我国校园欺凌的治理体系研究*——“伦理+法治”的分析框架

邓达奇 戴航宁

（1.西南政法大学行政法学院，重庆 401120；2.西南政法大学经济法学院，重庆 401120）

1999年4月20日，科罗拉多州发生了震惊全美的枪击案，两名学生枪杀本校12名师生后自杀，2012年在康涅狄格州再次发生26人死亡的校园枪击事件，诱因均是行凶者被长期欺凌。据最近一项全球研究表明，亚洲、美洲、非洲及大洋洲等22个国家中，接近6成的校园青少年学生曾以不同身份（受害者、欺凌者）、不同程度地卷入过校园欺凌事件。[1]校园欺凌已成为破坏校园和谐秩序与危害青少年学生身心健康的世界性顽疾。

相比之，近几年我国校园暴力和欺凌案件呈井喷式增长，校园欺凌已经成为我国校园安全“不能承受之重”。2018年贵州黎平县一男生在宿舍内遭人群殴、2017年初的“6·24延庆二中校园欺凌事件”、2016年底“中关村二小‘欺凌’事件”，还包括并没在网上疯狂流传的众多校园欺凌致残或致死事件，校园欺凌与治理成为社会公众、人大代表、政府管理部门的焦点话题之一。[2]从2016年4月开始，《关于开展校园欺凌专项治理的通知》《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》《加强中小学生欺凌综合治理方案》等相继出台，“界定了校园欺凌的概念，明确了治理这一问题的指导思想、基本原则，以及具体的治理措施与分工，这为相关机构协同治理校园欺凌再次提供了政策支持。”[3]（P124）2018年3月，全国人大内务司委员会在《预防未成年人犯罪法》的修订建议议程中，同样明确要有针对性提出解决校园暴力和欺凌问题的办法。[4]从人类学视角看，校园欺凌本质是人与人之间交往时伦理约束与行为规则的“失范”，因此本文以伦理“善”为理论牵引，以法治理念为行为规范，试图构建起应对校园欺凌的综合治理体系，以回应现实需求。

一、逻辑起点：狭义校园欺凌概念的界定

据腾讯网的调查数据显示，校园欺凌具有“排挤、造谣被识别度低，老师欺凌易被忽视”“欺凌频繁发生在初中，多在厕所等隐秘场合”“欺凌者对其行为认知低，偶尔几次不算欺凌”等特点。[5]这些特点显示何为校园欺凌是模糊的。因此，概念界定成为考察这一事物的逻辑起点。

（一）学理与正式名称的分野与统一

校园欺凌是一个舶来品。早在20世纪70年代，一些欧洲国家即展开了校园欺凌问题研究。20世纪90年代美国政府与公立高校由消极转向积极，采取综合措施进行反校园欺凌干预。即时，bullying一词流行起来，其字面涵义为“恃强欺弱的行为”，我国台湾地区音译为“霸凌”。

然而在大陆地区法律和政府的规范文件中，此类学理名称并未被采纳。以2016年《关于开展校园欺凌专项治理的通知》为分界可分为“事故”与“校园欺凌”两类正式称谓。但是“事故”的“客观性”与“校园欺凌”的“主观性”存在明显的逻辑断裂，而这实际是国家机关对“校园欺凌”概念的理解误差或因本身概念界定不清而刻意回避所致。2016年4月政府规范性文件首次使用“校园欺凌”概念，意义重大，有利于统一目前学理与官方的概念分野，促进学术界、立法与执法部门对本概念认识从“割据”走向“统一”。因此，学理上有必要抛弃台湾地区“霸凌”的一贯用法，统一为“欺凌”称谓。

（二）相近概念和狭义“欺凌”的厘定

确定校园欺凌的统一称谓后必须对其内涵外延进行界定，而相近概念的对比区分是界定的优选方式之一。实际在2016年未单独分离出来之前，“校园暴力”和“校园欺凌”是最容易被混用的“概念对”，昭示两者之间的联系密切。挪威伯根大学心理系教授奥维斯（Dan Olweus）曾对“欺凌”和“暴力”行为做过对比研究，发现“欺凌行为”与“暴力行为”至少在11项指标上存在差异，包括：“行为者身份、受害者对象、加害原因、时间、目的、形态、意图、方式、双方关系、加害者情绪反应和组织作用”。[6]（P12-13）同样国内有学者认为“校园暴力”和“校园欺凌”至少存在4点明显区分：“首先，前者涉及的范围大于后者，包括校外人员针对校内师生人身财产及学校财产进行的暴力行为；其次，后者在行为上具有持续性和反复性特征，而后者不一定具备；再者，精神上的欺辱，如起绰号、孤立等行为属于校园欺凌；最后，校园欺凌的受害人只能是在校学生”。[7]（P44）因此两者本质上属于两种“相距甚远”的危害校园秩序行为，这进一步界定出“狭义”校园欺凌的概念，是理论探究的前提。

何谓狭义校园欺凌，不仅我国学界，在其他国家、地区也都有过争鸣。美国各州对校园欺凌定义也存在差异，不过在学理上较为权威的定义是：“一个人反复地暴露在一个或更多他人的负面行为之中，即是遭受到霸凌。”[8]台湾地区重视对校园霸凌的要素内容进行类型化分析，并认为霸凌是在霸凌者（bully）、被霸凌者（bullied）、协助者（assistant）、旁观者（outsider）四种角色的交互影响下而形成的对受害者身心上的伤害。国内学者认为“欺凌”用以指代相应的恶性行为，此类行为中行为人大多通过持续性采取具有威胁、羞辱、骚扰等内容的行为，从而达到恐吓、控制行为对象的目的。[9]

由此可见，单纯从定义上看并不能得到统一的理性结论。实际校园欺凌具有侵权性、隐蔽性、高频性、复杂性、传播性等特点，对比前述和“校园暴力”的区分界定，可以采取限定性的方式对校园欺凌作出“排除”意义上的定义。第一，从主体意义上看，应是在校学生之间的不合理的支配关系，因此就排除师生关系。第二，从行为层面上看，欺凌者欺凌可以手段多元，包括新型网络欺凌行为，同时行为方式一般连续性、多次性、反复性的；被欺凌者受害方式不仅包括身体，还包括精神上的。第三，从结果意义上看，对校园安全危害甚大，不仅包括欺凌双方个人身心危害，对旁观者（outsider）乃至整个校园产生不确定性风险。而这个排除意义上的定义很大一部分已在最新的官方文件——《加强中小学生欺凌综合治理方案》中被采纳，这就为本文治理体系的搭建提供了统一的话语平台。

二、学理基础：校园欺凌的“伦理+法治”分析

2016年官方文件正式确认后“校园欺凌”在国内的研究成果成倍增长。然而从最大的学术文献检索平台知网以“欺凌”“霸凌”等关键词检索可知，国内研究成果整体偏向于规则性与政策性研究，欠缺对校园欺凌的逻辑成因分析，在理论层面更是鲜有针对基本范式的框架研究，研究的散状化、碎片化形式突出，也就无力搭建基础知识框架和回应本土化治理体系需求。而就研究学科领域而言，多集中于教育学、心理学或法学等单一领域，交叉视角进行深入研究的成果并不多见。本文拟以“伦理+法治”为分析框架，既希望弥补以往研究理论基础深度和学科综合广度的不足，又以问题意识为导向着重分析校园欺凌的逻辑成因，以期结合后文的国外经验探索出本土的实践治理路径。

（一）伦理视角：行为失范与交往之“善”

欺凌本质上是校园学生间交往行为关系的失调。在校期间，同学之间的交往关系是最基础的也是最亲密的校园人际关系。然而，社会现代化深刻的改变了人们的生活世界，极大的物质丰富在促使个人生长的同时引发了整个社会关系的变革和行为规范的重新调整，在此“急促转型”的过程中青少年并非完全健全的理性个体，极易被网络、媒体、家庭等负面失范行为所“渗透”，导致在校期间个体交往行为的失衡，甚至对他人情感冷漠、自私自利、恃强凌弱乃至人身攻击。[10]“挟裹”在人际关系下的校园欺凌施暴者可利用多元手段，且外界难以知晓，这在某种程度上也导致欺凌行为的高频性和复杂性、隐蔽性等特征。一旦处于优势地位的欺凌者某些行为有意或无意“得逞”，意味着此行为得到了周边同学的“认可”和被欺凌者的被迫“承认”，极易造成受欺凌对象的固定与欺凌行为的反复等恶果，而在交往学生之间形成事实上的权力不平等关系。这种支配关系的背后支撑包括物质上的金钱、身体上的壮硕，甚至包括精神上的压制。当然在心理学层面，形成支配关系一个比较突出的因子是物质横流的现代进程促生青少年生活上的早熟而精神上仍然稚嫩，形成“成熟与幼稚并存”状态，且易受到“亚文化”的不良催化，通过极端交往手段发泄自己内心的渴望与需求。这些都是交往行为失范的显著表征。

谈及交往行为理论难以绕开法兰克福学派第二代的领袖人物：哈贝马斯。其交往理论从主体间性视角出发，努力建构交往行为的合理化理论。简言之，包括选择最佳的语言进行商谈、承认和重视共同的道德规范、维持和促进生活世界的“善”。[11]选择最佳的语言是强调商谈的有效性，而有效性的根本前提是营造一种良好的沟通氛围和形成互通的过程，言语和行为均能成为交往的调整工具。校园欺凌事件中，不论是肢体上的暴力行为，还是起绰号、怒骂、恐吓甚至发动集体进行“孤立”等言语或精神上的打击都是对有效沟通的挫败。承认和重视共同的道德规范目的是使沟通双方遵守基本的生活准则。显然，权力“下端”的受欺凌者无法基于平等地位关系而发表自己的意见，被剥夺了基本的发言权。因此也无法参与到学生间真诚沟通协助而形成的校园文化共识与建设当中，获得提升自我的资源和空间。

从形式上看，校园学生交往行为的合理化有三种具体的方式：分享、对话与理解。[12]（P24）分享是信任的前提。每一个体都环绕着独特的主体“光环”，经历的差异必然带来个体认识和思维存在的不同，平等、自由与开放的双向沟通有利于让对方理解与尊重自身发展过程中差异与特色，如此能实现彼此间的接纳、信任与心灵互动。对话是思想碰撞与人格“交换”的过程。在平等与互相接纳基础上的真诚对话与心灵沟通能碰撞出知识的火花，是思想上重塑个人主体性与青少年成长的重要途径。利用不同的个体生活背景与经历的差异也能实现学生之间的人格影响与“交换”。当然在分享、对话过程中，理解的实现即是相互尊重与协作，就学业目标达成默契，共同进步，实现教育育人的终极目的。

在2017年初的“6·24延庆二中校园欺凌事件”中，被欺凌女学生由于生活经历差异导致身份并未被班级中同组的学生认同，一方面不善交际的女学生遭遇交往行为的“失败”，另一方面未能遵循合理交往规则的“欺凌团队”则是交往行为的“越轨”。因此促进交往式新型校园学生关系的重构是伦理学所需着力的地方，但交往行为理论必须置于校园情境之下，而这个情景的良好营造必须依赖于已被普世经验所认可的治理手段：法治。

（二）法治视角：人格尊严与国家义务

全球校园欺凌防治的经验表明：法治是校园治理的优选策略，法治思维和法治方式成为解决欺凌问题“金钥匙”。[13]（P19）但直至2016年国内都未曾出台专项立法，更遑论以专项立法为基石的综合校园欺凌法治体系。在近两年的全国人大立法案中多次提及对《预防未成年人犯罪法》《未成年保护法》《教育法》等主干法的修订，希冀通过校园欺凌防治基本原则的“描述”而为下位法“勾勒”详尽的防治计划提供法律依据。相比之，我国台湾地区在2012年即构建起一部法令、三部行政规则的“四位立法体系”，形成学校主导、政府支撑、家庭参与的校园欺凌防治计划，体现中国台湾政府的“快速因应校园霸凌事件以降低当事人身心受创程度之政策目标”。[14]因此，通过法治视角的探究来“刻画”进而弥补我国校园欺凌防治体系的短板刻不容缓。

然而除上述以立法为前提，以执法、守法为链条“中端”等的关涉法律的程序和实体公正的“形式法治”外，法治理性的另一面是以公平、正义、平等、自由、民主、人权、理性等实质人类文明价值理念综合的“实质法治”（rule of law or law of lagos）。[15]（P270-271）“形式法治”与“实质法治”可谓人类文明发展过程中对治理规则体系基本形态的两大类型划分。“前者强调规则的训诫，遵守和维护法律的确定性价值，因此也被称为合法律性；而后者强调原则之治，在法源上承认不成文法、习惯法等多种形式，同时它引入道德等价值因素对行为的正当性进行衡量，因此是一种实质价值观判断。”[16]正是形式法治十分注重法律规则的明确性、公开性、程序性与执行性，使得其具备条理分明、方便执行等优点而成为校园法治体系建立之初的“宠爱”。但是法治理性必须蕴含社会价值本身，即法律的道德性。而在教育领域，它则是“教育与惩戒、宽容与强制、规则与原则”的有机结合。毋庸置疑，校园欺凌防治背后是国家对人格尊严、公平正义、自由平等、基本人权等人性道德与价值理念的追求，而这恰是伦理之“善”与良法之“治”结合的“连接点”。

“人是目的”是伦理特殊意志的体现与“善”本身的规定，更是国家对人性尊严的肯定与维护以及现代文明的发展必然，集中体现在宪法等文本宣示与规定中。在《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》中人格尊严被不断提及、重申与强化。我国2004年“人权入宪”及宪法第33条与38条的人权总原则明确了人人平等、尊重人格是社会主义法治文明的基本属性，也奠定了国家对人格尊严维护与完善的法律义务基础。

欺凌是校园学生人际关系“失范”的一种表现，对人格平等与人格独立等基本人伦规则具有毁灭性的破坏，且影响力并非只针对被欺凌者，欺凌者个人也会因自身角色定位与认识错误难以立足往后的社会职业路途。从学生个人基本权利形态视角看，被动地位、消极地位、积极地位、主动地位是个人在国家中的四种基本成员地位，也就构成了国家履行义务、排除国家干预、对国家的请求权、为国家实施行为的四个公法地位，并构成一个具有梯度升级的国家统治权力的顺位行动方案。[17]（P79）从“国家义务——基本权利”双重视角看，国家给予基本权利的形态大致分为三种义务：消极义务、积极义务与保护义务。通过国家职能的转换，实际分别由三种机关来承担：“立法机关制定完善法律的义务；行政机关切实执行法律的义务；司法机关提供完善的司法救济义务。”[18]（P112）因此，校园欺凌对于国家义务而言是“三权”的分工与协作，其最终目的是维护学生的人格尊严，实现学生人际关系的和谐、良性发展。

三、他山之石：国外校园欺凌的治理经验借鉴

（一）美国——反霸凌法+干预计划

从比较法的经验来看，美国是最早探索建立反校园欺凌法律制度的国家之一。晚近10年，因为校园欺凌事件的频发和媒体的广泛报道，联邦政府面临着巨大的压力。在联邦政府的动议与影响下，20世纪初，50个州均通过了反校园霸凌法案。由于实行分权制，联邦政府对州的事务一般只能进行财政干预与指导，州政府拥有几乎“绝对”的立法权，因此对校园霸凌的定义也出现州际差异。比如新泽西州等将霸凌的范围扩大到了“骚扰”“胁迫”和“教唆，而乔治亚州则采取十分严格的定义，仅仅针对侵害学生的肢体行为。但总括看来，各州法案的共同点在于界定校园欺凌行为的概念、类型以及法律责任和法律救济等。[19]单纯就内容来做评价，这些制度的出台初步建构了反校园欺凌的法律制度，使反校园欺凌开始法治化，校园欺凌的治理从以往的道德治理转向了法律规制。从实施的效果来看，自制度颁布以来，校园欺凌的现象得到了有效的控制，发生率大大降低了。

从规则的制定过程来看，美国反校园欺凌的立法始终坚持以问题为导向的理念，注重公众参与以及立法评估，以期通过高质量的立法解决现实问题。这一立法思路表现在对立法程序的严格遵循。在立法前期的准备阶段，制定主体委托相关社会科研机构或者行业组织对本地区的校园欺凌现实状况进行调研，调研的要求非常严格。在严格的质量把控下，调研组的深入调查获得了充分的数据，为立法工作奠定了坚实的基础。除此之外，制定主体还委托调查公司对社会公众、家长、教师以及学生展开了问卷调查工作，得到了翔实的实证材料，这也为立法工作做了充分的准备。在立法的中期阶段，制定主体组织专家学者对反欺凌立法的草案进行了反复的论证。这些论证工作主要围绕校园欺凌的定义、认定以及法律责任的划分展开。这些问题涉及多方利益的平衡，因此除了专家论证，制定主体还引入了公众参与，具体方式为通过通告与评论程序收集公众意见，并对公众意见进行分析与回应，以实现规则内容中专家理性与大众理性的统一。在立法之后，立法主体也没有忽视立法后评估机制的重要性，有针对性地组织专家学者根据立法实施的情况进行了评估，通过调整相关规则保持立法对社会实践的适应性。

总之，从美国反校园欺凌立法的制定过程来看，注重专家理性与大众理性的统一，注重立法过程与立法后评估的统一，注重问题导向与立法引领的统一是美国反校园欺凌立法的经验。[20]基于成熟的立法技术和严谨的论证过程，美国反校园欺凌立法的具体制度具有可操作性和实效性。一方面，将校园欺凌行为的概念明确化、类型化，各州对于欺凌的认定也从笼统到具体，法律条文也更具有指导性和可操作性，“其核心内容包括霸凌的定义、制定和实施预防霸凌计划、教职人员的培训、通报政策及免责条例、对霸凌者的惩戒及对受害者的保护程序等。”[21]（P91）另一方面，形成了相对完善的救济机制，在不同主体间形成了良性互动机制，多部门之间在明确各自职能与权责前提下，彼此协调、共享资源，从而明确责任主体、高效协作。主导力量在政府，但直接责任者是学校，形成了政府积极干预反霸凌治理体系。

（二）英国——零容忍政策

英国对校园欺凌行为采取“零容忍”政策，将校园欺凌防治规范高度法制化，政府、学校、监护人责任明确，对学生的惩戒程序透明，辅导与惩戒措施相辅相成，校内治理与校外支援互相补充。[22]早在1989年发布的艾尔顿报告中就指出，曾遭受过校园欺凌的学生比例接近20%。这引起了英国社会对于校园欺凌的关注。英国教育部尤其重视，郑重将防治校园欺凌、确保学生安全作为学校的首要目标，并在全社会发起应对校园欺凌的“零容忍”政策并采取相应措施严格执行。“零容忍”政策针对的是违规行为本身，行为人一旦触犯了相应的规定、作出了某类行为，就应当受到处罚，并不以造成严重后果为前提条件。严重者甚至可以由中小学校长决定是否给予定期停课甚至开除学籍的处罚。

为了贯彻对校园欺凌的零容忍政策，英国建立了多层级的、相对完善的法律规范体系，包括英国国会通过的教育法案，行政部门、教育部制定的各类规则、命令。对欺凌者的惩戒措施和辅导机制具体包括：训诫、强制离班、课后留校，以及一些行为禁止，如禁止参与特定课程、禁止接触学校某些系统等。对于有停学风险的学生也不是一停了之，政府要求学校为其提供对应的教学和支持，协助学生重返校园。

在英国，对校园欺凌问题的防治不局限于学校层面，家庭、教育部门也应负担起相应的责任。教育主管部门应当为因校园欺凌而被停学的学生提供适当的替代性教育服务（“转介学校”），学生在完成规定时间学习后，如果通过专业评估，则可以重返主流学校。学校教职工有义务组织学生学习预防校园欺凌的课程，关注学生偏差行为，将知晓的严重校园欺凌事件及时上报学校。监护人有改善被监护人偏差行为的协助义务。

（三）新加坡——以预防、执行和康复为重点的策略

新加坡预防青少年违法犯罪的机制科学全面，贯彻了注重预防、执行和康复的策略，采取了一系列具有借鉴意义的新举措（如开办校园研讨班等）。[23]预防策略主要包括加强家庭、学校、警察机关这3道基本防线。第一，家庭。校园欺凌发生的一大诱因是家庭的不健全，它导致青少年身心发展的不健康，从而引发虐待倾向。因此，对校园欺凌的预防首先就要加强家庭的介入。通过教育宣传以及社区干预等方式对家庭问题进行防范，并增强家长防范和制止校园欺凌的意识与能力，从而让家长真正承担起防范校园欺凌的社会责任与法律责任。第二，学校。学校是学生生活的主要场所，也是校园欺凌发生的场所。改善文化环境对于校园欺凌的发生具有重要的防范作用。换言之，不能仅仅把校园定义为灌输知识的地方，同时也要将校园视为道德教育的第一场所。教师在传授知识的同时，还应当向同学们传授友爱互助等道德观念。在学校弘扬正确的价值观与人生观能够让校园欺凌失去土壤，从而真正让校园欺凌现象消失。第三，警察（执法）机关。徒法不足以自行，校园欺凌的防范还要以强制力作为规制措施。对于严重的校园欺凌构成犯罪的，应当严格采取强制措施予以制止并通过司法机关定罪量刑。但由于校园欺凌案例的犯罪主体为青少年，因此对此类案件的处理仍然应当坚持以预防为主、以强制为辅，教育与强制结合的执法理念。

康复的策略的基本理念则是：让这些校园欺凌犯罪的青少年有机会回归社会，有机会重新开始自己的人生。具体措施包括：第一，成立预防青少年违法犯罪工作组。针对青少年违法犯罪问题，新加坡青年违法犯罪委员贯彻了综合治理的方针，各部门之间作为相对独立又不可完全割裂开来的有机共同体，彼此间共享信息资源，分工协作，秉持共同的目标：发现项目在运作过程中存在的问题并共同解决。第二，举办学校研讨班。青年违法犯罪委员会相信，学校在对青年未来发展起着尤为重要的作用，可以将学校作为预防青少年犯罪的有力阵地。因此，委员会将学校校长、训导主任召集起来，通过研讨班的形式，不断提高他们对于预防青少年违法犯罪的意识和能力。第三，开设社区网络论坛。除了学校，社区也是青少年生活中的重要场所，良好的社区环境也能为预防青少年犯罪提供有力的支撑。因此青年违法犯罪委员会工作组也在社区开设了研讨班和网络论坛，通过促进社区参与预防青少年犯罪工作，进一步巩固了预防工作的效果。

（四）日本——以数据为基础构建反欺凌专门立法体系

日本校园欺凌治理首要特色在于基础性工作——数据统计系统发达。[24]早在20世纪70年代，校园欺凌事件“有所抬头”时即引起了文部科学省的相当重视，其中为了清晰地再现校园欺凌的第一现场，政府强化了校园欺凌一线资料的搜集、调查和统计工作，如此能真实地反映校园欺凌的实际情况，促进学校、家长和师生之间的真诚沟通与交流，很大程度满足了当事人的知情权和阅卷权，更有利于欺凌数据适时动态更新以制定更有针对性的举措。1985年，日本政府工作报告中首次公示了上一年度的“校园霸凌”的调查分析数据，此后这一举措成为政府年度工作常态。该数据由学校、地方团体、教育机关、各省部等地方组织机构依层级上报，形成统一的文字分析材料，由政府主管部门公示于国家机关或地方教育机关、学校或其他公益组织、社会团体中，方便个体或集体、媒体或学者等多元主体免费查阅。同时设置情报核实与虚假情报惩处机制，保障数据的真实与权威性。有学者总结日本数据统计工作成功之处共有8点，其“保证了日本此项统计工作为其有效治理校园欺凌提供了可靠资料和坚实基础，是有效防治校园欺凌的最基础性工作。”[25]

除此之外，日本政府明确树立反校园欺凌理念，以“校园霸凌”的分析数据为支撑构建起综合性的校园欺凌治理法治体系。就专门立法体系而言，《校园欺凌防止对策推进法》是基础性立法，还包括《学校教育法》《儿童福利法》《教育基本法》等关涉校园欺凌的配套法律法规。而在惩罚层面，日本《刑法》直接对接《少年法》《少年审判法》中的相关规定，形成具有鲜明特色的日本特别刑事司法制度，针对14岁以下的青少年欺凌构成犯罪的行为制定与成年人不同的处罚机制。根据刑法原理，犯罪构成一般包括三层：违法性、该当性、有责性。青少年犯罪从违法性与该当性要件上看并无差别，只是在有责性上存在内容上的差异。日本在原则上确立了欺凌行为属于“犯罪”范畴，使得年龄不再成为刑事司法介入的唯一要素。“从而使得作为后置法、保障法的刑事法发挥重要的威慑、惩戒作用，并与行政、教育等前置法合力协作，形成更具体系性、协调性和衔接性的综合保护、教育、预防与惩戒的立法与司法体系。”[25]而在综合性的校园欺凌治理法治体系方面，其最大的优点是以《校园欺凌防止对策推进法》为治理体系的基点和核心、以散落的反校园欺凌法律法规为支撑架构，透过基本法和其他法的联动配合、动态分工，为“校园霸凌”的解决提供坚实可靠的法律保障，[26]正是日本反校园欺凌的成功之处。

四、水到渠成：我国校园欺凌治理体系的建构

（一）防治校园欺凌的伦理原则

伦理的基本精神则是“善”。然而“善”是一种无限扩张的“自为地存在的主观意志”，因此它必须被具体化和特殊化。[27]（P133）结合前述理论分析和域外经验借鉴，防治校园欺凌的伦理层面应以“善”为基本主线，具体而言大致可简约为三个原则。

首先，维护人的“主体间性”，形成学生间交往之“善”。“善”是保存、促进和实现生命的最高价值标准。青少年时代特别是中学以下，是学生人格形成的重要时期，强调主体间平等性促进“善良”交往能为学生整个人际生涯铺平基础。主体间性指代哲学命题中独立意志主体以共同道德基础为载体的交往对话，这种交往既是人类的社会生活所必需的基本活动，也是个人差异得以呈现和相互间理解和认同的前提，在此过程中交互性意味着差异性、独特性与平等性。通常校园欺凌事件中欺凌者“抛弃与超越”了主体间性而被欺凌者则对主体间性“无力与无知”。在美国、日本等国对这类“抛弃与超越”了主体间性通常采取矫正措施，比如设置“第二学区”对青少年学生进行特殊教育，不定期的保护处分和教育观察，同时配备社区劳动义务和社会矫正机制，带有“惩罚+教育”的强制主体间性效果。而相比之下，被欺凌者对主体间性的“无力与无知”，通常会以校园师生的多元介入，如24小时的心理咨询热线、举报电话、邮箱、调查问卷等来化解受害者的孤独无助感和填补心灵创伤。

其次，秉持“教育至善”、预防为主理念。《教育法》第6条确立了“教育应当坚持立德树人，教育的本质在于育人”的基本理念。“育人场所”却发生校园欺凌，教育机构与教育者都难辞其咎，因此上述美、英、日等国还包括我国台湾地区都明确了学校的责任或以学校为主导的校园欺凌预防机制。具体措施如积极重视对教师的相关工作培训与监督，提高教职员工协调师生关系和感知校园欺凌以及迅速处理的能力，加强此项预防措施的绩效考察，并将此用《准则》《计划》等明文规定出来以提高教师或教育者的责任感。在机构方面，例如美国设置了完备的场所发生地案情记录和分工明细且具有可操作性的欺凌层报系统，快速反应将校园欺凌遏制在萌芽状态。2018年4月，国务院印发《国务院教育督导委员会办公室关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》（以下简称《欺凌防治年行动通知》），[28]强调应抛弃传统“坐以待毙”式反应机制，向预防、教育、突击、搜查等综合防控式校园欺凌反应机制转变。教育是成就生命之“善”的终极学问，自当秉持尊重生命、“教育至善”的基本伦理立场，回归真诚沟通的本质，让“校园欺凌”失去依附的土壤。

最后，提倡多元共治，形成校园“善治”局面。总结前述域外经验，在世界范围有两种泾渭分明的干预策略，如专门针对“欺凌与被欺凌者”的目标导向型干预进路（Targeted intervention approach）和引入多元主体、以校园情景为基本对象的整体式干预策略（Whole-school intervention approach）。[29]目标导向型干预假设了个体的特殊性与唯一性，针对施霸者与受害者不同家庭、成长经历、自律、知识及身心特征而对症下药，因此具有目标精确、程序简单、效率较高等优势。但是此类事后型介入手段容易异化为“专项治理”行为。从法治视角而言，“尽管以‘专项治理’为代表的各类整治运动在短期内确实可以起到一定效果，但这种方式的内在缺陷决定了它无法有效地解决这一问题。”[30]而它早已烙上“法治悖论”的标签，“容易使学生、学校乃至社会人士产生一种只要在专项整治行动中遵守法规校规，过了之后无所谓的错误信号，不利于校园欺凌事件的有效解决。”[31]以校园情景为基本对象的整体式干预策略的优势更为明显，此策略采取事前预防理念，更关注一种社会系统学上的嵌入校园情景的多层次系统干预进路，即以“学校主导、司法预警、专业介入、家长参与、协同施策”的情景治理方案。[10]（P100）而这即谓之加入社会力量以公民（学生）为中心的校园“善治”。

（二）防治校园欺凌的法治体系

2018年的《欺凌防治年行动通知》明确了防治校园欺凌的复杂性与综合性，并提出要从工作机构、部门分工、预防措施等方面加快落实中小学生欺凌综合治理方案和建立多维的反校园欺凌法治体系。笔者认为，这套法治体系既包括“形式法治”与“实质法治”优缺互补，也包括立法、执法、司法的“三权互动”配合落实，还包括学校（教育机关）、家长、社会、学生的“四位一体”的主体协同治理。

第一，“形式法治”与“实质法治”的优缺互补。“形式法治”因规则明确、条理分明、方便执行等优点容易被借鉴与移植。比如移植美国、日本、台湾地区等经验迅速出台《反校园欺凌法》，修改《教育法》《少年法》《青少年犯罪法》等法律法规，构建起严酷的反校园欺凌惩罚体系并非难事。然而，青少年一方面是弱势群体、另一方面又是“特权”主体，他们与一国的社会保障、福利政策和利益分配等超越“形式”规则的实质正义密切关联，背后显现的是国家对待特殊群体人格尊严与自由人格的基本态度，因此它不仅受制于一国经济结构、法律制度等“硬件”，更以社会环境以及伦理文明等国家“软件”为支撑。比如从立法体系看，美国的“反霸凌法+干预计划”包括欺凌的界定、欺凌事件报告、反应调查机制、责任追究与事后补救等必备组件，是世界上最完备的反欺凌规则体系。但是在规则之外，实际美国反校园欺凌也通过大量的不成文与判例法，将具体的人权、道德、人格等具有争议的价值因素进行“装置”与量化，从而实现干预计划的有效执行。典型例子是学校的校园欺凌归责问题。至上世纪90年代起通过“格布泽案”“戴维斯案”和“科瓦尔斯基案”等典型案例，联邦法院确立了“实际知情”+“故意漠视”的双重学校归责标准，“推动了美国各级各类学校建立反校园欺凌的政策与程序，肯定了学校对学生校外不当言行进行干预的正当性与合法性”是美国反欺凌法治的重要组成部分。[32]诸如此类的不确定概念的价值权衡，只能依赖法院依据“实质正义”进行判断。而这些恰是无法轻易移植的“实质法治”部分，也正是我国防治校园必须提升的地方。

第二，“三权互动”分工明确。校园欺凌归根结底是如何设置青少年的“特权”保障。权利的对应面是权力，基本权利的内在属性要求权力部门实施必要的“资源配置、支援机制、辅导教育、预警干预”等行政行为，也称为政府的“施政力”。[33]具体到校园欺凌，立法机关需要将人格尊严融入反校园欺凌的政策中并上升为制度化与规范化的法律法规；行政机关灵活运用惩戒权等具体行政行为与其他规范性文件制定权来实现青少年学生四种基本地位的保护；而司法机关必须有以判例法的形式进行配合，包括青少年特殊犯罪的处理等。就此而言行政机关应采取广义定义，包括教育机关和学校部门甚至非政府公权力组织等。政府部门应是此类事项的“兜底保障”与协调负责者，有权行使高权行为、非权力行为与类似于立法性质的规范性文件的政策行为，建立全国性以及地方性的政策干预和执行应对治理网络。学校部门有权一校一策、因时制宜的建立本校反校园欺凌章程，但主体内容应涵盖反应、评估、处理、追责与补偿等基本要素。而非政府公权力组织的加入实际是“善治”指引下社会力量的协同治理。2017年教育部联合11部门出台的《加强中小学生欺凌综合治理方案》中已较为详细的描绘了教育行政机关、法检部门、公安系统、妇联以及少年公益团体等权限配置与分工协作的蓝图，具体的保障措施已在教育部一揽子立法的统筹规划中，一旦有效落实无疑能对反校园欺凌的工作实践发挥极强的引领作用。

第三，学校（教育机关）、家长、学生、社会的“四位一体”的主体协同治理。协同治理强调校园欺凌防治的情景与场域。学校是协调治理的主阵地，美、日包括我国台湾地区都确立了学校的主导价值。如借鉴“德日法”的我国台湾地区，建立了以学校“反校园霸凌应急小组”为协调平台的“‘早期发现——评估确认——及时处理——追踪辅导’四步走策略，并明确了具体个人的应急处理步骤，成功地构建了应对校园欺凌的治理体系。”[30]而学校主导作用的另一面是确立了其严格责任，包括教师在内的教职工都明确了追责机制。事实上，我国《事业单位工作人员处分暂行规定》第17条、教育部《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第4条也明确了对教职员工失职的惩戒措施，必须进行合理解释与有效整合。在家长层面，英国的“零容忍计划”、日本的“反欺凌专项立法”就包括家长的补位与连带责任。例如在英国，学生因欺凌行为而导致停学或两次以上停课时，LEA（地方教育当局）可以向家长提起连带之诉，并发出家长“教养令”，要求家长陪同并及时开导教育子女。[34]

我国近年来中学教育的“家校联动”计划一定程度上回应了此项要求，但并就此未获得立法上的约束力，而如何建立有效的家庭教育制度有待进一步研讨。就学生个人而言，一方面针对霸凌者应制定必要的惩罚机制，比如通过适用英美法系的“恶意补足年龄制度”[35]对不满14岁的青少年进行特殊惩罚。另一方面要加强对受害者的引导，除基本的学校教育、信息反应、心理咨询等校园辅助机制，同辈群体社会支持机制十分必要。社会支持的施动主体网络应是一个多层次系统，具体而言包括了国家支持子系统、群体支持子系统和个体支持子系统。[36]对青少年的社会支持可以有直接与间接两种形式，直接的帮助包括对青少年本人进行心理疏导、身体保护以及提供信息咨询与技术培训等措施，间接的帮助包括对青少年的家庭进行帮助、为青少年的家长提供教育与咨询服务。最后，校园欺凌既是法律问题也是社会问题，其治理必须镶嵌进整个社会的网络中。英、美等国反校园欺凌的社会公权力组织十分发达，如美国的校园欺凌公益网，英国的全国防止虐待儿童协会（NSPCC）、欺凌干预组织（BIG）、戴安娜奖、儿童港湾等，[37]其专业能力十分突出，是政府、学校官方机关反校园欺凌的重要辅助力量。

综上所述，构建好以官方为主导，非官方为辅助的协作模式，明确官方有关部门的权力与职责并落实好责任承担机制，加强对非官方的民间团体的指导、鼓励、支持，优化官方与非官方之间的信息资源分享平台，达到从国家到地方，从社区到学校、家庭的多元一体协调合作机制是校园欺凌治理的终极方向。