乡村振兴视阈下的乡村治理问题研究

丁 静

（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

大力实施乡村振兴战略，深化农村改革创新，探索推进乡村治理体系和治理能力现代化的现实路径不仅成为上下一致的共识，更成为新一轮国家治理和地方治理的重要抓手。回望千年文明根基的乡村，振兴长期反哺城市的乡村成为从顶层到基层工作的重中之重。城市和乡村从来都是互生共赢，在践行十九届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，要撬动乡村治理，融合政治、法治、自治、德治和智治提升乡村治理的效率成为“中国之治”先行先试的热土。

一、重要意蕴：乡村治理在乡村振兴中的作用

乡村是最基本的治理单元，是国家政权的“神经末梢”。在乡村振兴战略中，“治理有效”作为一项重要内容，其着眼点就在于推动国家治理体系和治理能力现代化建设向乡村延伸。在乡村振兴中乡村治理的作用主要体现在以下三个方面。

（一）支撑国家治理，决定振兴质量

乡村治理构成整个国家治理的重要基础和有力支撑，也是实施乡村振兴战略、实现乡村善治的基石。乡村治理的效果不仅决定着乡村振兴的质量与水平，决定着乡村社会的发展繁荣与稳定，而且折射出国家治理的整体水平。

（二）化解基层矛盾、醇化良好乡风

我国农村经济社会发展发生了深刻变化，不仅仅体现在农村社会物质层面，还在农民的思维观念和行为方式上。错综复杂的农村形势和各种因素，诱发了乡村治理的参与主体和制度安排也随之发生变化。乡村治理其实就是基层矛盾的化解、防范基层风险的过程，有效的乡村治理有利于巩固基层政权，化解基层矛盾，促进乡风文明。

（三）保护生态环境、推动产业发展

有效的乡村治理注重农村生态环境的改善和保护，使得乡村居住生态环境大大提升，为乡村发展第三产业、产业融合提供良好的基础，促进农民增收，推动农村产业的良性发展，有助于建构乡村共同体的意识，提升乡村良性发展水平。

二、现实困境：乡村治理实践中面临的困境

乡村振兴战略是在后农业税时代的乡村场域中实施，面对的是现代和传统相互交叠的社会，治理场景已经发生了变化[1]，但是乡村治理的理念、方式并未发生变化，仍然存在“官本位”思想，加大了乡村治理向“现代治理”转变的难度，存在诸多困境。

（一）“碎片化”困境

在乡村治理的实践中，治理的“碎片化”是乡村治理有效性差的突出问题之一，“碎片化”已经构成目前乡村治理的一幅独特现状。所谓“碎片化”就是指一个有机统一的治理系统被分割为若干个局部，各个局部自成一体，独立运作，彼此之间又有交叉，但缺乏协调与整合的治理状态。目前，中国乡村存在组织多元、事务繁杂等现象。

1.组织机构“多级化”

乡村治理受到一些治理理论的影响，在发展中引入了一些治理理论，这些理论成为影响乡村治理模式的重要力量，但有些由于未能充分结合中国实际，纷繁的治理理论未能进行创新型应用，出现了村级组织治理失灵的现象。在乡村发展过程中，有的村组织借助创新治理，设立了一系列的组织机构，如社区服务中心、便民服务中心、网格小组等等，造成了一定程度上的组织多级化和叠加化。这些组织的设立本是根据职能和工作需要设立，增强基层社会公共服务的能力，但同时存在的各组织之间缺乏有效沟通、职能权责不清晰、部分存在职能交叉、重叠等问题，造成村民无所适从，遇到问题无法解决，降低了乡村治理的有效性。

2.工作事务的“繁杂化”

乡村工作纷繁复杂，伴随着治理向服务的转变，各个乡村都有各项指标和任务，并实行考核评比，要上报报表、台账等，使得原本就错杂的乡村基层治理的管理服务内容进一步增加。而且，乡村还要接受多重部门的工作任务。在中国治理实践中，乡村要受到多个政府部门的治理干预。中国历来重视上下级关系的纵向整合，而各部门横向沟通较为薄弱，各部门之间相对独立，互相竞争。乡村一方面要接受上级政府部门的指导和管理，另一方面还要承接其他部门延展下来的各项具体任务。而现实中乡村治理的人员紧缺、经费不够，难以承担如此繁杂的工作。

虽然从一定程度上讲，各项组织、事务、制度的存在未必是坏事，但如果不能进行有效整合，最终仍然会导致治理效率的低下。

（二）“空心化”困境

乡村为城市的“米袋子”“菜篮子”和后花园建设做出了重要贡献，但受到农产品价格“天花板”压顶和生产成本抬升的双重制约，近年来现代农业发展面临效益下降、农民增收乏力等问题。如，江苏人均GDP 已经跨过10 万元大关，农村居民人均纯收入是全国平均水平的1.4 倍，但江苏城乡收入差距仍远远高于世界上大多数国家城乡差1.6：1 的水平、且苏南苏北之间农民收入仍有超1.5倍以上的差距，农民增收依旧乏力。

收入的差距导致乡村人口向城镇集聚的势头仍没有减弱，乡村扎根式居住的农民仍在持续减少，而候鸟式、两栖式居住模式被更多中青年农民首选。这样的模式，一方面导致农村劳动力和人才智力供给过度在外流失，使得参与乡村治理的劳动力弱化和缺失。另一方面加剧了乡土文化的衰落。乡土文化的传承需要以乡村家庭为基本依托，通过长辈的言传身教，传递给下一代，而农村青壮年流失的打工经济让农村家庭出现了断层，使得农村孩子的家庭教育缺失，同时乡村的教育事业由于人才的流失也无法为文化传承提供良好的氛围，乡土文化衰败现象日益凸显。在乡村老龄化、空心化的同时，农民的素质亟待提升，据统计，江苏非文盲类农民中初中及以下文化的占比仍超过70%。改革开放以来，随着乡村的极速发展，受一些极端思潮以及互联网技术的影响，乡村的家风、民风等社会风气存在一定的滑坡，基本的道德规范受到利益的冲击比较严重，价值取向出现了偏差，人际关系也相对冷漠。

（三）“错位失位化”困境

在乡村治理中，村干部及村民错位失位现象比较常见。乡村在村选举、村干部管理及村务监督规范化及村级事务标准化方面有亮眼表现，但在就农民最关心的征地拆迁、土地确权、生态治理、婚丧嫁娶、帮老扶弱、修建宗祠及低保户、贫困户甄选等公共事务方面仍没有稳定的协商平台和协商机制，有些地方存在村干部“一言堂”的场景。由于乡村社会是身份社会、熟人社会，一些基层干部在处理社会事务的时候往往以言代法、以权压法。部分基层政府的服务意识和服务理念仍然存在缺失现象，管理错位失位等现象较为常见。少数官员仍然秉承“家长式”的治理方式，“官本位”思想固化，对道德教化、协商调解等软性机制的功能价值理解不够深入，用权威式的治理管控模式代替与村民“互动”型的治理模式，习惯于用行政式的命令来代替与民协商，采取简单粗放的自上而下的模式来强制性解决问题，最终导致以静态管控来代替动态有效治理，使得治理方式与治理目标产生脱节现象。

村民参与乡村治理的意识还比较薄弱，还存在“等靠要”的思想，认为治理是村干部的事情，与自身关系不大，自治观念缺失，仅对涉及自身利益的事件比较关注，对长远治理问题参与度不高。在遇到矛盾时，用法治维护自身权益的观念不强，还存在遇事找关系、找熟人解决的思想。

三、整合治理：乡村振兴视阈下乡村治理的有效路径

相比城市，乡村的熟人社会、情感纽带、文化相融及利益相关都有利于协商的嵌入和共同体的建构，在资源禀赋、经济基础、文化素养和开放程度等方面更有利于公共性的培育和新乡村治理模式的培育。

（一）关键：矫正治理理念偏差

树立正确的治理理念是乡村有效治理的关键。由于乡村精英群体的流失、社会结构的异质化、各类矛盾和问题频发都导致乡村治理出现了前所未有的复杂化，靠单一的治理主体难以有效治理。要树立以农民为中心的协同治理理念，将农民最关心的环境整治、土地、农民增收等问题作为治理的重中之重，调动广大农民的积极性。村干部是上级政府和基层人民群众联系的桥梁，要自觉遵守民本原则，立足乡村实际情况，做好上传下达衔接工作。要颠覆传统型政府的思维，注重人文关怀，构建包括弱势群体在内的全面的多元协同治理机制，鼓励村民、各类组织参与治理，畅通农民的利益诉求机制，构建参与治理平台，真正做到多元有效协同治理。

（二）核心：创新基层治理方式

要在乡村创新治理方式和治理手段，优化乡村治理模式，在自治、法治、德治“三位一体”的治理体系上，再加上“政治、智治”，五位一体全方位提高乡村治理的效率。

1.坚持“政治”引领，让基层成为乡村治理刚需

新乡土时代所谓以政治为纲，就是要加强乡村基层党组织建设，充分发挥堡垒作用，不断凝聚乡村治理共识，把握国家政策方向，将乡村振兴战略真正落到实处，使乡村治理的各项难题稳步破解。

要加强农村党员干部队伍建设，重点培养作为“领头雁”的村干部，充分发挥党员干部的先锋模范作用，为乡村治理注入新鲜活力。村干部是乡村治理的中坚力量，其能力素质与乡村治理成效息息相关。人民的需求逐渐多元，治理局面日益复杂，要提升自身能力，增强驾驭复杂形势的本领。村干部要充分利用内外部资源来武装自己。一是强化理论武装，提升自身凝聚力和领导力。充分学习党的先进理论知识，牢固树立为人民服务的理念。二是建立乡村干部的培训体系。要根据本村实际情况制定计划，按照“缺什么补什么”的原则，提升培训的实用性，让村干部在攻坚战中始终在最前沿。

2.筑牢“法治”保障，护航基层治理机制

“法治”是乡村治理的机制保障，要用法治来统筹各方力量，通过柔性治理来推动村民履行社会责任、法定义务。

一是将乡村治理从议事转向协商。以政治为纲让村民与各种经济组织、社会组织尽可能融合起来并创造一种紧密型团结，这种团结最有效的路径就是协商。在各类乡村公共事务面前，大事大协商、小事小协商、无事也协商，要培养村民、村干部以及各种外部嵌入的经济能人等随时学会启用协商程序、调用协商资源、善用协商结果，让协商成为家常便饭、让协商成为乡村治理的刚需。随着近几年依法治国、依法治省和依法治市的步步深入，法治对乡村治理而言正在从后置补救转向前置护航，将乡村已有的议事机制转向常态化、法治化和民主化的协商机制。议事制往往是事发再议、有事才议，而协商更注重事前、事中和事后的全过程民主，有法治保驾护航，协商不仅是解决乡村利益冲突的利器，更是乡村公民教育的助推器。

二是培养基层干部及村民的法治意识。采用多样化的法治宣传教育方式，如法律宣传、知识竞赛、案例分析等村民易接受的方式，将法律意识、法律知识慢慢融入其思想，潜移默化接受，培育其法律思维，逐步培育乡村干部和村民依法办事、运用法治思维解决问题、化解矛盾的行为习惯。

3.培养自治意识，孵化村民治理共同体

在完善乡村治理的漫长道路上，将实现村民自治和村民福祉的提升始终作为追求目标。

一是形成自治同盟。在乡村建设中，除了村委会以外，还需通过定期、持续协商形成类似理事制或法人治理结构的协商共同体，这一共同体不仅由热心并有能力参与村务协商的内生力量组成，还应由与乡村紧密关联的上级基层组织、经济合作组织，以及专家、律师等多个第三方外生力量的加盟参与，才能形成内外联动的自治同盟。

二是激发自治自觉。要激发各个治理主体的自治自觉，构建村民参与治理的制度体系，以制度支撑提升治理主体话语权，打破村民的权力困境[2]。要拓宽民意、利益表达渠道和机制，消除政府和群众沟通隔阂，增强行政权力的开放度和透明化，实现双向沟通。

4.夯实德治基础，创建乡贤治理常态化机制

德治是乡村治理中非常重要的“软实力”[3]。相比市民，村民之间依然存在大量潜在的共同利益、道义联结和情感认同，这种基于血缘和地缘先行建构的温和力量有着不容忽视的社会功能。

一是充分发挥乡贤作用。引领德治的最重要人选即为乡村的新旧乡贤，要以“泽被乡邻、反哺乡里”为着力点，弘扬乡贤文化、发挥乡贤作用推进乡村治理。要构建在村务公开、动员号召、村务监督、矛盾调解和民意诉求等诸多方面乡贤与村干部联手常态化的协商机制。可以建立乡贤参事会，以乡村为阵地，以乡贤为核心，以乡事为重点，通过整合社会资源，转变服务理念，汲取草根智慧，不断提升以德治村的能力。

二是持续开展社会主义核心价值观培育。坚持正面宣传为主，大力弘扬正气，倡导社会主义核心价值观，传递正能量。在全社会，特别是在农村社会挖掘、培育和树立一批群众身边的典型。在乡、镇搭建村民自我教育、自我管理、自我提升的平台，不断提高农民综合素质。

三是强化乡村文化建设。科学制定农村各类文体设施的建设计划，努力提高建设管理水平和使用效率，满足村民就近便捷使用公共文化设施的需求。搭建文化志愿服务平台，广泛开展文化志愿活动，使文化志愿者成为基层文化工作队伍的重要补充；充分利用乡村村民喜爱的春节、元宵节、端午节、中秋节等传统节日，弘扬中华民族优秀传统文化。深入挖掘具有地方特色的重大节庆和民间特色文化活动，积极培育“一村一品”“一乡一韵”乡村文化。要加大对乡村教育事业的投入，改善乡村学校的基础设施，提升办学条件，真正让乡村教师扎根农村。

5.强化智治支撑，推进线上治理村村通

十九届四中全会开启了国家治理的“五治”时代，现在又是5G 来临的时代，科技支撑必将助力乡村治理进入新的腾飞期。要开辟线上、线下同步平台，并确保村村通、乡乡通，充分集合在外工作的乡贤的智慧参与到乡村治理中来，让村民无论身处中国乃至世界的任何地方，都能心系家乡、关怀乡村，促进乡村人才回流的同时，也能借智治之翼，吸引更多的有识之士助力乡村振兴。

（三）保障：注重公平正义，完善监督体系

乡村的有效治理要注重公平正义，从继续实施传统的监督机制和利用现代手段线上线下两个维度来完善监督体系。一是进一步落实农村的“三务”公开制度，凡涉及到重大项目建设、各类资金发放、政策发放等都要做到及时公开透明，让人民群众充分行使知情权，并进行监督。要强化巡视，真正深入到田间地头，了解群众反映的问题，收集群众关心的信息，对严重违纪行为要做到严查严惩。二是通过现代科学技术，创立网络平台，利用新媒体充分搭建人民群众反馈意见的平台，通过多种渠道让群众发声，通过舆论监督让乡村治理更加公平化、透明化，实现乡村治理监督的科学化和常态化。