新冠肺炎疫情下国家审计的政治分析*——基于“结构—行为—功能”的框架

吕承文

（南京审计大学 国家治理与审计研究院，江苏 南京，211815）

在新冠肺炎疫情期间，社会经济发展运行的基本特征是生产减慢、增速滞缓，复工期间就业岗位与大量待就业人口之间存在巨大矛盾，因此，如何解决社会经济发展中的就业问题将是国家与政府重点关心的内容。从政治学上来看，审计工作是一项关于监控社会经济发展运行实况的基本途径。审计的工作性质、职能特点及体制制度是监控社会经济发展状况符合实际程度的重要因素。疫情虽然看似是一种公共危机，却事实上为国家审计机关的治理现代化铺平了道路，促使其在政治结构和政治功能上展现出了顺应时代转型变化的基本特征。

一、疫情下的国家审计：国家治理现代化的前奏

2020年初爆发的新冠肺炎疫情是本年度的一件大事，不仅让万千中国人同世界一起见证了中国政府抗疫的决心和毅力，还加速了中国政府治理现代化进程。国家审计是政府治理的重要组成部分，也同样面临着适应现代化的时代转型需要。所谓国家审计，是指国家机关（如审计署）根据相关法律法规，对国务院、地方政府、行政事业单位、国有控股企业和国家主导的企业等所有使用和创造国有财政资金的单位实行检查、审核和监督等专业性的审计活动①罗欢平.论国家审计的边界[J].经济问题，2018（05）：88-93。。疫情期间，国民经济社会生活的特殊发展态势，决定了国家审计工作将作出适应性变化，决定了该阶段国家审计的特殊政治特征。因此，“充分认识审计监督的政治内涵”②甘肃：省长唐仁建要求聚焦审计重点工作有效发挥监督职能[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n4/n19/c137603/content.html。，是疫情背景下把握国家治理现代化进程中国家审计未来发展与转变的基本途径。

当前，中国社会经济正在遭遇一个艰难的但一定能顺利度过的转型拐点，中国公众将重新认识自己的国家和政府，同时中国政治学也需要审视自己的政治制度：一种制度的优越性与道路的曲折性共存的政治历史发展现象。审计活动是政治力量在经济领域中的制度设计存在，在一定程度上可以为政府法治化时刻纠正偏向，属于广义政治监察的范畴。在公众的外部视角下，审计是一种隐形于政府体制之中的“尚方宝剑”，监控行政腐败，确保政府行政始终处于法治的正常轨道之中。国家审计由审计署等国家审计机关来具体负责和执行。国家审计的目的是检查、审核和监督国有财政资金的执行和使用情况，提高国家财政资金的使用效率，促进廉政建设，保障国家经济健康运行①戚振东，张权，尹平.国家审计与国家治理能力：一个理论分析框架[J].审计与经济研究，2017（05）：1-9。。正因为如此，疫情特殊时期的国家审计也会呈现出特殊的政治结构，展开特殊的政治行为，发挥特殊的政治功能，确保抗疫“战斗”圆满结束。

第一，疫情期间国家一切工作中心都放在“抗疫成功”之上。疫情期间是国家机器运作的特殊时期，与平时的运作不同，所有的政府机关、部门都是在公共危机处理与公共卫生特殊响应的前提下进行各项公共事务处理的。政府机关必须一丝不苟地抓细服务保障，精准掌握群众需求，守好群众的“米袋子”“菜篮子”“药箱子”；在坚决打赢湖北保卫战、武汉保卫战的同时防止疫情在其他地方扩散，用疫情防控实效来检验学习成效②湖北：学习贯彻习近平总书记在湖北武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时的重要讲话精神[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c137616/content.htm。。国家审计是一种政府公共事务，任何时候都伴随着政府治理的进行而存在，并积极回应法治的基本要义，疫情期间也是这样。国家审计既是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理体系中内生的监督控制系统。

第二，疫情期间人们的工作生活方式发生了前所未有的变化。疫情期间，人民的社会生活方式发生的巨大变化，从长远来看，是适应了未来社会的变革特征。人们开始从繁冗复杂的简单工作解脱出来，开始投入更多的精力去做开发性、创造性的工作，通过网络化的高新科技利用适应未来社会的需要。目前，已经开始出现了居家式的远程办公工作方式。尽管在开始，人们对这种工作和生活方式感到非常陌生，但这也同时造就了一种社会变革的契机。

第三，与私人事务不同，公共事务必须始终正常运转，从而保证人民的正常生活不被打乱。各类公共事务，包括国家审计在内，不仅要在正常时候发挥相应的保证国家经济社会发展的功能，还特别要在特殊时期（比如，疫情期间），体现自身的重要作用。国家审计是一种专业性极高的党内监督和反腐工具，是维护党的领导，保持党的廉洁性的重要工具③赵军锋，金太军.走向“审计国家”：国家治理现代化进程中的国家审计[J].江海学刊，2019（01）：137-141。。同时，国家审计是一种公共经济活动在政治领域中的集中反映，表现的是从经济审查的视阈中对公共权力的法治监督。国家审计在通常时候是确保政府依法行政的“尚方宝剑”，在疫情期间更是在确保国家机器正常运转方面发挥着至关重要的作用，展现出自己独特的政治特征，也为今后的国家治理现代化创造了条件。

总而言之，疫情期间人们的社会生活受到了深刻的影响，许多本属于未来社会的生活方式凭借此次公共卫生危机而得以提前出现，居家办公的经济生产形式也逐步为广大人民群众所接受，同时作为公共部门的各类国家机关也在同步适应着各种现代性特征。自鸦片战争以来中国人民的根本任务就是实现现代化、推进社会转型、赶超西方列强，而这个现代化的任务首要根本在于作为公共部门的国家机关的治理现代化，国家审计机关作为国家机关的重要组成部门，也要顺应这一历史政治使命。从这个角度来看，疫情期间，虽然我们遇到了重重困难，但是此次突如其来的重大公共卫生危机事件事实上也为包括国家审计机关在内的所有公共部门加快实现治理现代化带来了契机。

二、疫情下国家审计的政治分析：结构—行为—功能

疫情从爆发之初至今日的缓解之际，在一定程度上影响了我国社会经济发展形势，同时也促使我国的经济社会结构的转型。从公共部门到私人部门，正在逐渐适应网络化的、非规模化、非聚集性的居家办公形式，拉开了全新的生活蓝图。疫情期间，国民经济社会发展速度有所减缓，这使得国家审计在自身的政治结构、政治行为、政治功能方面出现了积极顺应国家治理现代化的转型特征。政治分析是现代政治学中的重要研究方法论，其目的是为了揭示政治规律而采取的各种研究方法的总和，包括了国家分析、系统论、权力分析、利益分析、行为主义分析、制度主义分析等。其中，“结构-行为-功能”分析框架是现代政治学中较为流行的理论方法，主要是对政治学研究对象的结构及由此产生的行为、由此决定的功能的基础进行相关的政治分析，并总结出相关的政治学规律和原理，对疫情下的我国国家审计的政治分析同样有效。

（一）疫情下国家审计的政治结构

通常情况下，国家审计的政治结构是由国家审计体制所决定的，是一种体现为完整的科层制结构以及作为国家和人民的审计业务代理人的角色而存在。这种政治结构在疫情下会发生一定的变化。“审计机关不仅是国家机关，更是政治机关”①胡泽君.努力开创新时代审计工作的新局面[J].求是，2018（13）：18-19。。疫情的出现，预示着国家审计机关政治结构的变化。在马克思主义政治学理论中，政治结构通常被称政治上层建筑，是建立在经济基础之上的政治法律制度、政治法律设施及其两者相互关联的方式，包括了制度、体制、机制等重要内容。作为后行为主义政治学的倡导人、政治系统论的创立者，美国政治科学家戴维·伊斯顿的成名作《政治结构分析》一书，创造性地将“结构分析”嵌入一般政治分析过程之中，并以此展开对各种政治结构的考察与研究。用这种政治分析的方法研究，有可能完整地把握疫情下国家审计的政治结构的本质与发展规律。

1.整体性的科层制。国家审计机关是由中央的审计署到地方的审计厅、审计局所构成垂直科层结构，但上下层的审计机关之间是一种业务协作、指导而非领导关系。宪法第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”审计法第二条规定，“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”但是，在疫情期间，网络化的工作方式特征使得全国审计机关可以共享一套数据台账，从原先的碎片化的科层结构逐渐转变为一个全国统一化、整体性的国家审计机关。那么，未来的国家审计机关是否仍要依照行政层级设置将成为一个值得深思的问题。

2.专业化的代理人。代理人既是一个公共经济学用语，多见于公共选择学派（如布坎南、图洛克等人）的话语中，又是一个法律用语，在这个领域中可以指当事人的诉讼事务委托人或者所聘请的专职律师等角色。代理人的出现，隐含着一对委托-代理的关系，其中不可避免地存在一个信息传播问题，倘若委托人与代理人之间产生了信息不对称现象，就会导致代理困境。国家审计机关也是一种公共部门，存在着必然的人民主权代理的政治联系，能否做到“执政为公、审计为民”，仍将是任何时期国家审计机关不可推脱的政治代理使命。疫情期间，国家审计机关不仅要履行这种政治代理使命，伴随着国家治理现代化进程的展开，还要顺应现代社会的转型要求提高专业化水平。在未来，审计业务将与法务业务、公共关系业务等新兴的工作领域一样变成难以替代的专业性特殊业务，必须由受到专业训练的专人来完成。

（二）疫情下国家审计的政治行为

疫情期间，国家审计表现出与正常时期有所不同的政治行为。在疫情期间，国家审计的特殊性功能还体现在加快了审计信息的透明化和公开化的进程。

1.群体决策与个人计算。从政治学上看，国家审计是一种群体决策行为，是由组成国家审计机关的全体工作人员的集体意志作出的针对国家经济生活进行审查、预测的行为。但是，作为集体决策行为的国家审计活动也是由单个的审计工作人员的个体公务行为具体表现出来的，因为“集体行动必须由个体行动构成”②[美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·图洛克.同意的计算[M].上海：上海人民出版社，2017：3。。但是，在疫情期间审计工作人员的个体公务行为是由自身的个人算计理性所决定的。审计工作人员的审计业务熟练程度取决于其自身的个人业务水平、心理素质、政治觉悟等主客观因素。“审计人员或团队的政治站位、政策敏锐度、理论水平、逻辑思维、写作能力等，直接关系到审计工作的质量高低。”③缑婷婷.影响新时代国家审计质量的因素分析[N].中国审计报，2020-03-04。疫情期间，人们的心理状态发生了极大的变化，有些人变得消极、抑郁、悲观，对“新冠”疫情本身也充满了太多的焦虑、烦躁和恐惧，并影响着他的个人理性行动。“理性行动要求接受某个目的，也要求有能力在各种将通向目标达成的取舍中作出选择”④[美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·图洛克.同意的计算[M].上海：上海人民出版社，2017：36。。国家审计部门的工作人员作为公共部门的公务人员，虽然受到了崇高公共伦理的约束，在疫情期间也会面临着作为公务员的高政治觉悟和同时作为普通人对未知的焦虑与恐惧之间矛盾和挣扎。这些需要克服的问题正是国家审计在疫情期间政治行为转变的重要特征之一。当然，一般认为，充满感情的行事风格可能走向极端，但是这也并不总是坏事①[美]约·埃尔斯特.协商民主：挑战与反思[M].周艳辉译，北京：中央编译局出版社，2009：20.。经过这样一番洗礼，国家审计工作人员的个体行为有可能真正呈现出理性化的特征，从而最终避免疫情本身对人们的心理和情绪上各种干扰。

2.特殊审计的方案选择。不同于正常时期，疫情下的国家审计可以被认为是一种特殊性的审计活动，或者说是具有特殊功能的审计活动，在很大程度上需要采取与疫情相适应的特殊审计方式。疫情既是一次巨大的灾情，也是一次时代的机遇，国家审计工作人员需要强化在灾难面前坚守公职岗位的政治操守，也亟需快速适应由疫情带来的新兴现代生活方式的转变。“让国家审计在完善政府治理、监督政府责任、提高政府效率、评价政府透明度中发挥更大的作用。”②刘胜强、邱帆、刘三昌.中国国家审计变革演进历程回顾及启示[J].华东经济管理，2020（03）：10-15.可预见的是，各种线上审计、数据全国范围共享的未来网络化政府办公方式即将来临，政府的行政效率也会随之得到大幅度提高。怎么选择适应疫情期间的特殊审计方案，将成为摆在国家审计机关面前的重要政治议程。此后，在疫情期间各种行之有效的特殊审计方案也会伴随着国家法治化进程而变成未来政府治理现代化中全新的国家审计方式。

3.特殊审计的成本与规则。从政治经济学角度来看，任何政治行为都存在着自身赖以支撑的活动规则与成本。国家审计行为的成本与规则除了受到国家审计法律制度的影响外，也受到审计工作人员的个人行动偏好的影响。“审计全覆盖是全面履行审计监督职责的必然要求，也是我国国家治理历史发展的必然要求。”③戚振东，尹平.国家治理视角下的审计全覆盖：一个理论框架[J].学海，2015（06）：107-112.国家审计人员的行动偏好主要由其业务习惯、情绪状态、精神面貌等相关因素所决定，这在一定程度上会影响疫情下国家审计的成本与规则的适应性变化过程，进而影响到特殊时期国家审计的成本增减和规则权变问题。第一，审计慈善捐款，助力慈善组织财务公开，增进社会公益信心。慈善组织存在和发展的一个必要前提是将自身纳入法治体系的合理规制之中。只要国家与社会互动顺畅，慈善组织就容易自我发育，在一定程度上摆脱政社合一、行政化的发展困境。这给国家治理现代化带来以下益处：真正意义上的多元社会治理；资源合理分配与利用；社会矛盾的化解（社会管理）；政府职能的转变；社会凝聚的黏合剂；公民自治能力的培养。审计慈善捐款，也是一种慈善组织管理活动，还是一个宽泛的概念，不仅包括政府对慈善组织的依法管理活动，还包括慈善组织的自我管理活动。这也意味着政府必须为社会组织发展赖以生存的准市场体系提供相适应的制度规则，使之纳入法治化的发展轨道，这是政府的法定职责。这些制度规则包括了适应社会组织发展的宽松准入机制与严厉监督机制，同时，将政府对社会组织的监管职能与社会组织的自我运作一并纳入法律的规范之下。事实上，客观现实给一国范围的所有慈善组织运作提出了一个秩序要求，并且这个秩序对慈善组织具有以下意义。一是消除政府对慈善组织扰乱正常社会管理秩序的担忧，二是确保各类慈善组织能够在公平正义的社会环境中自我运作。第二，审计政府财政，推进公共卫生支出透明，提升政府正面形象，这是国家审计机关最为本职的工作。在疫情期间，国家审计机关仍然按照十三五社会经济规划的几大战略目标——减税降费、清理民企拖欠账款、深化“放管服”改革以及脱贫攻坚、乡村振兴等，在幕后为社会公众隐形地、积极地履行好自己的法定职责。国务院对各级政府提出的“不断优化支出结构，加大盘活资金资产力度，提高财政管理绩效”④国家审计署.2019年第10 号公告：2019年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c136378/content.html。的重要财政管理要求，也是给国家审计提出的要求，即便是在疫情期间，这项要求作为政治任务也要全面执行到底。从法治角度来看，国家审计政府财政的关键问题是“规范政府哪些财政领域”以及“怎么规范政府的这些财政领域”，确保公共财政的透明、公开。伴随着政府治理现代化的推进，现代社会也将同步兴起，公民精神的形成、现代公民素质的提升也将成为其中不可或缺的必经之路。第三，助力法治监督。国家审计政府财政是从经济领域切入的对政府公共行政的一种法治监督，有别于国家监察部门、国家司法部门的法务监督，但最终是殊途同归。在疫情期间，诸多政府财政活动受到了抑制，正常的行政公务在复工期间也有待逐步恢复，这使得国家审计工作看似减轻，实际是提出了新的要求。不同于国家立法机关的想方设法地节制政府的财政支出，国家审计机关更为关心的是如何确保公共财政支出的公开、透明，进而符合法治的基本要求。

（三）疫情下国家审计的政治功能

不同于正常情形，疫情期间人民的生活方式变化引发了国家审计的政治功能的改变。所谓政治功能是指社会系统中的各个构成单位在维持社会均衡整合的运转中所发挥各种作用。往常的国家审计包括了常规审计和抽查审计等方式，而疫情期间许多国民经济生活并不能正常发生，这导致了国家审计的活动范围受到了限制。但并不等同于国家审计从政治生活中淡出，恰恰相反，意味着国家审计的政治功能在新兴的现代生活方式崛起时得到了再度强化。

1.分散化预算监督。由于国民经济生活的速度减缓，国家审计不可能变得像以前那样密集化和例行化，它将适应疫情期间国民经济发展的滞缓性特征，采用分散化的定点、定期、分批的审计方式，确保国家和政府在疫情特殊时期国家审计资源应用在最合适、最恰当的位置。抗疫时期，国家处于应急状态，彰显政府公关应急的神通，“方寸不乱”也得祭出审计“法宝”。“约束有力”的预算监督体系是我国预算管理改革的基石。国家审计是国家依法用权力监督制约权力的行为，本质是国家治理系统中内生的“免疫系统”，具有预防、揭示和抵御功能①刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（06）：2-4。，能有效影响政府预算编制和执行过程中的偏离。抗疫时期，国家审计可以作为政府危机公关和公共关系处理的特殊法宝，使得政府行政在任何时候都能保持像往常一样继续为公民提供高效便捷的公共服务。在平时，国家审计是以常态化的形式运转的，但在抗疫期间必须同步适应应急状态的形势发挥作用。国家审计是由国家授权或委托的专职机构和人员，依照国家法律法规、审计准则和会计理论，运用专门的方法，对被审计单位的财政、财务收支、经营管理活动及其相关资料的真实性、正确性、合规性、合法性、效益性进行审查和监督，评价经济责任，鉴证经济业务，用以维护财经法纪、改善经营管理、提高经济效益的一项独立性的经济监督活动。总体来看，国家审计“聚焦相关税费减免政策、财政贴息政策、贷款优惠政策等精准到位情况；聚焦中央和各级财政安排的疫情防控资金总体情况、拨付情况、管理使用情况；聚焦社会捐赠款物的总体情况、分配和使用情况等”②新华社.疫情防控财政资金和捐赠款物迎来国家审计[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200207_211066.html。，这使得国家审计本身呈现出一种分散化预算监督的发展迹象。

2.规模化财务公开。国家审计本身具有国民经济发展态势的预测、判断趋势功能。在疫情期间，经济社会发展受到各地的各级别公共卫生响应，如隔离、限制出行、停工停学等的干扰，再加上复工是分批计划的，许多经济指标数据都难以得到有效、准确的收集和整理。因此，国家审计在疫情期间必须相应地改变自己的工作方式，应当通过规模化的查账方式来提高疫情期间的经济预测与判断的可靠性。“与国家治理体系相适应的国家审计制度安排是其在党和国家监督体系中有效发挥作用的前提”③郑石桥.党和国家监督体系中的国家审计：特质、定位及制度要求[J].中国审计评论，2019（01）：1-8。，在抗疫特殊时期依然要体现这些基本特征和实现法治目标，突出一定的特殊功能，适应抗疫特殊情形的规模化需要。要为法治行政“保驾护航”，按照政府公关应急的特殊需要采取相应的审计行为，收集证据、制定标准、公布结果，对尽快解除疫情提供有效技术支持。国家审计存在的价值和意义在于对政府公共权力的有效制约，确保其时刻都在法治的轨道中正确运行，实现对法治行政的“保驾护航”。法治行政是一种常规的行政活动，又使得国家审计展现出一种规模化财务公开的功能特征，确保各项国民社会经济活动都能被掌控在法律、法规的规范与约束的轨道上。

3.网络化经济审计。网络化的办公方式是疫情期间公共部门与私人部门共同的工作特征。作为国家政府的组成部门，“信息时代中信息的根本点在于工地、劳动、资本等传统的生产要素相比，信息是唯一不服从边际递减率的生产要素。”④刘飞宇.转型中国的行政信息公开[M].北京:中国人民大学出版社，2006:3。国家审计作为一种监督机制，其实践活动历史悠久，但人们对审计的定义却众说纷纭。公认具有代表性且被广泛引用的是美国会计学会1972年在其颁布的《基本审计概念公告》中给出的审计定义，即“审计是指为了查明有关经济活动和经济现象的认定与所制定标准之间的一致程度，而客观地收集和评估证据，并将结果传递给有利害关系的使用者的系统过程”。在疫情期间，无论是收集证据，还是传递结果，由于隔离、限制出行等特殊公共卫生响应措施的存在，而将必然采取网络化的措施和手段，来确保信息的传播通畅。国家审计也将适应这一新兴的工作形式，展现全新的政治功能，确保其与国家统计部门、国家监察部门等政府机关形成网络化的线上共享国民经济发展数据，提高经济预测的准确性和可靠性，实现国家治理现代化的发展目标。通过大数据分析、问卷调查、电话询问等方式，精准把握企业差异性、多样化的金融服务需求，为完善金融服务政策建言献策，推动金融服务精准识别、精准施策、精准服务，更好发挥金融服务实体经济作用①江苏南京：审计助力抗“疫”金融服务政策到“家”[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c137599/content.html。。疫情时期，国家审计由于网络化的推进而展示特殊的政治功能，主要体现于程序特殊和事务特殊。

总之，国家审计工作是对政府行政工作进行经济性监督的活动，具有自身独特的一系列流程和程序。在抗疫特殊时期，也会体现出一定的特殊流程和特殊程序，但并不因为疫情的特殊原因而忽略了自身的政治使命。政府公共行政活动在疫情期间采取了特殊的应急措施，这并不能“打乱”国家审计工作的流程和程序，反而还推进国家审计的同步适应的特殊性转变。同时，国家审计的基本特征体现在独立性、权威性、公正性。它通过对大数据的基础性应用，实现非现场审计与现场审计之间的资源配置和协调衔接，从而尽量减少和缩短现场核查时间。当然，大数据的应用确保了国家审计从线下转移到线上，踏上了网络审计的信息化转型之路，为未来高效优质国家审计及其治理现代化铺垫了良好的基础。

三、结束语

早在2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，审计机关要全面贯彻十九大精神，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展②新华社.习近平主持召开中央审计委员会第一次会议［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-05/23/content_5293054.htm。。国家审计机关作为一种正式的公共部门，其工作人员的审计业务工作受到了相应的公共职业伦理的规范与约束。“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算管理能力”③Schick.A.Capacity to Budget[M].The Urban Institute Press，1990:12。。在特殊的疫情期间，国家审计体现了一种特殊的政治经济特征，从长远来看，也是适应未来新兴社会发展形势的政治发展现象。在国家治理现代化大背景下，国家审计的政治行为、政治结构与当下的疫情相适应，不仅使其经历了一次重大公共卫生突发危机事件的考验，而且也经受了一次时代的现代转型挑战。