校园欺凌的防控对策研究—— 基于K市的调查

张寒玉* 雷珺** 余芳***

根据中国人民大学在全国范围内的随机数据调查,在学校里女生遭遇语言欺凌的比例为43.2%,遭遇身体欺凌的比例为10.4%,而男生则分别高达55.7%和27.1%。虽然校园欺凌问题受到学校、家长以及社会公众的足够重视，在法律治理方面也取得了一定成效，但是，校园欺凌衍生的恶性事件仍屡见报端，不断刺痛大众的神经。本文以K市的调查情况为基础，对校园欺凌防控存在的问题进行分析，并提出防控对策建议。

一、校园欺凌的界定

（一）“校园”的界定

根据教育部等部门已发布的多个关于防治校园欺凌的文件，校园指公办学校或民办学校的教学用地或生活用地的范围，包括幼儿园、小学校园、中等学校校园、职业院校校园等。①国务院教育督导办《关于开展校园欺凌专项治理的通知》；云南省教育厅等11部门联发的《云南省加强中小学生欺凌综合治理实施方案》；教育部联合中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等九部门发布《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》。本文也以此种“校园”界定为研究范围，即不包括高等学校，具体指幼儿园、小学、中等学校开展教学活动、课余运动、学生和某些与学校相关人员日常生活等区域。

（二）“欺凌”的界定

一位对欺凌问题研究了四十多年的国外学者这样定义欺凌：欺凌是作恶者以羞辱和伤害他人为目的，故意对他人作出的攻击性的、恶毒的、或侮辱性的行为，并从他人遭受的痛苦或不幸中获得快乐。②[美]芭芭拉·科卢梭：《如何应对校园欺凌》，华东师范大学出版社2017年版，第29页；郭雪雯:《小学校园欺凌的调查及防治对策研究》，河南师范大学2019年硕士学位论文。英国政府教育与技能部（DFES）的官方界定是：“持续的、有意的或者反复的，故意制造伤害的行为，但是某些偶然发生的事情在特定的情况下也被视作欺凌行为；个人或群体有目的地施加有害行为；失衡的力量使得受害者的个体感觉失去抵抗。”③申素平、贾楠：《法治视角下的校园欺凌概念探析》，载《中国人民大学教育学刊》2017年第4期。加拿大将欺凌界定为一种“有害身心健康、动态的互动过程，是重复使用强势力量进行身体的、言语的或者社会侵犯的一种形式”。①申素平、贾楠：《法治视角下的校园欺凌概念探析》，载《中国人民大学教育学刊》2017年第4期。美国教育部和疾病预防控制中心将校园欺凌界定为：由一个学生或一群学生对另外个别学生或学生群体实施的具有强制性的攻击性行为。它能够对欺凌对象产生生理与心理危害，并且这一行为涉及学生之间可观察或可感知到的权力不平衡，极有可能重复多次发生。②岳倩霞：《河南省中小学校园欺凌实证研究》，河南理工大学2018年硕士学位论文。从上述域外的定义，可以发现“欺凌”有以下几个指标：一是失衡的力量；二是有可能重复发生；三是有害身心健康。在国务院教育督导委员会办公室向各地印发的通知中，第一次对校园欺凌有明确规定；2017年教育部、中央综治办等十一部门印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》对中小学生欺凌的概念进一步加以明确。2018年6月23日，K市所在省的教育厅等11部门联发的《加强中小学生欺凌综合治理实施方案》对中小学生欺凌进行的界定是，“中小学生欺凌是发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件”。③郑玉明、刀一波、姜燕萍等:《杜绝校园欺凌，护航花季青春》，载《云南法制报》2019年5月17日第003版。从这些国内的官方定义看，有以下几个指标：一是学生之间，包括校内和校外；二是不限于群体、多次，个体、单次也可构成欺凌；三是蓄意或恶意；四是造成另一方身体伤害、财产损失或精神损害。

正确界定校园欺凌，还需要将校园欺凌与其他类似行为相区别。一是校园暴力。校园暴力的伤害程度更甚，受到法律禁止，而校园欺凌多属于人际关系冲突，可以通过暴力方式实施，也可以通过嘲笑、推搡等较轻微的行为方式实施。二是玩笑、恶作剧。比如起绰号，如果被嘲笑的一方感到沮丧和自卑，就是欺凌，反之，只是亲密关系的昵称，没有给对方造成伤害就不属于欺凌。三是冲突。冲突往往基于双方的矛盾，可以是一次发生，也可能是长期积聚而发生，如果对冲突任其发展，可能会发展为欺凌。暴力、冲突、玩笑与欺凌有区别也有交叉，在实践中需要具体对待。

综合上述分析，课题组认为，包含以下四个基本要素的行为可以认定为校园欺凌行为，应按照校园欺凌的处理程序和机制进行干预。其一，行为发生在学生之间，地点不限于校园内，也可能在学校门口或者校园周边。其二，行为人主观上有伤害、侮辱的故意。其三，当事学生之间力量对比处于失衡状态，一方对另一方造成威慑，使对方陷入不敢反抗或不能反抗的状态。其四，对被欺凌者造成了身心伤害或者物质上的损失。

（三）校园欺凌的类型

参照各地研究者们的分析，可以将校园欺凌分为以下六种类型。一是身体欺凌。这种类型最为常见，有的造成身体明显伤害，有的则不明显。具体表现形式有很多，踢踹、罚跪、从胯下爬过、把袜子塞进嘴里、吞粉笔灰、用笔尖戳身体等等。二是语言欺凌。这种类型很常见，通常带有持续性和重复性，实施迅速，让被欺凌者十分痛苦和生气。表现形式有恶意中伤、嘲笑、辱骂、起绰号、严苛的批判等。三是财物欺凌。以身体欺凌、语言欺凌为手段，获取财物，比如收取保护费，强要强夺财物，勒索等。四是关系欺凌。最大的特征是群体性，在女生中更为常见，造成的痛苦具有隐蔽性，系统地降低了被欺凌孩子的自我意识。表现形式有孤立、限制融入、回避、疏远、排斥。五是性欺凌。女生、男生都有可能遭遇性欺凌，表现形式有猥亵、性骚扰、扒衣裤、制作色情图片或视频并传播、性暗示语言、强迫卖淫等。性是自我的重要组成部分，所以性欺凌触及的是生命存在的核心，对受害者的羞辱是灾难性的。④[美]芭芭拉·科卢梭：《如何应对校园欺凌》，肖飒译，华东师范大学出版社2017年版，第47页。六是网络欺凌。随着网络的普及，网络欺凌越来越常见，表现形式为通过手机短信、微信、电子邮件、微博、论坛等媒介散播信息。网络具有广泛的受众群体，被欺凌者的屈辱也因此变得更加严重，加之网络提供了以匿名形式施加痛苦的便利，使得网络欺凌给被欺凌者带来了现实生活中面对面的冲突所无法企及的严重伤害。以上六种类型并不能涵盖所有，而且在现实生活中，往往有交叉和延伸。一些从言语欺凌到关系欺凌，再到身体欺凌；有的性欺凌，加上网络传播，使得后果更加严重；有的财物欺凌，以身体欺凌和言语欺凌为手段。

二、K市校园欺凌的防控现状

面对校园欺凌事件频发这一国内外社会热点难点问题，课题组通过统计分析、教师座谈、学生访谈等方式，以K市为样本调查并分析校园欺凌基本情况和防控现状。

（一）校园欺凌的基本情况

K市作为省会城市，教学资源较为集中。截至2020年5月底，K市18岁以下未成年人共有114.6万人，占常住户籍总人口数的20%(K市户籍人口数571.6万人)，共有各类学校2400余所。①数据来源：K市教育体育局。按照校园欺凌的严重程度，可分为以下三类：第一类是严重的欺凌行为，比如暴力致人重伤、死亡，触犯了法律，由检察机关审查后作出起诉或者附条件不起诉的决定；第二类是比较严重的欺凌行为，公安部门接到报案后，认为尚不构成犯罪，不予立案，没有提请检察机关批准逮捕；第三类是一般的欺凌行为，由校方或者家长自行处理，没有向公安机关报案。从K市检察机关的统计来看，第一类所占比例较高，反映出校园欺凌问题的严重性。2015年以来，K市检察机关受理的被移送审查起诉的在校学生占被移送审查起诉的未成年人总人数的10.32%，涉及校园欺凌的案件占移送审查起诉案件总数的20.3%。②数据来源：K市人民检察院案件管理办公室。由于涉及未成年人犯罪的数据不宜公开，所以只列出比例。涉及校园欺凌的案件包括受校园欺凌事件影响而发生的聚众斗殴、寻衅滋事、盗窃、抢劫等案件。但是后面两类，公安部门和教育部门没有准确的统计数据，具体情况无从得知。

对K市近年发生的涉及校园欺凌的犯罪案件进行分析发现，主要有以下特点：一是案件类型集中于“拔毛”类的抢劫、寻衅滋事以及偶发性的故意伤害、聚众斗殴，占案件总数的90%以上，③数据来源：K市人民检察院未成年人检察部门。值得一提的是，与校园欺凌有关的性侵案件呈上升趋势，涉及罪名主要有猥亵、强奸，甚至出现了一起多名女性未成年人对其他女性被害人进行强制猥亵、侮辱行为的恶性案件。二是发案区域集中在学校较多的区、县。K市下辖14个县市区，统计数据显示，其中其下辖的5个地区的案件数占全市案件数的80%以上，这和大多数学校集中在这五个城区有直接的联系。④数据来源：K市教育体育局。三是案件高发于职业学校。截至2020年5月，K市共有高职院校和中等职业学校在校生近20万人，⑤数据来源：K市教育体育局。在K市近年发生的涉及校园欺凌的案件中，发生在职业学校的案件数占涉及校园欺凌案件总数的70%以上。⑥数据来源：K市人民检察院案件管理办公室。四是校园欺凌发生在男性学生中的比例较高。统计数据显示，被欺凌者与欺凌者中，男生所占比例均较高，反映出男生比女生更容易受到欺凌，同时也更容易对他人造成欺凌。

（二）防控现状

校园欺凌防控工作在多方的共同努力下，取得了一些成效。一是制度层面： 2019年2月28日，K市所在的省在已出台的规范性文件基础上，公、检、法三机关联合发布通告，要求严厉打击校园欺凌违法犯罪。K市各个学校都认真组织学习，落实校园安全“网格化”管理规定，层层签订安全责任状。二是组织机构层面：K市社会治安综合治理委员会下设预防未成年人违法犯罪专项组，由20多家单位组成，承担K市管理服务、防控未成年人违法犯罪的工作。专项组定期召开会议，讨论研究预防未成年人违法犯罪问题，其中就校园欺凌问题召开过专门会议，参与的单位包括司法机关、教育部门、妇联、团市委、关工委等等，就有效预防校园欺凌的一些措施达成共识。三是宣传教育层面：K市检察机关坚持“谁执法谁普法”的原则，制作以防治校园欺凌为主题的课件，走进校园，采用生动活泼的形式，在游戏中让同学们了解校园欺凌的形式、危害，教育孩子们不去欺凌别人，同时教育孩子们勇敢拒绝，向同伴和成人求助；检察官还在K市教育系统开展专题培训，帮助教师识别和防范学生中发生的欺凌事件。K市教育电视台专门制作了防范校园欺凌的节目，在电视台和有条件的学校进行播放。四是预防举措层面：对欺凌事件开展舆情监测，建立学生欺凌事件督办制度；2018年，K市人民检察院通过一件个案的办理，向K市教育局及其下辖的X县教育局发出《K市人民检察院检察建议书》，建议校方建立校园欺凌快速反应机制，在校内成立防范校园欺凌的专门机构，对教师和学生加大校园欺凌防范的宣传。K市教育局及其下辖的X县教育局在限定时间内作出了整改，并向市检察院作出书面回复，取得了较好的预防成效。

三、校园欺凌防控存在的问题和困难

对校园欺凌的防控还存在较多的问题需要解决。分析影响校园欺凌防控的因素是下一步提出应对措施的基础。

（一）对校园欺凌的严重性认识不足

从立法上体现为没有专门的立法，从现有的相关规定上体现为主体责任不清晰、对处置流程规定不完备，追责机制不健全等，在后面将具体分析阐述。从对K市校园欺凌案件的分析来看，家长、学校、社会对校园欺凌的重视程度不够，普遍认为是“成长的必经之路”；对校园欺凌的基数不掌握，缺乏校园欺凌事件的基本统计数据；仅有部分学校对于校园欺凌行为有应对预案，很多教师没有接受过相关的培训，缺乏处理经验，大多数学校没有处置流程。这些思想认识上的偏差，对于防范校园欺凌的影响是显而易见的。

（二）立法尚不完善

在现行的法律法规体系中，没有专门针对校园欺凌的法律，只是根据欺凌者的行为样态与受凌者受到伤害的过程与结果,追究欺凌者责任,其相关规定散见于各项法之中。比如《学生伤害事故处理办法》将校园欺凌行为稀释于校园安全事故之中，未体现出校园欺凌处置的特殊性，不利于对校园欺凌受害者的特殊保护。①郭开元：《论校园欺凌的预防和处置机制》，载《预防青少年犯罪研究》2017年第6期。即将修订的《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》，有较多完善。较之2012年的《未成年人保护法》，《未成年人保护法》修订草案（二次审议稿）的条文增加了一倍，在学校保护专章单设一条对校园欺凌加以规定，在网络保护专章单设一条对网络欺凌加以规定。

（三）主体责任不清晰

一是校园欺凌事件的处理单位责任界限不清楚，在《通知》中，只提到各校要及时发现、调查处置校园欺凌事件，严肃处理实施欺凌的学生，涉嫌违法犯罪的，要及时向公安部门报案并配合立案查处，但具体的执行部门并未提及。②于雪岩：《我国校园欺凌立法内容研究》，沈阳师范大学2017年硕士学位论文。二是对于没有规范各方主体的职责，在履职交叉、资源共享、信息互通上有差距，无法形成整体合力。

（四）处理方式和程序不完备

校园欺凌事件的处理应包括调查、确认、辅导、处理等其他相关事项，目前对于校园欺凌行为应如何处理，虽然在一些法律条文中能取得一定依据，但是欠缺可操作性，没有具体的处理方式和程序。在实践中，校规校纪对于校园欺凌的处置规定较少，更多的是一些禁止性或笼统的规定。

（五）责任追究机制尚未健全

一是对欺凌者的惩戒措施不足。在相关的法律法规中，对于未满16周岁不予刑事处罚的未成年人，责令家长或者监护人严加管教，必要的时候可以由政府收容教养，学校对于施暴学生的惩戒手段也只是“可以给予相应的纪律处分”。这些规定缺乏可操作性，约束力有限，难以起到惩戒的作用。①郭开元：《论校园欺凌的预防和处置机制》，载《预防青少年犯罪研究》2017年第6期。二是对监护人的追责力度不足。问题孩子的背后，往往存在一个有问题的家庭。《教育法》《未成年人保护法》等对监护人的职责均有规定，但是没有实质规范，家长若有过失，欠缺处罚条款，约束力不够，难以起到督促作用。三是缺乏对学校的追责机制。学校对在校生应当起到教育和管理的作用，如果校园欺凌事件由于学校安全措施不到位而扩大，导致发生更为严重的后果，学校应该承担一定的责任。

（六）预防机制不完善

反校园欺凌重在预防，但是，国内目前的预防措施十分有限，对于已有的相关规定的贯彻落实措施不力，浮在面上，缺乏具体实施细则。比如学校缺乏预警预案，很少对教职员工进行相关培训，没有形成及时发现、及时处置的制度。家庭教育方面，监护人不懂得如何去细致观察、耐心倾听，甚至在孩子已经有所表现时，不以为然。

四、校园欺凌防控的域内外经验

（一）域外经验

从学者的著作和论文中了解到，域外在防控方面主要有以下经验：一是针对校园欺凌问题，对校园欺凌进行专项立法，如美国、日本、瑞典等。美国已有49个州制定了反欺凌法，虽然各州的立法内容不同，但美国反欺凌警察组织依据各州反欺凌法的内容进行评定等级，使各州反欺凌法有共同的评定指标。②于雪岩：《我国校园欺凌立法内容研究》，沈阳师范大学2017年硕士学位论文。二是十分重视预防工作。比如美国要求各个学区建立预防政策，在学生行为准则中，纳入禁止骚扰、威胁或欺凌的声明和学生触犯后将受惩处的后果等内容。所有参加教师资格检定者和所有参加行政及视导工作检定者，都必须完成骚扰、威胁或欺凌预防的研习计划。③[美]贾斯汀·W﹒帕钦；萨米尔·K﹒辛社佳：《校园欺凌行为案例研究》，王怡然译，黑龙江教育出版社2017年版。三是有明确而具体的程序性规定。从发现学生有严重偏差行为伊始，就有一系列指向明确的细致措施，直至最终解决。其他还有一些好的做法，比如澳大利亚有政府组织帮助解决校园欺凌；政府教育处设立投诉专线电话；对严重违规的学生强迫转至特殊学校；设置“反欺凌日”等等。

（二）域内经验

国内在预防和处置校园欺凌方面做得较好的省市主要有北京、上海、天津、浙江、吉林等地。一是注重宣传教育。通过以案说法等形式开展法治教育活动，提升学生的法律素养和法治意识。上海在全国率先发布《预防中小学生网络欺凌指南30条》，分为学生篇、家长篇、学校篇和社会篇，专门针对网络欺凌提出指导意见，为中小学生健康使用网络提供良好条件。二是提前干预。北京市教育行政部门开通了12355青少年维权岗热线，建立了“校园欺凌报告制度”，要求任课教师，特别是班主任，加强对学生基本情况的了解，重点关注单亲和留守儿童。三是发挥专门学校的积极作用。如上海市有12所专门学校，基本能满足需求，对不良未成年学生教育转化起到了积极作用，消除了校园欺凌隐患。四是由社工介入。例如浙江省通过购买社工服务的形式，引入社工驻校，结合学校的具体情况开展预防校园欺凌工作，在发生欺凌事件后，对当事孩童进行心理疏导。社工进入涉事者的家中开展家访，了解孩童背后的家庭或社会成因，并评估是否引入其他救济机制。广州的社工机构与政府合作，向学校派驻社工，通过新媒体平台，实现学生、家长、老师的互动，实现对校园欺凌真实情况的评估。五是通过立法治理校园欺凌。国内某直辖市的人大常委会曾就防治校园欺凌出台规定，鼓励和支持社会组织、高等学校、律师事务所、心理咨询机构等单位和个人以志愿服务等方式开展教育、行为矫治、家庭帮扶、心理辅导等活动。同时，明确了对职责落实不到位的地区、单位和人员，将按照社会治安综合治理领导责任制的规定，进行责任督导和追究。

综合归纳的部分域内外经验，主要集中于具有明确的责任主体、有力的预防措施、详细的处置程序、创新的工作机制等。虽然各个国家和各地区的具体情况不同，但是保护未成年人成长的初心相同，实践中探索出来的经验对于我们都具有借鉴意义。

五、校园欺凌防控对策

（一）达成法治共识

治理校园欺凌必须树立法治理念。一方面，今天的未成年人就是明天社会各行各业的成年人，是各种社会行为的主体，对校园欺凌的防范可以促进其内心建立起人人平等的法治理念，对于其成年后的为人处事有重要影响。另一方面，校园欺凌一定程度反映出来的是与涉事未成年人密切关联成年人的问题，对校园欺凌的高度重视和防范，也是对成人社会思想和行为偏差的间接纠正，对于构建平安社会有积极作用。要使反校园欺凌从立法层面得到重视，将这一应然规定投影到现实中防范校园欺凌才会有更多的实然措施；要制定规范的校园欺凌事件处置流程，做到专业人员、同等关爱、专门流程、专业处理，避免“因人而异”“一罚了之”或“一放了之”。

（二）完善立法

由于应有的法律手段和保障措施缺乏，以致实践中依据和刚性不够。因此，有必要完善立法，将反欺凌作为专章，或者借鉴域外的先进经验，进行专门立法。明确界定校园欺凌的概念；规定监护责任，特别要有惩戒性的措施，比如强制亲职教育、赔偿责任等，不能泛泛地表述为严加管教；规定学校责任，比如强制报告义务、没有及时制止导致严重后果的追责措施；对网络欺凌的界定和相关预防、治理措施加以规定；赋予管理部门必要的法律保障手段，从而实现治理的有效性和权威性。

（三）明确责任主体

明确校园欺凌事件的处理单位，具体规范各方主体的权责。建议明确各学校为主要责任部门，每个学校均应建立办公室或者专门小组，设置举报箱，指派专人定期受理学生或者其他人的投诉；明确当地教育行政部门为督查部门，结合当地实际，制定预防和处置的工作细则，定期检查或者随机抽查辖区内各学校对于制度的执行情况；明确当地妇联为家庭教育督导部门，设立家长学校，开设微课堂，通过线上和线下相结合的教育，督促监护人积极履行职责，改善教养方式方法，及时发现孩子的问题。

（四）完善处置工作流程

建议成立校园欺凌事件处理小组或者办公室，制定一整套处置工作流程。比如规定当教师或学校其他人员发现疑似校园欺凌事件时，应即通报给校园欺凌事件处理小组，学校应就事件进行初步调查，及时启动处理程序。规定调查处理校园欺凌事件时，应事先允许事件双方当事人各自陈述意见，避免偏听偏信，造成事件的夸大或者引发矛盾。当校园欺凌事件引发严重后果，已经涉嫌违法犯罪时，应当及时移送公安机关，不能顾及学校声誉或者受其他因素的影响“瞒而不报”，导致更大严重后果，同时将追究涉事学校和教师的责任。事件处置完毕后，应当及时分析原因，进行总结和整改，对于事件的参与者、受害者、旁观者，都要进行及时有效的干预。

（五）健全责任追究机制

一是对于欺凌者，过度的保护等于纵容，情节严重构成犯罪的，要依法追究刑事责任；未满16周岁不予刑事处罚的未成年人，学校应加强教育和管束，做好预警工作，必要时可以送入专门学校。二是对于校园欺凌事件的旁观者，也应充分关注，有的可能因目睹施暴过程产生心理问题，需要及时进行心理疏导，有的可能在事件中虽然没有动手，但是起到了不良作用，则需要对其进行教育和后续观察。三是对于实施校园欺凌者的家长，设置责令管教的保障机制，在因不够刑事责任年龄而不予刑事处罚的情况下，根据情节设置具有时间要求和内容要求的管教义务，对管教期内子女又出现暴力行为而未及时报告造成严重后果的，追究家长的责任。四是对于发生校园欺凌案件的学校和责任教师，因对学生危险行为的疏忽大意应当承担过错责任。

（六）建立健全预防机制

避免校园欺凌事件的发生首先要在源头上预防，减少甚至基本杜绝校园欺凌的根本在于改善教育，因此教育行政单位及学校应积极作为。一是建立多渠道反映机制。充分用好少先队组织、班委会、学生会等学生组织，及时调解同学间的矛盾、将可能导致的严重欺凌向老师报告、及时制止欺凌行为发生。二是加强反欺凌行为的法治宣传。除了开展校内的教育，还可以借助司法机关专业力量，通过情景剧、模拟法庭等多种形式，让法治意识和规则意识走进孩子们的心中，从而有效预防欺凌。三是加强心理疏导和干预。K市许多学校都有心理健康工作室，在学生出现心理问题时，多数能够得到及时干预，但是，普遍性的心理健康教育并没有跟上，更多的不是“防”，而是“治”。因此，学校应加大开展心理健康教育的工作力度，可以每学期对每位学生进行心理测评，及时发现不良苗头，治病于“未病”。

结语

知乎上有个问题：“校园欺凌有没有被放大？”所有高赞回答都认为“校园欺凌的危害只有被低估从未被放大”。防控校园欺凌，需要进一步提升法治的社会共识，形成社会各主体共同参与、规范有序、同等爱护、平等处置的治理格局。鉴于青少年具有很强的可塑性，防治校园欺凌最终的落脚点还是在教育上，家长、学校、社会最终要让孩子们学会自己处理问题，而不是依靠成人的权威地位代替他们解决问题，在这个漫长过程中，需要各方的共同努力。