东盟地区论坛：止步不前还是负重前行？

赵 丽

【内容提要】 东盟地区论坛作为安全对话和协商的多边平台，在维护地区和平与稳定方面取得了显著成效。但是近年来，由于亚太安全形势复杂多变，东盟地区论坛遭遇到多重挑战，不仅发展缓慢，甚至还出现不少对其唱衰的声音。厘清东盟地区论坛所面临的挑战，有助于理性分析其发展前景。总体而言，这些挑战既包括外部挑战即亚太大国竞争显著升温的挑战与亚太区域内新兴安全机制的挑战，也包括内部挑战即东盟地区论坛本身的机制不足与成员国之间的安全挑战，还包括“东盟方式”遭遇挫折、阶段目标难以推进、大国严重掣肘这三大实践挑战。着眼未来，东盟地区论坛仍将曲折前进、负重前行，以拓展非传统安全合作、实施有限的机制化以及提升在大国博弈中的引领作用，作为其发展方向。

被称为区域安全稳定器的东盟地区论坛，是由东盟国家主导的较为成形的地区官方多边安全对话机制，也是东盟国家与域内外国家进行安全协商、管控分歧以及进行安全合作的重要舞台。毫无疑问，它为维护地区的和平与稳定、缓解区域紧张态势、塑造区域信任发挥了不可或缺的作用。然而经过26年的发展，特别是随着中美在亚太地区的战略竞争日益激烈并呈现出“新冷战”态势，东盟地区论坛所秉持的“东盟方式”在推行三大阶段目标的过程中，也面临着愈发凸显的挑战，进而引发了学界关于其前途命运的进一步讨论，甚至出现不少唱衰的声音。

比如拉尔夫·柯萨(Ralph A.Cossa)与保罗·埃文斯(Paul Evans)认为，东盟地区论坛目前已经远落后于其预设目标，如果不能够吸取教训并且以更大的政治意愿强化执行机制、注重更加包容的安全合作议程，以及重新审视和定位专家名人组的角色与功能，将很可能依然停滞不前。(1)Ralph A. Cossa, Paul Evans, “The ASEAN Regional Forum at 25:Moving Forward or Still Standing?”,Issues & Insights,Vol.19,July 2019.陈思诚(See Seng Tan)指出，东盟地区论坛属于目标过高的(overambitious)多边主义实践，由于成员国之间矛盾重重、固守协商一致的决策原则等，使之不能够超越信任建设而更进一步，在许多重大关切上只能选择回避或者发表苍白无力的声音。(2)See Seng Tan, “Is ASEAN Finally Getting Multilateralism Right? From ARF to ADMM+”,Asian Studies Review,Vol.44,No.1,2020,pp.31-33.芮南多(Renato Cruz De Castro)也强调，东盟地区论坛是一个权力平衡的机制，其目标在于培育不使用武力解决国际争端的地区秩序，但是由于无力建立具有重大影响力的执行机制、无法监督成员国的内部事务等，严重削弱了其在地区安全议题上所能发挥的作用。(3)Renato Cruz De Castro,“The ASEAN Regional Forum in the Face of Great-Power Competition in the South China Sea”,in Christian Echle,Megha Sarmah,Patrick Rueppel eds.,Security Architectures Under Threat:The Status Of Multilateral Fora,Konrad-Adenauer-Stiftung Ltd,2017,pp.33-37.另外，爱丽丝·巴(Alice D. Ba)还提出，鉴于东盟基于共识的决策模式，成员国数量众多、对于干预前景持有不同的信任度和敏感性及其在安全概念、组织文化等方面差异明显，预防性外交是东盟地区论坛更加难以企及的目标。其中，当前紧张的大国关系以及由此诱发的单边行动和冲突性倡议，是东盟国家的利益与话语权面临的主要威胁。(4)Alice D.Ba,“The ARF′s Elusive Pursuit of Preventive Diplomacy,”ASEAN Focus,Issue 5,2018,pp.8-9.

因此，本文拟通过客观、全面地剖析东盟地区论坛在近些年所遭遇的内外挑战与实践挑战，来回应上述偏向悲观的看法；着重指出东盟地区论坛仍有着难以被完全抛弃和替代的特殊价值，曲折前进、负重前行是其最有可能的发展前景，而且在未来会以非传统安全合作为主要突破口推进更高层次的机制化合作，从而实现维护地区和平稳定的一贯目标。

一、东盟地区论坛的外部挑战

作为服务于东亚的区域性安全论坛，内部大国关系的总体稳定对于东盟地区论坛的生存与活力至关重要。(5)Renato Cruz De Castro,“The ASEAN Regional Forum in the Face of Great-Power Competition in the South China Sea,”p.37.随着以中美为代表的大国在亚太地区的战略竞争日趋激烈，东盟地区论坛无可避免地受到了冲击，不仅东盟规范的角色遭到削弱，也面临地区其他安全制度的竞争。总体而言，这些外部挑战在一定程度上对东盟地区论坛所秉持的东盟方式、一轨运行的机制、非正式的对话模式构成了消极的影响。

(一)亚太大国竞争显著升温的挑战

东盟地区论坛是东盟规范的载体与表现形式。在大国竞争显著升温的背景下，东盟规范和原则的重要性下降，其在维护地区和平稳定方面所扮演的制度角色遭到削弱。(6)Yuen Foong Khong,“Trump′s Education and Southeast Asia,”Contemporary Southeast Asia,Vol.39,No.1,2017,p.28.大国竞争长久以来都是对话议程搁置、安全决议落空或安全局势升级的重要助推器。(7)颜欣：《体系压力、安全认知与东盟地区安全治理机制变迁》，《世界经济与政治论坛》2019年第2期，第78页。同时大国战略竞争的加剧，逐渐侵蚀了东盟聚合力、中立性乃至在整体性安全架构中的 “中心地位”。(8)任远喆：《亚太地区安全结构转型与东盟的角色》，《国际安全研究》2016年第2期，第33页。而亚太独特的地缘战略位置，使它成为大国间博弈的舞台。亚太地区集中了世界上最庞大的武装部队、最频繁的军事演习、最先进的军事装备、增速最快的军事开支，军备竞赛升级的风险明显上升。亚太地区的安全问题日趋复杂，地缘战略竞争日趋激烈。(9)王缉思：《亚太地区安全架构：目标、条件与构》，《国际安全研究》2016第1期，第9页。特朗普政府愈发挑起对中国的“新冷战”、奉行逢中必反与极限施压式的战略打压，则进一步推高了亚太地区的地缘政治竞争与爆发军事冲突的风险。

首先，中美两国战略竞争在近些年日益加剧，并随着特朗普政府将中国定义为主要战略竞争对手、中美抗击新冠疫情的成效迥异，中美关系加速下坠。中美是亚太地区实力最强、对地区秩序总体影响力最大、最关键的地缘政治棋手。中美同是亚太利益的攸关者，两者战略目标不同，美国仍然视自身为亚太地区秩序构建的主导国，不愿放弃其在亚太地区的主导权。(10)阮增毅、吴改：《亚太地区架构中的中美博弈和东盟角色》，《东南亚纵横》2018年第5期，第37页。而中国追求的是构建一个公正合理的地区安全框架，达到合作共赢的目标。近年来中国的快速发展，引起了美国的严重不安与焦虑。为了应对这种崛起的挑战，美国先后实施了“重返”亚洲、“亚太再平衡”战略以及“印太”战略，企图通过与日本、澳大利亚、印度等国加强军事联盟，并利用盟友和其他国家(特别是以越南、菲律宾为代表的东南亚南海主权声索国)对中国的战略疑虑甚至恐惧，来挤压中国在亚太地区的战略空间，阻滞中国的进一步崛起。不仅如此，美国还企图操弄台湾问题、涉疆问题、涉藏问题、涉港问题等来深度干涉中国内政，对华实施全方位的战略对抗。为了回应美国的战略压力并构建更加包容、共赢、互利合作的周边与亚太秩序，中国提出了“一带一路”倡议，大力构建“周边命运共同体”，力促与包括东南亚国家在内的其他亚太国家“政治关系更加友好、经济纽带更加牢固、安全合作更加深化、人文联系更加紧密”。(11)《习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话》，人民网，2013年10月25日，http://politics.people.com.cn/n/2013/1025/c1024-23332318.html。

而中美两国关系的不断恶化，也引发了东南亚国家的严重不安，特别是随着美国对中国的“新冷战”式施压，显著加剧了东南亚国家被迫在中美之间“选边站”的风险。包括新加坡在内的东南亚国家尤其担忧，因为它们生活在各大国利益的交汇处，必须避免陷入中间或被迫做出令人不快的选择。(12)Lee Hsien Loong,“The Endangered Asian Century,”Foreign Affairs,Vol.99,No.4,July/August 2020,p.52.此外，新冠疫情在世界各地快速蔓延，向各国充分展示了与此相关的非传统安全威胁的现实性和严峻性。(13)周方银：《新冠疫情背景下国际格局走势与中国的应对》，《当代世界》2020年第7期，第8页。然而在亟需中美引领国际社会共克时艰的危急时刻，抗疫失败的美国特朗普政府为了赢得大选、转移国内矛盾、阻止中国收获抗疫胜利的红利，却不断甩锅、抹黑中国，致使中美关系加速下坠，并在南海问题上极尽挑衅、施压中国之能事，置地区于爆发军事冲突的危险边缘，在较大程度上恶化了东南亚国家所必需的良好国际环境，并且不利于东南亚国家与各大国通力合作进行抗疫。正如新加坡总理李显龙所言，“亚太地区的前景将在很大程度上取决美中两国能否战胜宿怨，建立互信，建设性地维护一个稳定与和平的国际秩序。”(14)Lee Hsien Loong,“The Endangered Asian Century,”p.64.

其次，除了中美两国在该区域的较量，日本、印度以及俄罗斯也不同程度地参与该地区的相关事宜。(15)韦红、卫季：《东盟海上安全合作机制：路径、特征及困境分析》，《战略决策研究》2017年第5期，第44页。日本主要通过在经济上拉拢东南亚国家，军事上采取援助、联合军演的方式加强与东南亚国家的军事安全合作关系，特别是与越南、菲律宾、新加坡的合作。印度的“东向政策”更是折射出了印度强化其在东南亚地区影响力的战略思想。日本和印度加大了对东南亚地区介入力度，力图在大国竞争中获得主动，无疑增加了地区安全的不确定性。(16)颜欣：《论东盟地区安全治理中的大国因素》，《长江论坛》2019年第6期，第48页。与此同时，俄罗斯提出了同亚太支点国家加强双边合作，通过军售和能源合作的方式维护其在亚太地区的影响力。客观而言，俄罗斯在亚太地区的军售，比如对越军售，在一定程度上加剧了亚太地区的军备竞赛风险。

再次，美日澳印等国纷纷出台了越来越指向中国的“印太”战略，更加剧了亚太安全的不确定性。在特朗普政府推出“印太”战略搅动地区格局后，日本、澳大利亚等国纷纷跟进，联合通过深度插手南海问题、污名化“一带一路”、不同程度地追随美国挑起意识形态“战争”、建立高科技统一战线(特别是“围剿”华为)、深化情报合作、产业链合作以及军事协调等，一致对中国施压。

事实上，东盟地区论坛旨在建立一个涵盖亚太地区所有国家共同参与的安全机制，以凸显 “东盟在把握国际格局变化、处理大国关系及塑造地区秩序方面的灵活与智慧，”(17)韦宗友：《印太视角下的“东盟中心地位”及美国—东盟关系挑战》，《南洋问题研究》2019年第3期，第8页。推动地区安全对话和合作，促进大国的良性互动，维护地区的和平与稳定。而以中美为典型代表的大国竞争的剧烈升温，势必大大加剧东盟协调大国关系的难度，东盟地区论坛不仅越来越难以达成共识，促进相关的安全协商与合作，各大国特别是美国对东盟安全角色的认可度也必然下降，不再过于照顾东盟的立场，甚至倾向于把牵制中国作为发展与东盟政治安全、经济关系的重要考量，进而削弱东盟地区论坛对于地区安全事务的“引领”能力。

(二)亚太区域内新兴安全机制的挑战

制度性权力是东盟地区领导力的主要存在形式，而且在地区大国和中等强国提出的合作框架和倡议中，东南亚国家既无法集体行动，也不能发挥引领作用，只能以单个成员国的身份参与其中，话语权和影响力将被稀释，很难避免陷入制度性权力的弱化和在地区秩序中边缘化的困境。(18)刘若楠：《中美战略竞争与东南亚地区秩序转型》，《世界经济与政治》2020年第8期，第36页。随着大国竞争不断加剧，各大国特别是美国为了打造自身在区域安全合作中的优势地位,削弱竞争对手的影响力，争相推出了各自的新安全制度或安全合作倡议，客观上对包括东盟地区论坛等原先由东盟主导的既有地区安全机制构成了一定的竞争性挑战。就对亚太地区安全合作的深度和广泛性以及影响力而言，东盟地区论坛面临的挑战主要来自香格拉里对话(Shangri-La Dialogue)与香山论坛，并体现在四个方面：

一是对东盟地区论坛秉持的模式构成了挑战。“东盟方式”在区域外交方面发挥了至关重要的作用，并取得了很大的进步。一些学者认为“东盟方式”符合亚洲安全文化，即强调非正式、协商一致、各方均适应的渐进方式的异常重要性。(19)Desmond Ball,“Strategic Culture in the Asia-Pacific Region,”Security Studies,Vol.3,Issue 1,1993,pp.44-74;Amitav Acharya,“Ideas,Identity,and Institution‐Building:From the ‘ASEAN Way′ to the ‘Asia-Pacific Way′?”The Pacific Review,Vol.10,Issue 3,1997,pp.319-346.而这势必会影响东盟地区论坛决策和措施的执行，造成一些国家不满，从而减少对其重视程度。相反，香格里拉对话弥补了这一缺陷。通过采取差异化竞争战略，香格里拉对话以开展国防外交弥补了合作空白，其采用“直接、坦诚”的对话方式，聚焦权力结构的安全话语设计，为各国提供不同于“东盟方式”的制度平台。(20)冷鸿基：《多边主义竞争与香格里拉对话会的发展战略》，《国际论坛》2019年第6期，第30页。首先，香格里拉对话突出大国权威与地位。与其它强调平等参与，并且在某些方面甚至凸显中小国家的特权(例如在东盟地区论坛中将东盟置于驱动和主导者地位)的区域性机制不同，香格里拉对话毫不隐晦其等级制特征，承认会议组织和运行的一个重要基础就是以参与国的硬实力大小为依据，通过一系列“弱”规则、“软”方式确立大国领导地位，放大安全话语权力，形成对“东盟方式”的多边合作模式的替代。(21)冷鸿基：《多边主义竞争与香格里拉对话会的发展战略》，第40页。例如，香格里拉对话迄今为止每次开幕式全体会议只有一位发言人，且都由美国高级代表致辞。而且第二次全体会议的发言人通常也是来自多国组成的第二梯队大国。其次，香格里拉对话获得了本地区相关国家的大力支持。对于东道国新加坡来说，香格里拉对话为其提供了增进国际声誉的机会，促进高层次防务对话的同时，又无需承担组织这一活动的责任。再次，香格里拉对话的组织方式吸引了广泛的参与。东盟地区论坛的大多数第一轨道会议，在论坛召开之前进行，参与国的高官往往会共同起草一份主席声明或确定某种成就。与之不同的是，香格里拉对话并不寻求产生任何形式的协商一致的公报。尽管如此，由于香格里拉对话得到“地区内外安全机构的支持”，它仍然能够为合作提供一个强大的框架。

二是对东盟地区论坛运行机制的挑战。尽管东盟地区论坛也包括第二轨道外交，但它更多呈现的是一个第一轨道多边安全外交机制。具有第一轨道和第二轨道性质的香格里拉对话和香山论坛，则将安全研究、安全对话和安全决策有机地联系在一起。它们都是由非政府智库发挥核心组织作用，对话方式相对自由，(22)相对自由的对话方式是指，参与者(包括记者和学术界)在不事先通知的情况下提出问题。且得到了有关国家的国防部门支持的安全机制。香格里拉对话是由“外来者”——英国国际战略研究所在东南亚举办的，得到新加坡国防部的大力支持，并获得了美国国防部鼎力相助的地区安全和合作的机制。香山论坛是由中国军事科学学会和中国国际战略学会联合举办，中国国防部大力支持的安全对话与合作的机制。进而言之，“两香”机制的运行高效性及权威性是不言而喻的。

三是对东盟地区论坛由中小国家集团主导多边安全对话机制的模式构成了挑战。在过去几十年里，东南亚中小国家作为一个集团共同主导东盟地区论坛，是东盟地区论坛非常显著的一大特征。但是，在其发展的进程中，议题被域外大国屡屡操控的现象依然存在，这实质上影响了东盟地区论坛的长远健康发展。而香山论坛从一定意义上弥补了东盟地区论坛的这一缺陷。因为它是由本地区大国构建的一个多边安全对话机制，极大地杜绝了议题被域外大国操控的可能性。与此相同的是香格里拉对话虽然由英国国际战略研究所主办，新加坡国防部协办，但是背后的依靠却是美国，其议题选择贴近美国利益，主办方引导、塑造多边话语。(23)冷鸿基：《多边主义竞争与香格里拉对话会的发展战略》，第38页。正如中国人民解放军退役少将姚云竹所言，“‘香格里拉对话’作为由英国智库和新加坡防务机构搭台的地区安全论坛，主要还是为美国提供了‘麦克风’，长期以来形成了‘美国唱主角、西方其他国家演配角’的格局”。(24)安刚：《中国军队走向世界必须闯过话语关口——专访中国人民解放军退役少将姚云竹》，《世界知识》2018年第13期，第16页。

四是对东盟地区论坛发展规模与影响力方面的挑战。随着亚太战略格局与安全态势加速发生的深刻变化，香山论坛和香格里拉对话在规模上和影响力方面呈现出了超越东盟地区论坛的势头。安全政策会议是东盟地区论坛框架内国防官员参与级别最高的一项活动，而绝大部分论坛成员国目前只派国防部副部长级代表参会，且到迄今为止，论坛成员包括欧盟等一些组织在内，成员仅仅27个。

反观香山论坛及香格里拉对话在参与规模和影响力方面则有超过东盟地区论坛之势。就规模而言，主要体现在代表性广泛、参会代表数量众多。以香山论坛为例，参与国和国际组织以及代表数量在2006年(即第一届香山论坛)只有几十个代表，到了2014年则迅猛增加至47个国家的国防部或武装部队代表团，4个国际组织代表和中外专家学者约300人参加。(25)《第五届香山论坛在京开幕》，人民网，2014年11月20日，http://politics.people.com.cn/n/2014/1120/c70731-26063857.html.而2019年参加香山论坛的国家和国际组织不仅数量更多，来源也更加广泛，有76个官方代表团、23国国防部长、6国军队总长(国防军司令)、8个国际组织代表，以及专家学者和各国观察员等1300余名嘉宾出席。(26)《第九届北京香山论坛闭幕》，新华网，2019年10月22日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-10/22/c_1125138204.htm.

就影响而言，要体现在对话规格高、议题覆盖范围广。例如，香山论坛直至第五届才有国防部长等正部级官员14人、国防部副部长级官员19人等高官参会。之后数量剧增，特别是防务官员国防部长等高官参会越来越多，甚至还有来自拉美、非洲的专家学者参会。此外，朝鲜也派出了以武力省副相金亨龙领衔的官方代表团参加了2018年的香山论坛，这是朝鲜首次派出官方代表团参会，也是其官方代表团首次参与国外的“一轨半”规格的多边安全会议。而香格里拉对话的规格更胜一筹，香格里拉对话参会人员构成强调国防安全领域“最丰富”的标准，除了防长，还有总参谋长、国防部副部长、国家安全顾问、情报与国家安全部门最高领导参会，军火公司、安全公司代表也参与其中。(27)冷鸿基：《多边主义竞争与香格里拉对话会的发展战略》，第40页。此外，香山论坛议题从关注亚太安全局势，到聚焦全球安全威胁和共商国际安全合作，彰显了香山论坛具有更强的吸引力和影响力。

二、东盟地区论坛面临的内部挑战

东盟地区论坛是以“东盟为中心”构建的，按照 “东盟方式”推进地区安全合作，引入许多地区外国家参与安全秩序对话的地区安全机制，(28)王正毅：《东盟50年：走出边缘地带发展的困境了吗？》，《世界政治研究》2018年第1期，第44页。核心是确保地区和平稳定、有效管控大国竞争与地区分歧、促进地区安全务实合作。作为涉及众多国家并旨在谋求最大公约数的多边机制，东盟地区论坛本身就是充满多种困难“带病”运转的。但是，东盟地区论坛同样作为“东盟中心地位”框架下的产物，由于在较长的时期内能够获得包括美国、中国、日本等大国的支持，因而总体上得以相对顺畅地运转。随着中美在亚太地区的大国竞争日趋白热化，东盟地区论坛自身的弊端则被显著催化，内部的挑战进而明显凸显。就目前而言，东盟地区论坛遭遇的内部挑战主要来自论坛本身的机制不足和成员国之间的安全挑战。

(一)论坛本身的机制不足

东盟地区论坛是一个制度化程度较低的多边安全论坛，这可以从其原则、规范、决策程序机制、组织机构的设置窥见一斑。1995年推出的《东盟地区论坛概念文件》(以下简称《概念文件》)为东盟地区论坛制定了组织原则和规范，主要包括以下四个方面。一是规定了东盟地区论坛处理国家关系的原则，即以《东南亚睦邻友好合作条约》为宗旨和原则，主权独立、互不干涉内政、不建立干预性的强制机制。二是东盟地区论坛的软性制度化，在其初始阶段不实行制度化，即不建立固定的机构和坚持自愿原则。三是东盟地区论坛秉持渐进制度化，应以全体成员都感到舒适的速度向前发展，不应“使那些希望慢速发展的成员感到过快，也不应该使那些希望快速发展的成员感到过慢”。(29)王正毅：《东盟50年:走出边缘地带发展的困境了吗？》，第41页。四是决策程序的协商一致，会议决议经过慎重而深入的协商之后按照一致同意的方式来做出决定。

就东盟地区论坛的基本构架机制而言，《概念文件》中确立了“双轨”运行机制，即第一轨道和第二轨道。第一轨道是指其活动代表官方行为，是官方或政府层次的会议，探讨的是东盟地区论坛关切的短期目标。第二轨道是非官方的、非政府的或半官方的，因为第二轨道外交是非官方的行为，所以任何在这类会议上形成的结论和建议，对政府都不具备约束力。(30)苏浩：《亚太合作安全研究：从哑铃到橄榄》，世界知识出版社，2003年，第291页。

东盟地区论坛的第一轨道机制主要由三部分构成：一是外长会议，是东盟地区论坛最高层级的组织形式和决策机构。其职责是就共同关心的问题展开讨论，根据协商一致原则达成决议，在最后以主席声明的形式发表。二是高官会议，通常由成员国外交部、国防部副部长级的高级官员率团出席，就一些重要议题进行预先讨论，为部长会议提出切实可行的政策建议，并为后者准备文件和主席声明的草案。(31)聂文娟：《大国因素与地区安全机制的制度化——以东盟与非盟的安全机制为例》，《外交评论》2013年第4期，第85页。三是会间会，由东盟地区论坛成员国的政府官员参加，主要包括两种类型，一种是建立信任措施和预防性外交会间辅助会议，另一种是会间会专题会议，主要是探讨非传统领域安全问题。

第二轨道机制也主要有三类：一是由东盟组织的第二轨道研讨会，就论坛最为关注的议题进行研讨，这些研讨会没有组织结构，不定期召开。二是由部分成员国自行组织的会议。三是亚太安全合作理事会、东盟战略与国际问题研究所以及亚太圆桌会议。

从以上可以看出无论是东盟地区论坛的组织原则、规范、运行机制，还是在运行机制下形成的一系列会议机制，均以“协商”和“共识”为原则，无独立的国家行为能力，无法对成员国形成有效约束力，其制度化程度比较低，从而导致一些措施难以实施。而在激烈大国竞争的背景下，东盟地区论坛达成广泛一致的难度显然变得更甚了。

不可否认，东盟地区论坛的弱制度性在当时的历史背景下的选择是合理的，然而当前东盟地区论坛在处理一些区域问题时常面对困境。(32)陈邦瑜、颜欣：《制度视阈下东盟区域安全机制建设路径研究——以东盟地区论坛为例》，《东南亚纵横》2017年第3期，第73页。与此同时，鉴于一系列限制性因素，推动东盟地区论坛向预防性外交阶段发展，也注定是一个十分艰难的历程。例如，鉴于议题所涉及内容的敏感性，一些参与方在落实诸如情报交换和信息共享等协议方面仍然停留在纸面上。同样需要指出的是，即便是在东盟内部各个成员国之间，这也是一个重要难题，在其它合作领域如联合进行海上安全和灾难救助演习内容，并非所有的东盟地区论坛参与方均乐意参与其中。

(二)成员国之间的安全挑战

东盟地区论坛成员广泛，既有来自东南亚地区的东盟十国，又有来自亚太地区的中日韩印等国家，还有来自区域外的美澳欧盟等国家和组织。由于政治、文化、宗教的差异，各国对安全形势的看法和安全合作的主张不尽相同 ，加之部分成员国之间存在难解的领土、边界、宗教等纠纷，使得东盟地区论坛在解决地区政治和安全等高敏议题上往往无法发挥其应有的作用。

首先是成员国内部缺少凝聚力和强大的协调能力，并对东盟地区论坛的期望值存在明显分歧。东盟地区论坛是由东盟主导的，而东盟作为一个中小国家组成的国际组织，缺乏强有力的核心与强大的凝聚力，致使其很难充分发挥协调的功能，难免会在安全合作中出现分歧，进而影响安全合作的推进。例如关于“协商一致”原则，一些国家认为这一原则较好地尊重了国家主权原则，而另一些国家则认为这一原则效率低下，建议用“多数一致”取而代之。在安全合作上，东盟成员国也存在立场分野。菲律宾、泰国、新加坡等国希望美日等国扩大在东南亚的影响力，主张修改东盟长期坚持的“不干涉内政”原则，对缅甸等国家的内部问题实行“建设性介入”政策。(33)马燕冰：《增信释疑，应对东盟“平衡”战略》，《环球》2010年第16期，第5页。这种凝聚力不足、协调程度较低的情况，无疑与东盟希望主导东盟地区论坛的想法相去甚远。在很多时候，由于内部缺乏共识，东盟并不能像当初设想的那样在论坛中发挥“主导作用”，从而在很大程度上也影响了论坛的发展动力，是论坛前进过程中的一个深层次的制约因素。(34)郭新宁：《亚太地区多边安全合作研究》，时事出版社，2009年，第58页。

其次是成员国内部的族群和宗教问题外溢为跨境安全挑战，进而引发邻国间的矛盾与冲突，同时部分成员国之间还存在主权和边界争端这类结构性难题，进而影响东盟地区论坛在推进信任措施建设方面的进程和深化程度。一些东盟地区论坛成员国内部的族群和宗教关系错综复杂、矛盾重重，因之引发的冲突不时超越国境，引发国际龃龉，如缅菲印泰马等国都不同程度地遭受族群冲突与民族分离主义的困扰。而菲越、马越、中国与菲马越在南海存在领土与海上划界纠纷，特别是南海问题在美国等的深度介入(主要是美国的南海政策“逢中必反”与高度军事化)下，严重影响了相关国家之间的政治互信，加剧了彼此的立场分歧，往往难以进行较为有效的合作。而东盟地区论坛所坚持的互不干涉内政原则与协商一致原则，更导致其难以在这些重大地区议题上有所建树，往往不得不回避这类议题。

再次是一些成员国更重视双边关系，专注于双边关系的经营。东盟地区论坛的进程表明，某些成员国一方面积极参与论坛，另外一方面并不愿意放弃与外部大国的双边联盟关系。(35)王正毅：《东盟50年：走出边缘地带发展的困境了吗？》，第44页。比如，菲律宾、泰国、新加坡均与美国保持着同盟或准同盟关系，特别是在中国崛起，南海问题不断升温的背景下，菲律宾、新加坡与美国的安全合作更为深化，而且越南为了在南海牵制中国，也越来越偏好增强与美国、日本、印度、俄罗斯等大国的防务合作。例如，新加坡与美国在2019年9月签署了《1990年谅解备忘录修正议定书》，美军可继续使用新加坡的空军与海军基地到2035年。越南与美国建立战略伙伴关系，军事合作迅速升温、外交协同越发密切，而美国也视越南为实施“印太”战略的最佳伙伴，“正在努力通过向越南提供诸如‘扫描鹰’无人机、T-6 教练机、美国海岸警卫队退役的高自持力警备艇、小型巡逻船及其配套的训练与维护设备等安全援助，来提升越南的防卫实力”。(36)The Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships,and Promoting a Networked Region,June 1,2019,36-37,https://assets.documentcloud.org/documents/6111634/DOD-INDO-PACI- FIC-STRATEGY-REPORT-JUNE-2019.pdf.菲律宾阿基诺三世政府更是完全倒向美国，甘做美国遏制中国的“急先锋”，即便是在杜特尔特总统上台后，在战略上明显拉开与美国的距离，但依然视美国为确保地区稳定的力量。“美国是菲律宾的唯一条约盟友，两国通过签署《加强防务合作协议》增强了美国在菲律宾实施人道主义与海上安全行动的能力。菲律宾期待特朗普政府继续参与亚太事务，将在双方共同关心的议题上与美国密切合作。”(37)Philippine National Security Council,National Security Policy for Change and Well-Being of the Filipino People:2017-2022,April 2017,pp.13-14;Philippine National Security Council,The National Security Strategy of 2018:Security and Development for Transformational Change and Well-Being of the Filipino People,May 2018,p.89.同时为了怂恿菲律宾，美国国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)甚至表示，“南海属于太平洋的一部分，任何在南海对菲军队、飞机或政府船只的武装攻击，都将引发《美菲共同防御条约》第四条所规定的共同防御义务”。(38)“Remarks with Philippine Foreign Secretary Teodoro Locsin, Jr.,”March 1,2019,https://www.state.gov/secr-etary/remarks/2019/03/289799.htm.

概而言之，东盟地区论坛成员国之间族群、宗教问题与领土、海洋争端，加之镶嵌于东盟内部的与美国的双边军事同盟或准同盟，均对东盟地区论坛构成了消极影响，阻碍了其由建立信任措施阶段向预防性外交阶段的推进，离设立解决纠纷机制的目标更加遥远。同时，由于东盟地区论坛秉持不干涉主权原则和协商一致、渐进方式以及非强制性来处理有关安全问题，这也促使其长期停留在促进安全合作对话，发表各种联合声明的发展阶段，甚至连东南亚地区内部冲突和争端都难以有大的作为。

三、东盟地区论坛面临的实践挑战

东盟地区论坛是按照“东盟方式”建立和运作的，“东盟方式”强调成员国通过对话协商、耐心渐进、实用主义和协商一致的方式来开展合作，主张不使用武力处理成员国之间的冲突和地区争端、不干涉成员国的内政、协商一致地处理内部和地区问题等原则。(39)刘宏松：《霸权国对多边主义制度的有限参与——以冷战后美国参与东盟地区论坛为例》，《外交评论》2007年第4期，第74页。在大国竞争显著加剧的背景下，随着东盟地区论坛的外部挑战与内部挑战日益凸显，其在实践层面也面临着多种挑战，并且这些挑战主要源自东盟地区论坛在运用“东盟方式”来解决东南亚以及亚太地区的安全问题、实现三大阶段性目标以及大国对东盟地区论坛的规避和利用。

(一)“东盟方式”遭遇挫折

尽管东盟地区论坛在运用“东盟方式”维护地区和平、稳定和繁荣方面取得了一些成效，但是随着传统安全问题和非传统安全问题交织在一起，这种方式在实践中不时面临着诸多无奈和无能为力，协商一致、不干涉内政的原则屡遭挑战。

如在2012年东盟地区论坛外长会上，由于个别东盟国家要求将南海争端写入《主席声明》，从而导致东盟内部产生分歧最终无法协商一致形成《主席声明》导致会议无果而终。(40)魏玲：《小行为体与国际制度——亚信会议、东盟地区论坛与亚洲安全》，《世界经济与政治》2014年第5期，第99页。事实上，菲律宾、日本、美国等多次在东盟地区论坛上提及南海问题，并企图抹黑中国。(41)《王毅在东盟地区论坛上谈南海问题》，新华网，2015年8月7日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-08/07/c_128101317.htm.2014年和2015 年还发生了时任东盟秘书长、前越南外交部副部长黎良明(Le Luong Minh)就南海问题发表与其身份不相符的言论。比如，黎良明表示东盟将敦促中国切实有效落实《南海各方行为宣言》，通过更严格地落实协议来约束中国，中国在南海“九段线”的主张“不合法”，影响了东盟共同体建设等。(42)周士新：《东盟在南海问题上的中立政策评析》，《当代亚太》2016年第1期，第101页、第111页。此番表态随即遭到中国外交部的驳斥，“黎良明先生身为东盟秘书长，在南海问题上多次发表不符合事实且与其身份极为不符的倾向性言论，严重背离了东盟及其秘书处在有关问题上理应坚持的中立立场，损害了东盟作为一个地区性国际组织的形象。”(43)《2015年3月11日外交部发言人洪磊主持例行记者会》，中国外交部网站，2015年3月11日，https://www.fmprc.gov.cn/ce/ceil/chn/fyrth/t1244677.htm.东盟秘书长未经成员国一致同意就擅自表达自己所属国的利益诉求，这表明东盟的平衡外交战略在内部协调执行层面还存在问题，其在某种程度上还会受到某个成员国利益或价值取向的左右。(44)李鼎鑫、黄蕙：《试论东盟平衡外交战略的四个维度》，《学习与探索》2014年第8期，第45页。同样在对待缅甸罗兴亚人道主义危机问题上，也出现了与东盟地区论坛所坚守的“不干涉”原则相左的声音。东盟外长于2017年9月在出席联合国大会时，发表共同声明谴责在缅甸若开邦所发生的一切暴力行为，并进一步呼吁暴乱各方避免局势恶化。(45)许利平：《缅甸罗兴亚人道主义危机及其影响》，《当代世界》2017年第10期，第60页。但是随后马来西亚要求退出以东盟名义发布的关于缅甸若开邦局势的声明，因为东盟的声明不符合若开邦的实际情况，并且声明中没有提及罗兴亚穆斯林在此次危机中受到的影响，该声明也没有在东盟成员中获得一致同意。(46)蒋天：《东盟因罗兴亚人问题陷入分裂》，中青在线，2017年9月26日，http://news.cyol.com/content/2017-09/26/content_16533200.htm.因此，面对东盟在罗兴亚人问题上的事实分裂，东盟地区论坛更不可能在该问题上有大的作为。

(二)阶段目标难以推进

东盟推出的《概念文件》以及《东盟地区论坛预防性外交概念和原则》确立了东盟地区论坛的阶段性发展目标以及推行阶段性措施的原则，但是在实践中，这三大目标以及原则均遭到了严峻的考验。三大目标是由信任措施建设、预防性外交以及建立冲突解决机制。

就信任措施建设而言，正如在第八届东盟地区论坛外长会在《东盟地区论坛预防性外交概念和原则》中所强调的建立信任将是继续贯穿东盟地区论坛始终的核心。但这注定是一个颇为耗时的漫长过程，尽管东盟地区论坛主席声明一再呼吁其成员国发表《国防白皮书》、进行国防政策说明，以及为东盟地区论坛年度安全展望做出贡献，然而还是有个别国家对此没有做出反应。而且涉及军事透明的建立地区武器登记册制度，始终没有获得大的进展。

就推进预防性措施向预防性外交阶段转变而言，也注定是一个更为严峻的考验。在面对东盟内部成员国的问题时，东盟地区论坛采取的预防性外交就遭遇严峻的考验，比如新加坡和马来西亚在供水问题上发生的冲突，以及柬泰两国冲突。尤其是在对待柬泰冲突时，东盟地区论坛还远远不能发挥解决安全争端，协调地区安全的作用，而且其防止冲突的作用也不足，甚至不能防止东盟内部的冲突。同样在应对影响亚太地区安全的朝核危机、南海问题时，东盟地区论坛在推行预防性外交上也面临同样的困境。

建设信任措施与推行预防性外交在现实中遭遇的挫折，表明东盟地区论坛建立冲突解决机制的路途更加遥远。事实上，虽然经历了26年的发展历程，东盟地区论坛并未能够在预防性外交与建立冲突解决机制这两大核心目标上取得较大的进展。(47)Ralph A.Cossa and Paul Evans,“The ASEAN Regional Forum at 25:Moving Forward or Still Standing?”,p.4.

(三)大国掣肘严重

由于大国在加入东盟地区论坛上均有各自的战略考量，并随着大国竞争甚至变得高度对立和迥然不同，加之东盟地区论坛采取自愿及舒适原则。因此在东盟地区论坛的发展进程中，大国往往采取规避和利用双管齐下的策略。尤其是美国旨在通过一系列颇为有效的手段，来利用东盟地区论坛为其巩固亚太地区的主导权服务。

美国对东盟地区论坛的利用主要体现为以下方面：一是美国利用论坛使其在亚太地区的安全行为和前沿军事部署 “合法化”。这一点在新加坡国务资政吴作栋的相关言论中得到了很好的体现。他曾指出，东盟通过东盟地区论坛这一多边安全机制已“改变了美国对东南亚承诺的政治环境”，东南亚国家已“行使它们至高无上的权利，邀请美国一起来商讨东南亚事务”，因此，“没有人会争论说,美国在东南亚的存在是非法的或对该地区的侵入。”(48)陈奕平：《权力、机制与认同——对美国东盟地区论坛政策演变的分析》，《世界政治与经济》2006年第1期，第34页。二是积极推进东盟地区论坛介入南海问题，希望构筑围攻和污名化中国南海政策与抑制中国南海维权行动，并怂恿越南等南海主权声索国进一步向中国发难的地区统一战线。换言之，美国企图以此“消耗中国的国际威望和推行国际战略的资源，迫使中国在中美对峙的每一个环节都支付尽可能大的国际信誉代价，使得中国在南海维护历史性权益越来越不得人心，让中国的‘一带一路’倡议受到南海问题越来越大的牵制，最终以尽可能小的代价同时实现美国对南海霸权的掌控和破坏中国的‘一带一路’”。(49)叶海林：《中美在南海问题上的策略调整和行动效果评析》，《战略决策研究》2016年第5期，第26页。三是美国经常联合其他东盟地区论坛成员国，以联盟机制行事，绕开论坛对话机制展开行动。由于东盟地区论坛并不能充分发挥其协调作用，美国事实上削弱了东盟的主导权，制约了东盟地区论坛的预设效力。

四、东盟地区论坛的前景展望

作为“东盟中心地位”的重要载体，东盟地区论坛是东盟在后冷战时期应对亚太地区格局变迁，加强东盟在区域合作中的话语权以及提升东盟内部一体化的战略尝试，同时也是亚太地区大国合作多于竞争，各大国认同东盟“小马拉大车”的产物。随着亚太地区的大国关系发生深刻而复杂的变化，东盟地区论坛势必面临重重挑战，其前行的步伐注定是艰难的，其前途命运只能通过“随势”“顺势”和积极“谋势”“塑势”去开辟。其中，中国无疑是“东盟中心地位”以及基于“东盟方式”的东盟地区论坛的坚定支持者。正如中国外交部副部长罗照辉出席2020年7月东盟地区论坛高官会时所言，“东盟地区论坛是亚太地区最重要的多边安全对话与合作平台，成立26年来为维护地区和平稳定发挥了重要作用。当前，论坛正处在由建立信任措施向预防性外交过渡的重要阶段，应继续坚持政治引领、协商一致等原则，加强非传统安全领域合作，为维护地区和平稳定与发展繁荣营造良好环境。”(50)《外交部副部长罗照辉出席东盟地区论坛高官会》，中国外交部网站，2020年7月22日，http://newyork.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1799613.shtml。

而在新冠肺炎疫情对各国构成重大冲击，亟需携手抗疫并同心同德地推动地区经济复工复产的艰难时期，“非传统安全威胁的现实性和严峻性向很多中小国家显示，它们面临的更紧迫威胁不是外国入侵、领土争端，而是传染病、恐怖主义、跨国犯罪、经济衰退和社会失序的风险等，传统的同盟方式并不足以应对这些更为现实的非传统安全威胁。”(51)周方银：《新冠疫情背景下国际格局走势与中国的应对》，《当代世界》2020年第7期，第8页。因此，日益扩大的非传统安全合作为东盟地区论坛提供了新的合作增长点，有望通过提升自身的凝聚力、加强和域内外大国的合作，为东盟地区论坛继续培育在协商、引领、合作等方面的优势。

(一)曲折前行

东盟地区论坛这一多边安全机制的运行是以东盟合作安全模式为基础的。这是东盟借之向地域范围更宽广的亚太地区传播其规范和原则，通过非正式对话和磋商机制来构建一种避免冲突和实施危机管理的模式。事实上，经过26年的探索与实践，东盟地区论坛已经形成了自身的一些鲜明特色，在某些方面得到了较好的发展。特别是东盟地区论坛以《概念文件》为指导，大大提升了制度化水平。这虽然是“东盟方式”的延伸，却与更为结构化的合作安全方式联系在了一起；尽管进展缓慢、成果相对有限，但已经实施了一系列具体的建立信任措施，如会间支持小组、会间会的定期召开、在自愿的基础上发布国防白皮书、推进安全观对话、围绕国防政策交流看法、组织成员国军事院校和研究机构的领导人召开会议。

另外，尽管《概念文件》强调东盟地区论坛以渐进的方式推进安全合作和冲突管理，但也提出要超越建立信任措施阶段，直接瞄准预防性外交和解决具体争端这两个更“高端”、更有挑战性的目标。而超越建立信任措施的提议实际上并没有获得所有参与国的积极回应，比如中国对此就持保留态度。因为相较于建立信任措施，预防性外交侧重于特定的安全问题，这在某种意义上而言是一种更具“威胁性”的安全合作形式。特别是在外部势力仍在深度阻碍实现国家完全统一、越南等东南亚南海主权声索国极力否认历史事实并歪曲国际法、东盟在南海问题上隐蔽呼应越南等所谓的法理依据等的背景下，中国拒绝具有约束性的措施，更希望东盟地区论坛继续作为侧重对话与磋商的地区安全合作机制。所以，中国不仅拒绝东盟地区论坛讨论台湾地区问题，同时也警惕其成为介入南海主权纷争，制衡中国的合法渠道。换言之，台湾地区问题纯属中国内政，南海问题不是中国与东盟以及美国等域内外大国之间的问题，由直接当事国通过协商谈判解决南海争议是最为有效和可行的方式，这些不属于东盟地区论坛的职责范围。

当然，东盟地区论坛也因其结构性局限而制约了发展，特别是成员国数量众多，限制了其保持内部一致性并制定行为准则的能力。《概念文件》规定东盟地区论坛将根据协商一致原则，以所有参与国舒适的速度向前发展。然而，因各参与国之间存在深刻的分歧，所以就共同目标达成共识是一个极具挑战性的棘手工作，虽然中国和东盟成员国赞成一般性讨论方式，以避免分歧，但其他国家，包括美国和日本则更倾向于更快速地贯彻和实施信任措施建设。(52)Sheldon W.Simon,“Security Prospects in Southeast Asia:Collaborative Efforts and the ASEAN Regional Forum”,Pacific Review,Vol.11,No.2,1998,p.207.此外，被普遍认为在本地区没有太多直接利益关联的域外国家如加拿大和澳大利亚，热衷于推动贯彻和实施预防性外交措施，这遭到了中国的强烈反对，部分原因在于中国担心外部势力借机干涉内政。而美国也以矛盾的心理审视和看待建立信任措施和预防性外交等议题，因为美国偏好既有的区域政策，不希望既有的双边关系受到正式措施的限制。

最后，从长远来看，一些参与国可能不会理解和接受东盟在东盟地区论坛中的主导地位。东盟在东盟地区论坛中的外交核心地位和管理角色对于确保中国最初的参与至关重要，这得到了中国、俄罗斯及印度的支持，以此来避免美国主导论坛。然而，东盟的领导主要集中在东南亚安全问题上，对于包括朝核问题等在内的东北亚安全事务几乎无能为力，不免引发部分成员国对于东盟主导地位名不副实的质疑。

(二)未来发展趋势

体现“东盟中心地位”的东盟地区论坛尽管面临重重挑战，但其所肩负的维护地区和平稳定的使命以及照顾各方舒适度的运行模式，却符合大部分亚太国家的根本利益，是亚太格局剧烈变迁背景下值得珍惜且难以被替代的多边安全对话与合作平台。而且东盟自身的战略价值，也为东盟地区论坛提供了所必需的战略支撑。东南亚位于印太地区的地理中心，不仅拥有金兰湾、苏比克湾等众多战略良港与马六甲海峡、巽他海峡、南海等国际战略通道，还人口众多、资源丰富、市场巨大、经济发展迅速，已成为世界地缘政治与地缘经济的新重心。东南亚国家的战略立场对于美国遏制中国的成败以及中国同美国战略博弈的胜负，具有显著的意义。而“东盟中心地位”则是地缘政治与地缘经济价值均水涨船高的东南亚国家的战略取向的集中呈现，对于中美在亚太地区的战略博弈态势具有重大影响。

概而言之，东盟地区论坛虽不完美，却为成员国避免直接冲突做出了重要贡献，“东盟中心地位”是各方尤其是各大国所能共同接受的最不坏甚至是最佳的选择。展望未来，东盟地区论坛最有可能在以下领域继续负重前行。

首先，以非传统安全合作为突破口，建立更为有效的规则和制度，促进安全互信与合作。东盟地区论坛所讨论的地区安全，既包括东南亚地区的安全秩序，也涉及整个亚太地区的安全秩序；既有传统安全，也有非传统安全。(53)王正毅：《东盟50年：走出边缘地带发展的困境了吗?》，第44页。这表明其可以采取分层次、由简单到复杂、由内到对涉及不同层次、不同区域、不同类型的安全问题进行协调、探讨与合作。经过26年的发展，东盟地区论坛在非传统安全合作方面已经取得了公认的成就。目前，东盟在应对新冠肺炎上也取得了显著成效，东盟十国新冠肺炎确诊病例数占海外(即中国以外国家)确诊病例总数的比重仅是1.66%，死亡率低于海外平均死亡率。(54)中国—东盟商务理事会：《东盟防控疫情简报》，2020年8月13日。这得益于东盟十国的努力，也得益于与中日韩等国的协同合作。这些抗疫经验，可以外溢到其他非传统安全领域。东盟地区论坛可以尝试以渐进方式建立一些强制性措施来处理东盟内部成员的争端，即先从涉及非国家核心利益的自然灾害、灾难救助、反恐、海上航道安全评估、应对海上突发事件、反海盗、海上风险管控与安全合作等非传统安全领域里的问题着手，推进具有约束力的规则建设，提升合作的效率。此外，在涉及到东盟成员国之间的边界问题时，东盟地区论坛可以尝试借鉴中印边界互信措施的相关经验，同时成立主要由学者、专家构成的名人专家组和边界危机应急小组，以防止冲突进一步恶化，进而将这些合作成果与经验逐渐地外溢至其他安全领域。

其次，在确保东盟主导地位的同时，适当鼓励其他大国在非传统安全领域发挥引领作用。机制化问题始终伴随着东盟地区论坛的发展进程，其核心是主导权问题，美、日等从自身战略出发，试图与东盟分享东盟地区论坛的主导权。“东盟十国致力于加强‘东盟中心地位’，鼓励东盟的外部伙伴通过东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长会议等东盟主导的机制进行建设性的接触，进而增强互信与信心，并建立一个开放、透明、包容和基于规则的区域架构。”(55)“ASEAN Foreign Ministers Statement on the Importance of Maintaining Peace and Stability in Southeast Asia”,August 8th,2020,https://asean.org/storage/2020/08/FINAL-ASEAN-FM-Statement-on-Peace-and-Stabi-lity-in-Southeast-Asia-Region-18.2.pdf.鉴于“东盟中心地位”的不可或缺与需要兼顾大国的诉求，东盟在继续发挥和加强其在东盟地区论坛中的主导性作用的同时，可以借助与中美日俄印等大国的合作，适当提升和鼓励后者在非传统领域的引领作用。比如，东盟地区论坛的安全政策会议，是在2004年由中国倡议举办的，已经成为东盟地区论坛框架下的重要机制化项目，对于促进地区各国防务部门的交流合作、维护地区的和平与稳定发挥了积极作用。

再次，东盟地区论坛将继续发挥其协商、对话、合作的功能。在安全领域，小国的安全依赖于强大邻国或大国间的实力均衡，小国通常采取的是“常规型模式”和“选择性模型”。在“常规型模式”中，小国倾向于“为其带来最少风险的行为”，其中包括不愿介入冲突或者敌对行为、采取模糊策略以避免疏远其他国家的倾向，以及较多的合作性言语行为。(56)韦民：《小国与国际关系》，北京大学出版社，2014年，第10页。在可以预见的未来，东盟地区论坛这个由小国牵头主导的机制，“不仅在新时期继续发挥避免地区合作可能因地区领导权争夺而陷入踏步不前问题的作用，更提供了各强力量缓冲、各方利益磨合的平台，让亚太各国能在国际结构高度不确定的情况下继续进行合作中有竞争、竞争中有合作、斗而不破的多边互动。”(57)郭清水：《中国参与东盟主导的机制：东南亚的视角》，《中国战略报告》2016年第1期，第126页。

结 论

经过26年的发展，东盟地区论坛取得了重要的成就，同时也面临日益凸显的挑战。这些挑战既包括外部挑战即亚太大国竞争显著升温的挑战与亚太区域内新兴安全机制的挑战，也包括内部挑战即论坛本身的机制不足与成员国之间的安全挑战，还包括“东盟方式”遭遇挫折、阶段目标难以推进、大国严重掣肘这三大实践挑战。概而言之，在当前百年未有之大变局的背景下，东盟地区论坛的前途命运取决于其能否恰当处理小国与大国的关系、东盟与大国的关系、东盟内部的问题，以及能否弥补自身机制的不足，提高规则的有效性和驾驭规则的能力。这就要看东盟能否在已有成果的基础上，以更坚定的政治意愿和更大的魄力与勇气去适应不断变化的现实，并采取更为有效的方法推进其内部变革的进程。(58)郑先武：《“安全共同体”理论和东盟的实践》，《世界经济与政治》2004年第5期，第25页。当然，东盟地区论坛要实现其机制的有效性及提高自身驾驭的能力，注定是一项充满考验的艰难之路，且难在短期内完成。

与此同时，东盟地区论坛的发展将会以涉及非国家核心利益，比如公共卫生安全、自然灾害、灾难救助、反恐、海上航道安全评估、应对海上突发事件、反海盗、海上风险管控与安全合作等非传统领域的合作为突破口，逐渐建立具有约束力的规则、制度，提升论坛的效力，并且以互补、协作的方式，与地区内的其他安全机制共同维护东南亚以及亚太地区的和平稳定。