鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区的保护与法制管理实证分析

赵英杰 明 莉 赵 洋

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

自然保护区是推进生态文明、构建国家生态安全屏障、建设美丽中国的重要载体，强化自然保护区建设和管理，是贯彻落实创新、协调、绿色、开放和共享新发展理念的具体行动，是保护生物多样性、筑牢生态安全屏障、确保各类自然生态系统安全稳定、改善生态环境质量的有效举措[1]。为此我国对自然保护区的保护和管理非常重视，保护区的管理办法和有效性也是当前相关专家学者研究探讨的主要问题之一。

第二次全国湿地资源调查结果显示我国湿地面积5 360万hm2占全部国土面积5.58%；据国家林业和草原局统计，我国共有国际重要湿地57个、湿地自然保护区602个、国家湿地公园898个，湿地生态系统中有湿地植物4 220种、动物2 312种，湿地保护率达到49.03%。然而作为湿地保护和管理堡垒的湿地自然保护区却频出破坏问题，如何在国家和地方法制层面加强对湿地的保护是管理政策的重中之重。当前针对湿地国家级自然保护区的保护管理问题研究较多，但多以特定保护区存在的保护问题探讨为主，与此相关的法规层面研究较少，缺乏针对湿地保护区保护体系完整的法规对策剖析。

国家林业局对《湿地保护管理规定》进行修订，并于2018年开始实施。截止2017年，我国已有26个省份制定实施了省级湿地保护条例。这些全国和地方的湿地保护法规在保护区的执行和适用情况有待调查研究。笔者以鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区(以下简称南矶湿地保护区)为例，分析湿地保护区保护和法规实施适用情况，通过对保护区进行实地走访和问卷调查，获取一手资料并加以研究分析，旨在从整体上为南矶湿地提出系统性、多层面的保护和管理方案。

1 自然保护区概况

鄱阳湖南矶湿地国家级自然保护区位于鄱阳湖主湖区的南部，地理位置为28°52′21″—29°06′46″N，116°10′24″—116°23′50″E，行政上隶属江西省南昌市新建县南矶乡，距南昌市城区约60 km[2]。该保护区是江西省面积(33 300 hm2)最大的，并且是唯一的河口类型国家级保护区，属内陆湿地与水域生态系统类型，主要保护对象为赣江入湖口湿地生态系统以及鸟类和鱼类资源。2008年1月由国务院批准为国家级自然保护区，有工作人员24名。保护区内不仅有丰富的动植物资源，而且处于东亚—澳大利亚水鸟迁飞线路之中，是水鸟越冬地和中继站，对候鸟保护具有重要的国际意义。

2 调查方法

为了对南矶湿地保护区的保护问题和法制管理情况有更全面、更科学的了解，课题组2018年7月对保护区进行了实地调研，本次调研采用抽样调查问卷与访谈会相结合的模式，调查对象为保护区工作人员。问卷主要内容包括：(1)保护区工作人员基本信息；(2)保护区的主要干扰；(3)保护区法律适用情况。共发放问卷21份，回收21份，有效问卷21份，回收率100%，有效率100%。用Excel软件进行统计分析。

3 结果与分析

3.1 保护区工作人员基本信息

保护区工作人员受教育程度较高，其中80.95%的工作人员为本科学历，通过访谈会得知，保护区的工作人员经常利用业余时间学习保护区管理知识，接受新理念、新知识，并已发表多篇学术论文。19.05%的工作人员为研究生及以上学历，这在很大程度上提升了保护区整体工作水平和管理能力。总体来说，该保护区内学术氛围较为浓厚，并保持对专业知识的不断学习，这是做好保护区管理工作的重要基础。

保护区61.9%的员工工作年限为5年以下，35%的员工工作年限为6—10年，只有5%的员工工作年限为11—15年(表1)。这些数据结合访谈信息表明该保护区年轻人居多，他们大多是研究生学历或正在攻读研究生学位。老员工相对较少，这与保护区工作条件较辛苦有关。基于这种情况，可以在年轻管理者与经验丰富的老员工管理者之间进行很好地平衡，既能发挥年轻管理者的优势，如运用新理念、新技术等，又能发挥老员工的优势，如经验丰富、做事稳重等。防止理论与实践衔接不当，避免发生对保护区不利后果。存在的问题是工作年限在15年以上的人员存在空缺，这对于解决保护区中存在的历史遗留问题，以及管理理念与管理方案在新旧衔接上出现的问题较为不利，更不利于保护区可持续发展理念的实施。

表1 保护区工作人员工作年限

Tab.1 Working hours of reserve staff

保护区工作人员普遍表现为热爱自己的工作，占被调查人数的85.71%，但对工作环境的满意度为66.67%，对薪资待遇的满意度仅为9.52%(表2)。在工作热情与对工作满意程度不成正比的情况下，极易使管理人员工作热情消减，不利于工作的开展。

表2 保护区工作人员的工作满意度

Tab.2 Work satisfaction of staff in the reserve

调查得知，该保护区中大部分工作人员的工资在3 000元/月以下，只有小部分年龄稍大的工作人员工资在3 000—5 000元/月。根据2017年南昌市薪资水平报告发布的数据显示，南昌市居民平均工资为3 416元/月。由此可见，目前南矶湿地的工资低于平均工资。通过访谈调查还了解到管理人员对于工作环境不满意，主要体现在工作条件不便利、基本设施配备陈旧等方面。

3.2 保护区的主要干扰

通过调研得知，近年来保护区蓄水量呈下降趋势。由于江西省近年来降水量较大，自然因素方面不足以造成保护区内蓄水量减少。所以蓄水量下降主要是由于人为因素的干扰。通过了解，目前保护区内水质、土壤和空气方面污染轻微，情况较为乐观。但是人为破坏相对严重，原因较为复杂，应对此加强治理。

对于保护区的人为干扰情况调查结果表明，66.67%的工作人员认为该保护区所受人为干扰主要为生态旅游业，57.14%认为是任意占用(表3)。但目前保护区内的旅游项目规模并不大，尚处于发展初期，而旅游却成为了保护区遭到破坏的主要原因，这反映出保护区目前的旅游开发活动存在不合理的设计、规划以及不理想的实施情况。任意占用主要体现在具有当地特色的“堑秋湖”现象上，即围堰堑湖。这种做法在南矶湿地及整个鄱阳湖区比较常见，这不仅对鱼类的洄游繁衍造成不利影响，同时也会破坏水鸟的食物结构，对水鸟的生长、繁殖很不利。除此之外任意占用还体现在围湖造田和采石挖沙等方面。33.33%的受访者认为周边一些设施对保护区产生不利影响，这些设施主要表现为修建乡村公路及其他便民设施上，这一问题的根本在于保护区与乡政府之间没有对乡村建设与保护区保护达成一致意见。38.10%受访者认为畜牧养殖业对保护区有不利影响，畜牧养殖及周边居民在保护区进行堑秋湖活动等问题，都是保护区与周边居民利益协调没有得到妥善处理的结果。如果这两个问题不能得到解决，保护区将很难实现其预定的目标。

3.3 保护区适用法律法规情况

目前，保护区适用的法律法规主要包括新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》、1994年通过的《中华人民共和国自然保护区条例》、2012年通过的《江西省湿地保护条例》。表4是保护区适用法律法规情况的反馈。

保护区工作人员对于相关法律法规的掌握程度较高(表4)，可见法律法规对于当地自然保护区的重要意义。通过公众对于当前法律满意度的调查中，85.71%的人认为目前我国对湿地保护的法律法规不够完备。虽然有上述法律法规作为指导依据，但仍存在较多问题，在整体上表现为立法层级较低，在具体操作中表现为缺乏针对性等问题，不能对保护区给予最有利的保护。95.24%的工作人员认为我国应出台全国统一的湿地保护法，这表明保护区对全国性法律的呼声很高。有了针对性法律，可以在位阶、效力和适用范围上对保护区起到指导、引领的作用。

表3 保护区的主要人为干扰

Tab.3 The main human disturbances in reserve

表4 南矶湿地自然保护区法律适用情况

Tab.4 Legal application of Nanji Wetland Nature Reserve

4 讨论与结论

近年来，江西省有关部门开展了一系列研究，探讨制订鄱阳湖流域可持续发展模式及方案。特别是2008年3月8日，在人民大会堂，江西省政府郑重地向世人宣布建设“鄱阳湖生态经济区”的重大战略构想，并对该区的空间范围、战略定位、目标体系、功能区划和产业布局等展开了较为深入的研究和探讨，引起了各界的高度关注[3]。在这样的背景下，南矶湿地自然保护区应当在提高工作人员职业素质、湿地纠纷处理、合理规划发展、法律法规的适用等方面做好相应工作。

保护区工作人员在实务中的操作能力完全胜任工作，但理论知识掌握的情况相对薄弱，这种情况与缺少高学历的技术人才密切相关。保护区应加大力度引进高学历、高水平的管理人才，通过先进理念的贯彻，快速提升保护区管理水平。

南矶湿地管理局的工资整体上略低于南昌市平均工资水平，且90.48%工作人员不满意当前工资，所以对于保护区员工的薪资待遇，应当增加财政预算，适当增长，以更好地促进员工的工作积极性。

保护区要完善生态补偿机制。制定切实可行的生态补偿的法律规则，兼顾发展权、环境权和生存权三者的关系，制定公平的补偿标准，特别要注意不能忽视对受补偿地区居民丧失的机会成本的补偿[4]。除此之外，可通过对生态旅游项目的开发进行合理创收，在兼顾生态保护的同时，突出南矶湿地的生态优势，进行特色生态旅游的发展。对于生态旅游的开发应做到科学、合理和适当，严格做好各项指标评估，绝不能为了经济利益导致生态利益让步，从而实现保护区的可持续发展。

应尽快设立纠纷协调机构。在调查中，保护区与周边居民间的矛盾主要体现在农业生产方面，57.14%人认为区内任意占用现象对保护区造成不利影响，38.10%的人认为畜牧养殖对保护区造成不利影响。而与政府间的矛盾则体现在对于旅游开发与基础设施的修建上，66.67%的人认为旅游开发造成不利影响，33.33%认为修建基础设施对保护区产生不利影响。所以在保护区管理局机构设置中设立纠纷协调部门，主要是针对保护区与周边居民纠纷的协调解决和保护区与当地政府之间关于保护区利用上的纠纷解决。这一部门的设置对于实际工作是非常必要的，该部门在对保护区的管理过程中，不仅应妥善解决与周边居民和当地政府发生的纠纷，而且应当合理协调周边居民与当地政府间的矛盾。

目前我国对水资源、土地资源和森林资源等均有法律规定，但对湿地尚无由全国人大制定的全国性法律。而且本次调查结果也证明了这一举措在湿地保护工作中的必要性，95.24%人均认为应当出台国家湿地保护法。另外就我国现有的《自然保护区条例》来讲，我国自然保护区类型多种多样，不同类型的自然保护区所保护的重点不同，统一的自然保护区立法不能根据保护区类型的不同进行有针对性的保护，在整体的指导上缺乏针对性[5]。而湿地是一个复杂的生态系统，需要一套完备的、能够妥善地将所有资源视为一个整体的保护方案。必须尽快出台全国统一的湿地保护立法——《中华人民共和国湿地保护法》，才能更有效地解决实际中的法律问题，并完善我国湿地保护法律体系。