能逐步显现并被广泛承认①参见厉以宁.股份制与现代市场经济[M].江苏：江苏人民出版社，1994。马庆钰.非政府组织发展与管理[M].北京：国家行政学院出版社，2007。，并在缩小贫富差距维护社会公平方面发挥着日益显著的作用。学界研究中国公益慈善界在缩小我国贫富鸿沟上的作用的成果较少。但美国最近的数据能为我们提供些许参考。美国的慈善文化历史悠久且土壤深厚，参与公益和人人慈善是全社会的习惯取向。印第安纳大学礼来家族慈善学院撰写、由美国GIVING（施惠）基金会公布的2018年美国捐赠报告，披露全美当年社会慈捐总额是4277.1 亿美元，相当于29939.7 亿人民币。根据网易网站上“数读”的图表数据，美国在初次分配后的基尼系数是0.49，而在施加了税收调节和慈善捐赠的影响后，基尼系数下降为0.38 的位置，这其中非营利机构和社会的慈善行动所产生的第三次分配作用，的确值得高度重视。

（二）解决社会问题的优势

社会问题主要是民生问题，这些问题往往会出现在教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全、环境保护、扶贫济困、社会救助、弱群保护等方面。开放社会资源配置的目的是促进民生的相对公平。中国很多的公益基金会、社会服务机构都是面对社会发展的“低洼地带”解决社会痛点的行家里手，已经在这个领域做出了骄人成绩并积累了丰富经验。他们以公益慈善的方式参与社会服务的事例可以说俯拾即是。如山东潍坊临朐县在面对“桥路不通村民生产生活陷瘫痪”困难的时候，是北京万众社会创新研究院发起了贫困山村修桥铺路倡议，随后得到公益慈善界中国扶贫基金会、南都基金会、潍坊鸳都公益中心，以及社会责任企业临朐建成金属制品厂（路桥护栏厂），再加上村、居民委员会的共同参与，通过网上募钱、网下捐款，感动当地政府补贴，最后凑齐将近百万元款物，使公益扶贫的路桥项目三个月完成，解决了这个贫困山村行路难的大问题。这个例子足以显示以社会组织为代表的社会力量在社会资源动员和配置中的力量。此类事情不胜枚举，有目共睹，证明社会组织作为与政府公共组织和市场企业组织之外的第三部门，具有通过“以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的一般功能。社会组织已经成为一个日益强大的第三产业经济部门，它所提供的社会服务等产品价值构成了社会经济总量的一部分；它们能够带动投资，促进消费。社会组织的慈善和公益精神及其广泛的服务支出活动，带动个人、家庭、企业、政府等其他经济主体相应的投资和消费，产生支出的乘数效应；它们不仅培育社会资本，还可以创造社会资本促进经济增长。

（三）满足“马斯洛需求”的优势

有经济学界的学者从行为经济学和实验经济学的角度，分析出公益慈善的动机来自于利他偏好、声誉偏好②经济学家揭秘个人慈善捐赠：理性还是感性？利他还是利己？[EB/OL].澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8794914，2020-08-20。。在这些常识之外，本人认为公益慈善界朋友的乐此不疲更与“马斯洛需求”关系密切。马斯洛从心理体验的角度把人的需求由低到高划分为“生理需求—安全需求—社交需求—尊重需求—自我实现需求”五个层次，其中“自我实现”的最高层次，就是能够有条件配置更多的资源以获得满足感，中国官员群体自下而上满足感的逐级增加，就是和资源配置权由少到多直接相关，印证了“马斯洛需求”定理的正确性。在现实生活中，几乎每个人都无不根据现实条件去盘算自己的需求、追求自己的目标。但是因为环境条件限制，并非每个人都可以达到“自我价值实现”的境界。幸运的是，各类非营利组织是政府权力资源和企业市场资源之外的另一种重要的资源配置机制，如果制度环境氛围相对友好的话，这个机制可以成为热衷于公益慈善事业的朋友们配置社会资源、解决社会问题，实现普通人的社会价值的重要条件，这也就是基金会等各类非营利组织对各位的吸引力或者动力所在。

二、国家治理对社会资源配置的促进

国家治理的本质是国家公权力和社会私权利不断相互适应，由不良互动逐步走向良性互动的过程。社会治理是国家治理的一部分。改革开放以来，执政党和政府以改革和创新精神，在这个领域不断探索，尤其在党的十六大以后，理念和政策规制的方向更加清晰，对社会资源的开放配置具有明显推动作用。

（一）理念的进步

体制内外尤其是中央高层，对政府职能转变、多元社会治理格局、社会公平正义、现代社会组织体制、国家治理体系与能力现代化、激发社会组织活力、社会治理重心下移、打造社会治理共同体等相关重要问题的认识不断深化。

——2002年党的十六大和2003年全国第十届人大根据经济与社会发展的不平衡，首次强调在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。政府从以经济建设为主向以经济建设、社会管理和公共服务并重转变。

——2006年党的十六届六次会议专门研究构建和谐社会问题，强调“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。提出创新社会管理体制，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。首次表露出社会参与的认识。

——2007年党的十七大和2008年十一届全国人大，专门阐述“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。

——2012年党的十八大和2013年十二届全国人大，首次提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，提高社会管理科学化水平，加强社会管理法律、体制机制等建设，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用等。

——2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，明确要求“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

——2017年党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

——2019年党的十九届四中全会提出“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

（二）政策规制创新

在进步性理念的引导下，国家不断制定和实施相应的政策法律，对于社会组织发展和参与社会资源配置起到了助推作用。包括2012年中央财政首次安排2 亿元购买社会组织服务，《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》（2012）出台，环保法规定环保类社会组织公益诉讼主体资格（2012）第七次机构改革首提四类社会组织简化登记（2013），《国务院发布政府向社会力量购买服务指导意见》（2013），民政部财政部通知取消社团会费标准备案管理（2014），中组部规范退离休领导干部在社会团体兼职（2014），两办印发行业协会商会与行政机关脱钩方案（2015），鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见（2015），公益社会组织申领捐赠票据的通知（2016），《中华人民共和国慈善法》于2016年9月1日实施（2016），《改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（2016），《慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》（2016），《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》（2019），《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》发改体改〔2019〕发布，全国人大2020年5月28日通过《中华人民共和国民法典》于2021年1月1日起施行。

得益于中央与时俱进的理念和政策规制，中国的公益和慈善组织获得了越来越多的配置社会资源、解决社会问题的机会。几年前原国家行政学院研究团队经对2016年全国70 万家社会组织经济规模进行抽样测算，得到的结果是（在剔除约14%的“非活性”机构之后），当年全国法人社会组织的总支出大约6373 亿（是GDP 总值的0.86%，服务业总值的1.66%），创造的经济价值约2789 亿（是GDP 总值的0.37%，服务业总值的0.73%）。这基本就是中国第三部门迄今为止资源配置的水平和贡献。①马庆钰等.中国社会组织经济规模测算研究报告，《地方政府与社会组织》LOGOSO，德国柏林，2020。

三、进一步优化社会资源配置的制度环境

在肯定现有规制和政策对社会组织发挥杠杆作用同时，还要看到现实中妨碍社会组织参与社会治理的问题还不少。如体制内外对社会组织的认识不客观甚至有偏见；权力部门和社会组织职责边界模糊不清；对公益慈善组织的权益保护和支持不到位；相关监管规制与社会组织特点规律有违背；良好法律制度的建设相对滞后；政社关系的良性互动关系不够稳定等。为此，需要重点在以下方面增加推进力度。

（一）树立关于社会组织的健康意识

社会组织既是一种社会资源，又是配置社会资源的一个主体，是国家社会治理不可缺少的重要力量。应当创造条件通过创办有关非营利组织的专门广电栏目、刊物、报纸、网站、学校教科书等，扩大影响，强化社会的积极共识；尤其是公共权力部门的领导人员，工作人员要摘下带有歧视和僵化色彩的有色眼镜，消除对非营利机构部门的偏见，对其中出现的问题，做到实事求是和持论客观。涉及违法违规问题时，应当用靶向惩处方法代替“殃及池鱼”的简单粗暴做法。

（二）引导公益慈善文化的正确方向

与此相关的理念认识是：第一，公益和慈善既有共性又有个性。公益和慈善都与善爱有关，都是对社会有好处的事情，但慈善的对象是人，公益的对象是事；第二，公益慈善事业和公益慈善行为既有联系也有区别。二者都是善爱范畴的重要构成，但公益慈善事业主要是运筹管理和社会职业范畴，而公益慈善行动则是将私有资源转为公共利益和他人利益的直接奉献，具有公益慈善的本质属性；第三，公益慈善的主体也有细微差别。公益慈善的本质是个人钱物和人力向他人和公共利益的无偿性转移，是与市场分配、税收分配完全不同的利他分配。从本质上说，公益慈善的主体主要是个人和家庭，而政府主要是通过倡导和法规政策促进慈善文化和事业发展，而不是拿公共服务的财政资金去做公益慈善。至于国有企业事业单位本身就是税收财政支持的公共服务机构，如果他们再挤出钱来办慈善则是逻辑的荒唐（就如一个花父母钱在国外读书的孩子买礼品孝敬父母一样令人无语）。印第安纳大学礼来家族慈善学院撰写、由giving施惠基金会公布的美国2018年慈善捐赠报告的数据，很能说明到底什么是慈善，一个社会慈善文化和习惯到底朝什么方向引导和培养。

（三）统一规范社会组织的法人属性

从《民法总则》到《民法典》，国家民事基本法律对基金会的法人属性界定，发生了从社会团体法人到捐助法人的根本变化。现有的基金会和民间非政府组织条例，各自将基金会和民间非政府组织定性为“非营利性法人”，但即将于2021年1月1日施行的《民法典》第九十二条规定：“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格”。接下来无论是新的社会组织立法，还是现有法规的修订，要统一规范基金会和社会服务机构作为“捐助法人”的新属性。因为这涉及这些组织权利和义务的定位和依据。既然是捐助法人就要尽公益和慈善的义务，体现自己的公益性和非营利性，就要接受与此相关的约束和监督。与此同时还要依法享有资源募集、税收优惠、政策扶持、自主治理的权利。要通过相应规制政策的兑现，依法保障捐助法人权利和义务的对等。

（四）四类社会组织直接登记有规可依

2013年的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中就针对公益慈善和经济与社会服务特征比较突出的四类社会组织，可“直接向民政部门申请，不再需要业务主管单位审查同意”，《慈善法》也做了同样规定。但是直到现在无论在概念、标准，还是程序上都处于模糊和混乱中。有的智库研究者为直接登记建言设计了七道关口，其中对申请者的“背景调查、问卷调查、行业意见、专家论证”以及“函评”“面评”“现场答辩”等，不仅比双重管理严苛，甚至超过大学设立硕士博士学位点的难度。这是值得重视的倾向。法规政策部门，应当本着标准合理、简化审批、方便操作、降低成本的原则，无论是通过修改条例，还是通过过渡性政策，为四类社会组织直接登记真正建立摆脱双重管理的绿色通道，以名副其实的政策法规为激发社会活力提供杠杆。

（五）调整和降低社会组织登记条件

登记一家社会组织的门槛条件越来越高。对基金会而言，第一个问题是注册资金额太大。基金会条例规定是200 万、400 万、800 万三个资金数额。现在趋势是直接提高到800 万（还有国家级是6000 万），且为到账资金（德国基金会的登记注册，一般民法基金会为5 万欧元，信托基金会可低至5000 欧元）；第二个问题是审批层级太高，注册资金会必须在省级以上登记管理机关办理；第三个是很难找到业务主管单位。这几点加起来，足以让配置民间资源的基金会无法继续发展。对于社会服务机构来说，注册资金除了国家层级规定1000 万外，其它一律没有规定，导致各地登记机关和业务主管单位各行其是，各地从10万-200 万额度不等，总的走势是层层加码。

关于基金会的登记成立，鉴于其与公益慈善、社区服务、科技服务的紧密关联，应当将其归于四类社会组织直接登记范围，直接取消业务主管单位的规定。关于基金会登记层级，根据《慈善法》“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记”的规定，将基金会的登记管理层级与《慈善法》保持一致。关于基金会的注册资金数额，最差也是维持现有基金会条例水平不变，不能再突破资金额度。至于社会服务机构，应经由法规统一明确各类社会服务机构注册资金额度的最高限额（如县10 万、地级市20万、省级注册不超过50 万），杜绝各地管理部门层层加码。

（六）推动慈善组织保值增值所得免税

基金会有年度最低公益支出比例约束。公募基金会旱涝保收，但非公募基金会就面临持续补亏的巨大压力。他们必须通过投资造血来保证年检合格。但现有规定是，非营利组织依法进行的财产保值增值收益不在免税范围，须征收25%的企业所得税。这在法理上不符合捐助法人权利与义务对等原则。根据《慈善法》第五十四条规定：“慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的，应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的”，第七十九条规定：“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠”，应当对基金会和社会服务机构财产保值增值的合法投资所得免除所得税（英国、澳大利亚和波兰等国经验）。

（七）社会组织可以设立分支机构

根据《民法总则》第74 条的规定，法人可以依法设立分支机构，分支机构的设立经登记主管机关核准，领取《营业执照》，在核准登记的经营范围内从事经营活动。同时分支机构具有一定的独立性，以分支机构名义从事的活动责任由法人承担。据此，无论现有有关条例修订，还是社会组织法的制定，都应当根据基金会与社会服务机构的捐助法人性质，同等对待，允许他们设立分支机构和代表机构，并且不得以任何形式（比如在章程示范文本中规定主要活动地域范围在登记部门管辖区域内），限制基金会、社会服务机构的活动地域范围。

（八）推动官办慈善组织脱钩改革

行业协会脱钩改革是业内外大力推动的结果。慈善领域的行业协会大部分也是官办组织，因此也具有官办社会组织的通病。第一，影响慈善资源配置的效率和公平；第二，降低慈善领域活力和创新动力；第三，无法健全自主治理的良性机制。建议将官办慈善行业协会纳入脱钩改革对象范畴，按照机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事“五分离五规范”的要求进行改革，推动官办慈善行业协会走“五自四无”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无行政主管部门、无现职国家机关工作人员兼职）的自主治理道路。

（九）不断推进政府职能改革

从促进发展出发改善监督管理，要充分贯彻落实国家简政放权、放管结合、优化服务的改革思路，深化行政审批制度改革、加快政府职能转变，以社会组织自身特点和发展条件为依据，借鉴商事制度改革和地方社会组织监管制度改革的经验，在简化社会组织登记审批制度、放宽社会组织准入门槛的同时，加强对社会组织的事中事后监管，做到有宽有严、宽严结合。遵循国家“放管服”的改革思路，加强基金会内部治理，拓宽社会公众监督渠道，规范行政管理；巩固行政审批改革成果，落实有关审批事项、中介服务取消后的法律制度衔接。

实现中华民族伟大复兴是全体人民的事业，传统习惯的单打独奏将无法实现，只能依靠全体人民的普遍参与才能有望达成。因此要在执政党新时代进步理念的指引下，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会资源多元开放配置的新格局。