新形势下高校政府采购项目式管理浅析

刘 静， 曹 蓓

（南方医科大学设备与实验室管理处，广州510515）

0 引 言

高校政府采购是指高校使用财政性资金或纳入预算管理的资金采购，随着高校政府采购积极推行“放、管、服”政策，政府采购品目不断变更与增加，采购范围随之扩大，加之高校科研教学活动的不可预知性、高校长期存在的惰性管理思维、顶层制度和体系建设的缺失等，均使高校采购管理工作难度加大亦缺乏活力。我国《政府采购法》于2003 年正式颁布实施，2015 年1月我国出台了《政府采购法实施条例》以完善政府采购管理工作的细节，10 年大修的新《预算法》也于2015 年1 月正式实施，此举实属重大突破，真正实现财政预算与政府采购的高度衔接。国家多法的出台与变革对预算内容完整性、编制科学性、执行规范性、监督严肃性及预算活动公开性等方面提出了更高要求［1］，其直接目的是对政府采购工作提出了更高要求，并且在政府采购深化改革及电子化、信息化、互联网金融时代背景之下，应如何强化政府采购管理，本文就此背景提出高校政府采购项目式管理概念，并围绕此构思提出项目式管理存在的问题进行分析和探究。

1 新《预算法》视野下的项目式管理

政府采购预算编制是部门预算编制的重要组成部分，是使用财政性资金实施政府采购的基础，是考核采购人资金使用情况的重要依据［2］，也是衡量现今高校政府采购类活动成功与否的重要标准。我国已在立法上对政府采购作出了规定，但纵观各地政府采购的实际操作，仍存诸多不足，政府采购预算作为控制财政支出的关键点和重点监督对象，却一直不为采购人所重视，“豪华采购”“一元采购”等现象的接连出现，也凸显出公共财政管理的漏洞及廉政问题的严重性，亦直接影响政府公信力。针对政府采购中存在的相关问题，重新预算法角度提出建设性治理策略，有助于促进政府采购合理有序发展。

1.1 新《预算法》在调整政府采购行为中所存现状

政府采购预算主体缺乏政策性观念和预决算意识乃长期存在的缺陷，具体体现在对采购预算的重要性认识不到位或主观上对于政府采购预算认识松懈，以完成财政部门任务的心态在进行编制，或是仅从各单位、部门发展角度出发，关注重点仅集中在争夺资金上。盲目增加采购设备数量，但最终形成的资产是否真正必需、有无重复购置或超功能购置、资产使用效率究竟如何却少有关心，直接造成政府采购资金和资产利用的双重浪费［3］。① 现高校采购现状不受专业培训的专项预算编制统筹人员跟进落实，采购计划编报能力有限，最终影响了采购流程进度和项目执行绩效结果。从高校采购情形来看，预算编制具体内容和操作程序缺乏准确规定，预算内容编制不够精细，便导致采购预算与实际执行出现过大差距，并有可能遭到审计部门的质疑，多报预算会造成政府采购资金年终大量结余，少报预算会造成预算过低于采购成本以致政府采购无法继续执行，漏报预算则会产生无法正常开展采购工作从而不得不追加采购预算的问题［4］。②

预算内容编制不准确也会导致后期出现采购内容不符合采购人需求的纠纷或编制内容遭受质疑等投诉情况，在一定程度上加重了后期采购工作的负担，并且部门对预算操作和审批程序不明确，仅停留在形式上的操作和审核，对政府采购预算并不具实质性约束，未体现政府采购预算操作及审批程序的权威性，导致政府采购方案和计划的编制、执行具有一定随意性，审批程序的松懈直接影响预算编制的质量。③预算审查监督缺乏由上至下的完整体系，存在各环节各部门监督检查弱化的普遍情况。新预算法设置了预算监督审查的体系框架，形成了人大、财政、审计、部门以及社会监督为一体的全方位预算监督体系［5］，加大问责力度，强化责任追究。而近年来政府采购规模的扩大和采购项目的急速增长，全民参与预算审批程序和预算监督体系仍存在诸多不足。

1.2 以《预算法》作为调整政府采购行为的有效措施

（1）以法律政策、规章制度形成倒逼，深化项目式管理理念。预算是立法机构经过法定程序通过的具有法律效力的政府年度收支计划［6］，十八届三中全会特别强调财政法定主义，因此政府采购也更应该突出法制化理念。此次新《预算法》的出台，使政府采购讲求勤俭节约和绩效管理有了明确的法律依据［7］，违背该原则的责任者都应承担相应的法律责任。针对此条款规定，建议政府采购积极推行专业采购员制度，在实践中不断激活和强化采购人主体责任，通过高校的规章制度构建赋予其相应的自主采购权并承担终身责任，定期对采购员采购能力进行培训并阶段性考核，打造高校专业采购员队伍，间接将对项目式的管理转化为通过对管理采购员来实现监督管理，将采购项目进行“物超所值”的绩效评估作为考察采购员主要标准，从而实现政府采购目的，降低政府采购监管成本。

（2）完善项目式管理中预算内容及预算审批程序。完善预算编制流程。①规范预算编制程序，明确预算编制、审核、上报、批复的职责权限和管理流程，确保预算编制程序规范。②前移预算编制关口，要提早谋划预算编制工作，提前制定中期财务规划和年度工作计划，提前开展项目规划论证及政府采购预算等工作，从而提高预算编制及执行效率。其次，细化预算编制内容。①严格基本支出标准，严格按照人员、公用、资产等支出定额和限额标准，确保支出有标准、支出有依据。②细化项目支出预算，完善项目内容、资金用途、支出标准，使项目预算更加具体化，提高预算可执行性。预算安排重点要由只关注增长转向更注重绩效。③改进预算编制方法，采取零基预算法。年度预算要结合各类收支增减因素，根据财力可能和支出需要、政策、标准重新测算，尤其是项目预算要摒弃传统的基数加增长的预算模式。零基预算有利于提高预算编制的科学性和准确性，解决资金“固化”问题，从而增强预算单位的成本控制能力和预算调控能力。

项目式管理前期立项准备工作须包含详尽的项目细节及相关佐证材料，应准备并提供“论文式”支撑材料及方案文件，包含项目目录、采购前提及背景、结合现有资产管理库存和数量提出需求内容、所需所有技术、服务、安全等要求、明确采购对象的数量、交付或实施的时间地点、采购对象验收标准、合法合规采购需求的描述等［8］，与此同时还应提供市场调研报告、第三方机构或相关部门、专家学者的意见和建议等。将采购项目落实到每一个采购对象，做到每一笔采购计划的细化，最终形成内容科学、合理和可操作的预算编制报告书。年度采购目录应尽早制定并申报，采购人按此申报蓝本进行年度采购计划方案的后续补充和完善，在采购人最终方案成型时，由预算项目内负责人由下至上层层审批，做到各环节时间节点有源可溯、有责可追。采购方案应实时公开，接受全校乃至全社会人员的监督，对预算编制存在质疑的可反馈至采购人或管理部门。采购方案由采购人递交至政府采购管理机关，政府采购管理机关对采购计划方案的内容展开严格审核处理，反馈及修改内容应做到步步清晰且留痕，审核完成后将草案上报同级财政部门，财政部门在审核通过后，将其报送同级人民代表大会，在得到同级人大审核批准后加以贯彻落实。要使审批程序落到实处，必须加大预算执行人的审批责任。

（3）存量资产管理与预算编制紧密结合。预算编制制定应与政府采购管理与资产管理有效结合，须高度重视存量资产的管理，抛弃将预算支出与存量资产管理相互割裂的固有做法，摆脱“重钱轻物”模式，强化并突出资产管理在政府预算管理中的重要地位。通过加强对资产存量的管理，调节资产的增量变动，是从源头上控制资产形成的有效手段和避免政府采购资金和资产利用的双重浪费，也是优化资源配置、提高配置效率的有效手段。亦是最直接且最有效避免资产重复购置、超编制、超标准购置等问题的发生，为我国未来编制政府财务报告提供及时、有效的数据信息。

（4）积极开展政府采购项目绩效管理。勤俭节约和讲求绩效是预算管理应当坚持的基本原则，绩效一词在新预算法中多次出现，体现了未来我国预算支出管理的方向，对整个预算支出管理提出了更高的要求。将绩效评估纳入政府采购工作，是政府采购创新与前瞻性的表现，将绩效预期目标作为编制预算标准的一部分，同时明确将绩效预算重点作为绩效结果，整体来看，就是将绩效目标的实现纳入编制预算范畴，且明确规定结果导向是绩效的关键组成［9］。

2018 年，中共中央、国务院办公厅联合印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确指出要对政府采购、政府购买服务、PPP 项目实施绩效管理。然而，如何对政府采购开展绩效管理则是新的难题。一般认为，政府采购绩效是指政府采购投入与产出之间的对比关系［10］，主要是通过设计一系列的指标体系对政府采购成本、速度、效率、质量、公平、公众满意度和公共责任等因素进行评估，从采购结果是否符合采购目的来对政府采购活动进行判断而予以相应主体奖励或惩戒。由此可见，实行政府采购绩效评估的前提：① 有明确的采购目的；②可以完整跟踪采购程序；③ 能够对评价结果做出相应科学评价。而政府采购制度的现实却是，采购人的主体职权缺乏导致的采购目的不明确、因采购流程都必须遵守相应的规范性文件规定导致的采购效率低下、因监管主体分散导致评估主体难以确定、因缺少省级绩效评估标准及评估方式和平台等都阻碍了政府采购绩效管理的开展。各级政府、各部门、各单位应高度重视，并在政府采购实践中努力探索和完善政府采购绩效管理的有效路径［11］。

2 高校政府采购项目式管理的构思及优化

项目式管理最直接反映财政资金的使用效益情况，有利于公共财政廉政建设且预防腐败，而其最终需达到的目标应是最大产出效益（项目效益／绩效）的最小管理投入。高校政府采购项目式管理的推行和优化，要求事业单位转变管理思维，创新管理办法，此种管理模式和思维不仅符合《深化政府采购制度改革方案》，亦是未来发展大势所趋，应得到各部门单位的重视并积极推行。因此政府采购项目式管理应有健全的管理体制与机制、完善的顶层设计、简单清晰且高效的管理体系、指引和约束采购人的规章制度等。

项目式管理的设计初衷是为了达到高效益与高集中以便更利于执行部门执行采购与监管，与“集中申报项目”是相异的概念，集中申报项目是通过高校内部制度把控和管理，属平行管理，仅单纯对采购人申报量及申报时间节点上进行约束，而项目式管理则是针对采购人所立之项的全流程进行管理和评估，不仅对政府部门有政策上的要求，更需要有专业团队和电子化平台的支持，而集中申报项目仅只能作为执行项目式管理中的一个基本要求。基于现存政府采购“轻管理重采购”的普遍现象，项目式管理实际上是对采购部门的管理执行能力提出了变革性的要求，要求实现采购项目从启动、预算编制、执行采购、资产管理、绩效评估等全流程的横纵向管理，改变以往平面式的流水管理为全面式的立体管理，真正实现一个采购项目即一个工程的变革。

（1）项目申报和启动阶段。项目申报可分为框架申报和细节申报，框架申报即为年度或半年度的立项蓝本及框架，在相关调研及准备工作完成后，才正式进入到细节申报，即对前期立项进行填补及完善工作。申报规划分段式进行，有利于采购人谨慎制定预算编制并形成预算前置构思的习惯。采购人与执行部门的互动及沟通应采取“一页纸管理”模式，即在默认采购人已按照法律法规及校内管理制度执行了预算编制等内容并完成审批流程的前提下，采购人仅需提供一页纸内容反馈至执行部门，一页纸中所含内容应仅仅体现项目的关键信息和相关负责人信息，以作为执行部门审查及追责的依据，将繁复的办事手续和资料文件最大限度的简化和可视化，也将相应的权利和义务下放到各采购人身上，符合“放、管、服”要求，形成以集中统一采购为核心，以层级管理为线条，各单位各司其职、各尽其责的局面，亦是变相加强了监督力度。

（2）项目执行阶段。项目式管理必须借助电子化信息化平台操作完成，流程各阶段实现线上操作、突出细节及时间的不可逆留痕，针对关键流程和特殊需求可通过开发适合高校自身形势的技术操作手段完成，杜绝线下操作，避免数据流失和篡改，避免遗漏关键情节、时间点的留痕处理，确保为后期项目整体统筹分析提供真实可靠的数据，执行部门通过平台及时统筹采购进度，监管各环节各负责人执行情况，确保项目的各采购计划相对同步完成。通过信息化平台进行项目式管理，可及时对采购预算、资金等执行情况进行实时监督和调整，最大程度为政府采购活动提供有力支持。

（3）项目管理阶段。针对政府采购项目管理，应体现出全流程有序性、科学性、严肃性的管理，更为重要的是采购结束后的“复盘”工作。如何判断采购行为物有所值，则需要用政府采购绩效评价进行判断，而真正意义上的政府采购讲求绩效，并不仅仅是指对采购结果与财政资金支付进度进行表面绩效评价，在此应鼓励各地各部门出台详细的绩效管理办法，针对设定绩效管理目标、确定绩效评价标准、明确绩效评价方法、构建绩效评价指标体系、验收和审计的评价标准等一系列问题给出法律层面上的肯定和制约，应充分认识政府采购绩效管理在政府绩效管理中的重要地位，政府采购绩效最终体现出财政支出管理的综合效益，因此必须重视绩效评价结果的有效运用，使其真正发挥约束和激励作用。

通过大数据视角及编程思维来分析项目式管理也有一定借鉴意义。在大数据视角下，可将每一个项目进行拆解分析，分析后可得有效数据库作为日后立项及采购的参考依据，例如针对每台设备的预算、型号、设备使用率、返修率及与同类设备共同技术参数的提取，形成该类设备独立的档案添加至数据库，待采购人立项或申报该类设备时，会根据历史购买记录和使用情况形成数据审核分析表，即采购人是否满足购买条件或是否超出预算抑或是技术参数的制定是否满足采购人需求，做到有条件的限制采购人的购买或是帮助采购人制定采购需求。在编程思维视角下，项管式采购及管理的最终目的是通过快速迭代达到项目最佳成效，每一个项目的采购实施必然存在需修改和完善的步骤，每一个修改的数据都将累计成为下一个项目的阶梯。从短期或某阶段来看，可以理解为项目中的某个阶段是短迭代，从长远来看，迭代为项目式采购及管理不可缺少的一部分，也是促成项目的关键部分，应在关键环节（直接影响采购结果及管理成效）增加迭代规划，例如做需求阶段、审核阶段等。

3 利用区块链技术形成全民参与360°监督

各级政府、部门和各单位必须深入理解和把握政府采购资金来源于公共财政，政府采购最终服务于社会公众这一核心理念，充分认识社会公众（纳税人）享有对政府采购资金使用情况的知情权对政府采购预算管理的重要意义，这既保障社会公众知情权的法律要求，也推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。从监督范围和角度来看，有来自上级部门的监督，有部门对内部及外部的监督，有社会对部门的监督，因此务必加大各环节责任人的问责力度，强化责任追究。全民参与监督体系有利于改善科研事业单位普遍存在的内控意识淡薄，监督检查弱化问题，政务公开且全民切实监督才是政府工作落到实处的最根本体现。

如何实现全民参与、公开透明的监督管理体系，可依托区块链技术，区块链技术的三大基本特点是去中心化、匿名性和不可篡改。这些特点从理论上来说非常适合解决现有网络数据共享出现的信任成本、篡改等问题。在政府采购领域，每日有海量交易数据和信息待共享和挖掘，这些数据整体呈现出多部门、多类型、多级别特点［12］，而在区块链技术中不存在中央机构或数据管理员（去中心），也不需要耗费任何资源去核准数据造假问题（不可篡改），写入数据的前提是多个相关方和参与方根据“共识机制”集体同意（去信任）［13］。因此，公民可通过区块链中的公有链随时进入系统中读取数据进行监督，并且可以查到各个环节各时间点真实发生过的所有数据，也不存在信息不对称情况，实现真正的公开公正和透明，而出于隐私保护、交易安全，政府采购活动应在公有链中的私有链中进行操作，数据的读写和发送仅限参与政府采购过程的相关部门或机构，并且由参与者共同来记录交易、维护一切实施数据。区块链技术的本质是一种人人可参与记账的数据库，区块可按时间顺序相互链接不断更新，以保持账簿的最新状态，从而形成一个庞大而又准确的信息网络［14］。在以往政府采购中，需要大量成本和资源进行信息印证的成本全部不需要了，即高校在执行政府采购时所需要对供应商或招标机构的审核、招标过程中的所有工作都不需要了，变相的由区块链技术执行了监督。

随着政府采购规模的逐年增长，将创新金融技术引入政府采购工作中不仅能带动政企事业单位的高速发展，也将更快更好促进中国加入《政府采购协定》（GPA）进程［15］，这既是机遇也是挑战。最为关键的是区块链技术之于政府采购行业最重要的价值在于行业海量数据共享的技术支撑手段［16］，在促进“互联网+政府采购”的发展方向上，在大数据共享保障方面具有技术优势。

4 结 语

政府采购在发展中不断变化，在变化中不断改革创新，方能与时俱进，激发高校在政府采购工作中的活力，让政府采购项目式管理推动深化政府采购制度改革，推动高校政府采购工作高质量发展。各高校必须突破企事业单位管理固有采购思维，提升专业团队素质建设，建立健全高校内控制度。政府采购绩效管理是未来改革的基本方向，政府采购工作必须跟上预算绩效管理的步伐，遵循《预算法》《政府采购法》《政府采购法实施条例》《招标投标法》等法律制度，重视预算编制规划和审核，结合电子化信息化平台及高新技术等将项目式管理落到实处，全方位调整和优化政府采购项目式管理，推进高校政府采购的有序开展。