当前美国存在对华战略共识吗？

任 晓

[内容提要]近年来美国对华政策中出现了多种新变化，其中最为深刻的是对华战略认知的变化。美国是否已经形成了新的对华战略共识？人们对此存在不同看法。在新的历史条件下，美国出现了新一轮对华政策辩论，不同观点林林总总，互争短长。从这一意义上说，当前美国并未形成对华战略共识。然而，这其中又正在出现比较一致的看法和主张，也即认为中国咄咄逼人，美应对华强硬，要与中国展开战略竞争，压制住中国的进一步上升。在这个意义上，又可以认为美战略界已形成了一种新的对华战略共识。

近年来，中美大国关系陷入了一片混沌，世界两强似乎进入了一个战略竞争的新时代。各方人士纷纷议论中美关系已近“修昔底德陷阱”边缘、美国出现了新的“对华战略共识”，等等；也有人士认为不必过于悲观，当前美国还远未形成新的对华战略共识。(1)这方面例子甚多。比如，有美方人士认为美已出现了有关中国的“新华盛顿共识”(new Washington consensus)，其代表之一是由两位民主党人士柯特·坎贝尔和埃利·拉特纳共同撰写、发表于影响极大的《外交》(Foreign Affairs)杂志的《评估中国》大文；中国学者陶文钊则发表了《美国对华政策真的形成共识了吗？——基于当前对华政策辩论的分析》(《国际关系研究》2019年第3期)，其基本观点是认为美国对华政策共识实际上并未形成。这一问题，值得我们进行深入的研究，作出准确判断，以把握中美关系的未来。

一、中美关系的转折

“冰冻三尺，非一日之寒。”远的不说，还在奥巴马时期，各种问题就都在酝酿和发生之中，美国向“亚洲再平衡”、主导TPP谈判进程、派出军舰在南海挑事，如此等等，不一而足。(2)参见胡然、赵建伟、王缉思：《冰冻三尺，非一日之寒：对近十年来中美关系的回溯和分析》，载《中国国际战略评论(2018下)》，北京：世界知识出版社，2019年。但中美之间继续着既竞争又合作的态势，双方关系总体尚不脱正常轨道，处于可控状态。然而，即便那时，就已有论者指出，美国正从软硬兼施转向以硬为主，从两面下注转向更加强调全面防范甚至可能围堵，有惊无险正变得越来越有惊有险。(3)参见郝雨凡：《用大战略思考中美关系》，《美国问题研究》2012年第1期，第3页。

(一)中美关系与对华战略认知变化

2017年1月唐纳德·特朗普入主白宫后，中美关系的渐变发展到了突变，竞争的一面陡然上升和突出。第一年，中方作出了各种努力，竭力稳定中美关系，双方于同年4月即实现了两国元首在佛罗里达的海湖庄园会晤，11月特朗普还在亚洲之行中正式访华，中美关系尚属平稳。但进入第二年前后，这一关系却以极快的速度发展变化，接连发生了各种令人目眩的重大事件，包括美国极为罕见地关闭中国驻休斯敦总领事馆，随即中国关闭了美驻成都总领事馆。

2017年12月，特朗普政府发表《美国国家安全战略》报告，指中国为“修正主义大国”(revisionist power)，将中国定位为“战略竞争对手”(strategic competitor)。在白宫的这一纲领性报告看来，包括中国在内的对手正在政治、经济和军事各领域与美国竞争，它们运用各种技术和资讯加速这种争夺，以使地区力量对比向着对其有利的方向转变。这是压迫性体系和自由社会之间的根本性政治争夺。中俄想塑造一个与美国价值观和利益对立的世界。中国寻求在印太地区取代美国，将其国家驱动型经济模式扩展到更大范围，重构对其有利的地区秩序。(4)The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, p.25.

该报告接着宣称，大国竞争又回来了。如今对影响力的争夺无时不在，地缘政治就是这些争夺遍及全球的表征。中俄开始重新伸张其地区和全球影响力，它们正在与美国进行地缘政治优势的争夺，试图改变国际秩序以对自身有利。

一个月后，五角大楼又发布了与白宫国家安全战略报告相应的防务战略报告，确认“对美国国家安全而言，最令人担忧的是各国之间的战略竞争，而非恐怖主义”，提出的任务是“在战略上可以预测，但在战术上不可预测”。此后，使自身变得不可预测成为特朗普政府总体取向和军事战略的又一标志性特点。

2018年3月，美国贸易代表办公室宣布，将自3月23日起对自中国进口的钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税，从而拉开了中美“贸易战”的序幕。

在此前后，美政府各部相继新设了防范和打压中国的新部门。2018年11月，美国司法部新建立了“中国威胁倡议”(China Threat Initiative)，其工作团队由检察人员和联邦调查局调查人员组成，以侦察中国“偷窃”贸易机密和影响舆论之企图，尤其是在美国的大学校园中。在国土安全部，建立了一个新的“国家风险管理中心”(National Risk Management Center)，监督关键基础设施领域内的高风险公司。国务院内设立的“全球接触中心”(Global Engagement Center)，原本负责恐怖主义问题，现在的新任务却是反击中国、俄罗斯和伊朗的宣传(propaganda)。在五角大楼，则新设了一个“商务与经济分析办公室”(Office of Commercial and Economic Analysis)，其任务是搜寻、监督与中国公司有关的防务合同，一直达到第三级供应商。比如，半导体是其必保的产业，为确保美国的领先地位，价值高昂的防务合同必须交给美国国内的半导体工厂生产。(5)David Rennie, “China and America: a new kind of cold war”, Special Report, The Economist May 18th 2019, p.6.

此后，以大幅度收紧对华科技往来为特征的“科技战”、围剿和压制拥有领先技术的中国华为公司(6)Adam Satariano, Raymond Zhong and Daisuke Wakabayashi, “Putting the Squeeze on Huawei”, The New York Times May 21, 2019, B1.、颁布放宽美政府官员访台限制等的《台湾旅行法》、取消或拒绝中国有关人员的访美签证、关闭美国若干所大学中所设的孔子学院、无端指控和整肃美国华裔科学家，如此等等，可谓一波接着一波。这一切，几乎都是以使人无法反对的“国家安全”名义进行的，“国家安全”被无限泛化。

2018年10月4日，美国副总统彭斯在华盛顿发表对华政策演讲，从各个方面全面指控中国，为美国新的对华政策定调。这一演讲申明，《美国国家安全战略》报告确定现已进入了“大国竞争”的新时代(a new era of “great power competition”)，而特朗普政府已采取决定性的行动对中国作出反应，依凭的是美国的领导力，并运用各项原则和政策。(7)“Remarks delivered by Vice President Mike Pence on the administration’s policy towards China at Hudson Institute on October 4, 2018”, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china[2020-10-05].讲话声称，一个新的共识正在美国形成。

不能不说，与以往相比，美国对中国的战略认知发生了十分重大的变化，中国“有幸”成为当今美国的头号“竞争对手”。

在这一情势下，如果说中国仍处于战略机遇期的话，那么，如今已经是处在很不同的条件之下了。“变”表现在外部环境变化巨大，其中最主要的又是头号大国美国形成了一系列的对华负面认知以及由此而产生的各种消极行为。

(二)美国对华战略的论争和倾向

与此同时，在美国战略界，出现了新一轮的对华政策论争和对华倾向。

在新一轮论争中，约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院基辛格全球事务中心教授哈尔·布兰兹发表题为《中国世纪？》的文章，称迅速崛起的中国最终将威胁到美国的地位和它在东亚的影响力，或许还有在全球的影响力。这一点自冷战结束后，甚至在此之前，就显而易见。中国的威胁从一种遥远的可能性变成一个迫在眉睫的现实时刻正迅速到来——如果不是已经到来的话。过去25年来，美国的政策一直围绕如何更好地应对中国崛起这一核心思想而制定。所有这些想法都是真诚的，而且本意是好的，都包含真正的洞见。但是，现在看来，这些想法明显对中国崛起没有作出充分反应，而且这些主张现在似乎越来越值得怀疑。在他看来，美国要进行一次思想上的重启，调整或放弃如下五种看法：

首先，中国将不可避免地成为一个与邻国和这个世界和平相处的令人满意的民主国家。这一点今天看来没有那么乐观了。

其次，北京将成为一个“负责任的利益攸关方”。美国两党曾经达成的共识是，通过把北京拉入国际体系，表明它可以通过接受美国的规则而获得财富、力量和尊重，就可以最大化地获得中国在这些问题上的支持，并从更广泛的领域节制中国的行动。糟糕的是，随着中国的日益强大，它似乎并没有节制自己的行为，或者从根本上被拉进美国领导的国际体系之中。

要放弃的第三种看法是，对中国的敌意会招致同样的态度。这种看法认为，把中国看作朋友，它可能就会成为一个朋友，而如果当它是威胁或者竞争对手，那它就肯定会以牙还牙。然而，近年来中国在坚决地宣示自己的力量，削弱美国在亚太地区的地位。

第四种看法认为美国更应该担心的是中国的羸弱而不是强大。但事实上，过去可能是这样，如今就不然了。

最后一种需要打破的幻想就是中国是美国未来的对手，而非今天的对手。(8)Hal Brands, “The Chinese Century?” The National Interest February 19, 2018, available at https://nationalinterest.org/feature/the-chinese-century-24557[2020-10-05].

在布兰兹看来，并不是说美国应当突然从一种以接触为主的战略转向一种类似于冷战时期的遏制战略——不仅寻求阻挠中国的地缘政治崛起，而且要阻止它的经济发展，破坏它的政治制度，并在外交上孤立它。布兰兹对此并不以为然，但显然主张大大改变过往迄今美国对中国所抱的“幻想”，也即必须作出大的改变。

美国战略界一个十分普遍的看法是，对华接触战略(engagement)失败了。所谓接触战略，是认为通过与中国接触交往，把中国纳入现存国际秩序能够改变中国，成为美国希望中国成为的那种国家。过去多年间，美国分析家认为能做到，现在则对此产生了广泛的怀疑、质疑或否定。2018年初，奥巴马政府时负责东亚与太平洋事务的助理国务卿柯特·坎贝尔(Kurt Campbell)和前副总统拜登的国家安全事务副助理埃利·拉特纳(Ely Ratner)在影响力巨大的《外交》杂志上发表题为《评估中国：北京如何辜负美国的期望》一文，认为美国对华政策争论的所有各方都犯了错误，他们包括预言中国必然日益开放的自由贸易者和金融家、声称北京的野心将会因为与国际社会更大程度的融合而被驯服的融合派，以及认为中国的力量将被永久的美国优势所削弱的鹰派。美对中国曾经有过种种期望——它在经济、国内政治、安全及全球秩序的作为，但建立在这些期望之上的政策未能以美国打算或希望的方式改变中国。如今，华盛顿面临着现代史上最具活力和最可敬畏的竞争对手。正确应对这一挑战需要放弃长期以来塑造了美国对华政策特色的那些一厢情愿的想法。特朗普政府的首份国家安全战略报告是向正确方向迈出的一步。(9)Kurt Campbell and Ely Ratner, “The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations”, Foreign Affairs March/April 2018.

值得注意的是，坎贝尔和拉特纳都是民主党人，是奥巴马政府时期的重要官员，然而他们离开政府在野之时，却也表示对中国失望，认可美对华政策失败说，肯定共和党特朗普政府的国家安全战略报告。因此之故，他们的上述观点被认为是“新的华盛顿共识”(new Washington Consensus)。

在《金融时报》专栏作家爱德华·卢斯(Edward Luce)看来，最令人震惊的意见一致是反华共识在美国的兴起。它涵盖了特朗普的白宫和国会、共和党和民主党、商界和工会、全球主义者和民粹主义者。美国可能在其他几乎所有问题上都在内斗，但在惧怕中国的问题上是团结一致的。(10)Edward Luce, “The New Era of US-China Decoupling,” Financial Times December 20, 2018, available at https://www.ft.com/content/019b1856-03c0-11e9-99df-6183d3002ee1[2020-10-05].

对于中国正在具备的能力包括军事能力，美国一直都在密切关注着。2019年7月，美印太司令部司令菲利浦·戴维森(Admiral Philip Davidson)在阿斯彭安全论坛上发表讲话，称中国为“对美国和以规则为基础的国际秩序最大的长期战略威胁”，认为中国在各个方面包括空、海、陆地、太空和网络空间都在迅速进行军力集结(military buildup)，目前中国的军事能力还未超过美国在该地区的军事力量，但在未来五年中超过美国是有可能的。(11)Kathy Gilsinan, “How the U.S.Could Lose a War With China”, The Atlantic July 2019.Available at https://www.theatlantic.com/politics/archive/2019/07/china-us-war/594793[2020-10-05].

在美国的语境下，接触是竞争与合作之间的一个平衡，其侧重点则随时间推移而变化。主张接触而又不被指责为绥靖(appeasement)，如今已成为一件难以做到之事。一方面，现实是中国的力量在迅速上升，另一方面，美战略家和分析家认为崛起的中国正在挑战美国的首要地位。比如，在亚洲，《纽约时报》就发表整版文章《中国的崛起如何挑战美国在亚洲长期的支配地位》(12)“How the Rise of China Is Challenging Longtime American Dominance in Asia,” The New York Times March 16, 2018, A8, see https://www.nytimes.com/interactive/2018/03/09/world/asia/china-us-asia-rivalry.html[2020-10-05].，称随着中国变得更为强大，它正在取代数十年间美国在亚洲的卓越地位。这一中美对立的轮廓，正在定义亚洲的未来。虽然美国的军事能力仍然在亚洲居于支配地位，但中国已开始运用增长中的军事力量和经济杠杆重塑这一地区的秩序。

关于中国意图的认知，也大有文章。特朗普的白宫有一位外部顾问(outside adviser)，名白邦瑞(Michael Pillsbury)，曾经被特朗普捧为“中国问题的顶尖权威”，在副总统彭斯极为吸引眼球的2018年10月4日演讲中也曾被专门提及。在此前的2015年，白邦瑞有《百年马拉松：中国取代美国成为全球超级大国的秘密战略》(13)Michael Pillsbury, The Hundred-Year Marathon: China’s Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower.New York: St.Martin’s Griffin, 2015.一书出版。该书妄称中国有一个长期的百年“秘密战略”，正走在取代美国、成为全球霸主的路上，旨在建立一个截然不同的世界。白邦瑞称，中华人民共和国或许是美国有史以来所面临最严重、战略也最高明的挑战者，但它并不是唯一的挑战者。不久前，美国才刚击败另一个具有称霸全球野心的大国及其威胁。美国以一系列计划和战术，在两党支持下赢得了冷战。白邦瑞妄称，类似的做法可以作为战略核心，来击败或至少抑制中国过大的野心。如果美国想在百年马拉松中竞争，它对中国的想法必须彻底改变。这意味着必须承认中国是竞争者，心存敌意。美国政府有一整套的政策和战略需要重新检视。(14)Ibid.,pp.214-215.白邦瑞向美国当政者所建议的第一步，就是承认有中美马拉松竞赛的存在，这或许是最难跨出的一步，但也是最重要的一步。

这本来是一本建立在道听途说、颇多添油加醋想象发挥的书，不为严肃的研究者所认同，比如哈佛大学教授江忆恩(Alastair Iain Johnson)就专门撰写了评论文章，指出该书问题多多，明言它作为特朗普对华政策的思想基础是“摇摇晃晃”、靠不住的。(15)Alastair Iain Johnston, “Shaky Foundation: The ‘Intellectual Architecture’ of Trump’s China Policy”, Survival: Global Politics and Strategy 61(2) April-May 2019, pp.189-202.然而，现实是其作者却成了特朗普白宫的顾问，他的一些分析和主张进入了特朗普政府的政策过程，这就不能不使人加以重视了。而这样曲解甚至故意扭曲、歪曲中国，自特朗普当政以来可谓甚嚣尘上，不一而足。

在新的语境下，“竞争”上升成为主导性的主题词。小布什时期的总统国家安全事务助理、共和党人斯蒂芬·哈德利认为，在这个新时代，美国和中国将展开更加直接的竞争。但是，如果竞争成为两国关系的全部，结果将是华盛顿和北京两败俱伤。如果竞争加剧导致持续对抗，就会摧毁促进显著繁荣与进步的现有全球经济体系。这将增大发生直接武装冲突的风险，从而产生可能很惊人的后果。它还将阻止两国合作应对环境恶化、恐怖主义、极端主义、流行病、水和资源匮乏以及破坏性的技术变革等全球挑战。这是两国都无法独自化解的挑战，但如果两国中的任何一方想要实现自己的目标，就必须化解这些挑战。

问题在于，随着外交、经济和军事实力的不断增强，美国视中国为自二战结束后成为世界大国以来所面临的绝无仅有的战略竞争对手。苏联是个巨大的军事挑战，却没有稳固和具有竞争力的经济基础或者有效而具有适应性的政治制度。相比之下，中国可能三样兼具。尽管如此，战略竞争对手未必要成为战略敌人。

为了避免这种结果，两国必须合作打造一个约束竞争的框架，以免这种竞争使它们陷入对抗或冲突，同时留出一些合作的空间。美中两国必须同时成为战略竞争对手和战略协作者。这很困难，历史上鲜有先例。要取得这样的结果，美国必须准备好在对自身国家安全和经济前途至关重要的领域展开成功竞争，中国则必须知道美国会这样做。

竞争会在两个领域对美中这种关系模式构成最大威胁：第一个是21世纪的关键技术(比如人工智能、量子计算、网络武器和自主武器)，这可能会是两国间技术冷战的核心内容。第二个是“一带一路”倡议。这是中国的国际发展战略，可能会确立中国对关键全球性基础设施的支配地位。(16)Stephen Hadley, “A Win-Win U.S.-China Trade Deal is Possible,” Foreign Policy April 11, 2019, available at https://foreignpolicy.com/2019/04/11/a-win-win-u-s-china-trade-deal-is-possible[2020-10-05].

在经贸方面，彼得·纳瓦罗等对华鹰派进入了白宫掌管经贸政策，贸易代表罗伯特·莱特希泽则受权掌管对华贸易谈判。从莱特希泽的经历看，他成长于俄亥俄州的阿什塔比拉小镇，如今的俄亥俄是一个锈带州，当年也曾辉煌过，阿什塔比拉镇通火车，曾经是伊利湖边一个欣欣向荣的港口城镇。然而，随着钢铁和煤炭产业走下坡路，莱特希泽童年时代阿什塔比拉的繁荣消失了，带走了大量的工作机会。在一个蓝领小镇的经历以及小镇此后的长期衰落，影响了莱特希泽对贸易的看法，在其漫长的职业生涯中一直捍卫美国制造商抵御外国竞争对手。

莱特希泽长期在华盛顿当律师，自称是一名经济民族主义者，把为保护制造业工人而战斗视为政府的职责。里根政府时期他代表美国与日本谈判，是一位谈判高手。把这些联系起来而及于中国的又是什么呢？是一个共同的叙事，即：中国有计划地一路哄骗，偷走了美国人的工作，这些工作可以通过使用一定的力量拉回美国，就像若干年前美日之间所发生的那样。经过美中间多年的会谈，美国现在需要采取更积极的态度来打击中国的贸易行为，因为中国的贸易做法损害了美国工人的利益，让中国企业获得了不公平的优势。莱特希泽的这些观点，与已经倾向于对中国采取强硬立场的总统产生了共鸣，因而受到总统的信任和器重，获得授权负责与中国的贸易谈判，其地位甚至超越了财长。

除此之外，种族主义在美国也呈上升之势，影响及于对华政策。2019年4月29日，美国国务院政策规划司长凯伦·斯金纳(Kiron Skinner)在一场由华盛顿新美利坚(New America)智库主办的论坛上声称，美国需要一个类似于乔治·凯南针对苏联提出的遏制战略那样的对华战略。斯金纳扔出这么一颗“炸弹”似乎还不满足，妄称中国是一个更大的难题。“苏联和那场竞争，某种方式上是西方家庭内的一场战斗”，而中国呢？“史上第一次，我们将面对一个非白人的大国竞争对手”。斯金纳此论一出，举座皆惊。首先，这一断言存在明显的事实错误，美国曾与日本在太平洋上进行过一场殊死的战争，而日本显然不是一个白人国家。更重要的，此论是把美中之间的矛盾冲突看成是白人国家和非白人国家之争，是文明之争，这是人们公认的极具种族主义色彩的断称。具有强烈讽刺意味的是，斯金纳自己并非白人，而是一位黑人。

二、美国对华战略辩论持续

当前美国究竟有没有形成新的对华战略共识？这个问题十分重要，事关美国对华战略的总体判断，需要进一步加以讨论。

(一)从两封政策公开信看对华战略共识的有无

2019年下半年，美国出现了两封关于对华政策的公开信，可以先从这两封公开信说起。

2019年7月3日，美国《华盛顿邮报》发表一封致特朗普总统和国会议员们的重量级公开信《以中国为敌会适得其反》。该公开信由智库专家、前驻华大使、负责东亚事务的前政府官员和资深学者五人发起，共有100名重要人士联署(后继续增加)。这封公开信共有七条，第一条首先称要对中国的挑战予以坚决有效的回应，这似乎是为了防人批评。第七条是总括，言美国应怎么做，第二至六条是重要判断，分别为：(1)我们并不认为北京是必须从方方面面进行对抗的经济敌人或重大国家安全威胁；(2)美国欲把中国当作敌人并使之与全球经济脱钩的努力将破坏美国的国际作用和声誉，并损害所有国家的经济利益；(3)对北京将取代美国成为全球领导者的担忧被夸大了；(4)虽然中国设定的目标是到本世纪中叶建成世界一流军队，但要成为一个在全球占据主导地位的军事大国，它面临巨大障碍；(5)北京正谋求削弱西方民主规范在全球秩序中的作用，但它并不寻求推翻该秩序中至关重要的经济和其他要素，中国自身几十年来一直从中受益。

这封公开信的结论和政策建议是，成功的美国对华战略必须着重于跟其他国家建立持久的联盟关系来支持实现经济和安全目标。它必须基于实事求是地评价中国的观念、利益、目标和行为，基于将美国及其盟友的资源与政策目标和利益进行准确匹配，基于美国重新致力于增强它自身作为他国榜样的才干。归根结底，最符合美国利益的做法，是重振美国在不断变化的世界中有效竞争的能力并与其他国家和国际组织合作，而不是适得其反地千方百计破坏和遏制中国与世界交往。(17)M.Taylor Fravel, J.Stapleton Roy, Michael D.Swaine, Susan A.Thornton and Ezra Vogel, “Making China a U.S.enemy is counterproductive,” The Washington Post July 3, 2019.https://www.washingtonpost.com/opinions/making-china-a-us-enemy-is-counterproductive/2019/07/02[2020-10-05].

这封颇有分量的公开信发表后，在美国内外引起极大注意和广泛反响，不断有新的支持人士加入联署。它也引发了反对人士的激烈反弹。这些反对人士由前太平洋美军的海军情报官员詹姆斯·法内尔(James Fanell)领衔，在7月稍后也发表了一封致特朗普总统的公开信《持续到底》(Stay the Course)，坚决主张继续当前美对华的种种做法，而反对前一封公开信所主张的那样去改变或调整。第二封公开信给中国扣上了种种帽子和不实之词，如称：中国不承认现存国际秩序的原则和规则，在美国治下的和平中，这些原则和规则带来了人类历史上最长期的和平与全球繁荣。中国既在意识形态上也在实践中拒绝这一秩序。中国的领导者公开宣称并坚持其他国家必须遵守一套新的规则，比如他们主宰南海和东海的努力以及“一带一路”倡议，伴之以债务外交，旨在将这种霸权扩大到全世界。中共唯一坚持不懈的界定性原则是保持和扩张其权力。中国运用经济和军事力量——它所说的“综合国力”——欺负和恫吓他国。中华人民共和国还威胁对台湾发动战争。它在全球扩张，以许诺经济好处接收美国的盟友及其他国家，经常把威权资本主义视为自由商业，腐败的商贸做法不受管控，把国家控制的实体看作客观的学术科学机构，贸易和开发协议没有对等、透明度和可持续性。

这封公开信的发起和联署者的结论和主张是：我们欢迎您(即总统特朗普)已采取的各项措施直面习近平政府，有选择地使美国经济与中国的各种努力脱钩并削弱它，打败中国的全球雄心。(18)“Stay the Course on China: An Open Letter to President Trump,” http://www.jpolrisk.com/stay-the-course-on-china-an-open-letter-to-president-trump[2020-10-05].

像前一封公开信一样，这封公开信也挂在网络上供支持者签署。在这封公开信上联署的人士，大多是前军事或情报官员，知名度不甚高。之所以值得一提，主要还是在于这些观点和看法在美国有支持力量，有“信众”，这些“信众”又遍布美国政府中的白宫、国会、情报安全部门及其他重要部门，相关观点通过这些掌权者反映在有关政策和举措中。

还能反映这股力量的一个动向是，2019年3月，美国政府一些前官员和政策顾问在华盛顿恢复了一个曾于冷战时期成立的委员会，以应对来自中国的所谓威胁。冷战时期成立的“当前危险委员会”是出于对付苏联的目的而成立的。新的委员会则名为“应对中国当前危险委员会”(Committee on the Present Danger: China)，它有40多名创始成员，包括前政府官员、国会议员、智库人士、宗教和人权活动分子等。曾任特朗普首席策略师的对华鹰派人士斯蒂芬·班农也名列其中。该委员会警告称，中国对美国及其自由理念构成了攸关生死的威胁，美国须立即警觉，就战胜这一威胁所需的政策和优先事项达成新共识。根据该委员会主席布赖恩·肯尼迪的说法，委员会的建立旨在帮助美国意识到中国构成的各种常规和非常规威胁，并思考如何抵御。委员会完全独立且跨党派，以提醒美国民众和政策制定者了解来自中国的生存性威胁。“它的目的是解释中国的军力建设，以及他们积极开展的信息战、政治战、商业战、网络战和经济战带来的范围广泛的威胁。”

这样一股力量在美国可以说一直存在。(19)参见：Robert Kagan and William Kristol, eds., Present Dangers: Crisis and Opportunity in American Foreign and Defense Policy.San Francisco, CA: Encounter Books, 2000。中国“有幸”跻身几种危险之列。从这一意义上说，“应对中国当前危险委员会”的出现并不足为奇。但值得重视的变化是，原本处于光谱中间地带的外交政策精英阶层，出现了向右端靠近之势。即便是上述的前一封公开信，也认为中国近年来令人不安的所作所为给世界其他国家带来了严峻挑战，这样的行为包括：加强国家对民营企业的控制，推行更加咄咄逼人的外交政策等等。这些挑战需要美国予以坚决有效的回应。另一例则是，历来以严肃著称的布鲁金斯学会得出看法，冷战以来指导美中关系的各种假设正在被重新审视，有的甚至被彻底推翻。虽然北京的外交政策决定的背后意图仍有待讨论，但中国日益增强的实力和影响力在其周边地区和全球各地正变得越来越显而易见，使得政策应对的调整成为必要。(20)Tarun Chhabra, Rush Doshi, Ryan Hass, Mira Rapp-Hooper, Bruce Jones, and Will Moreland, “Rethinking US-China competition: Next generation perspectives”, https://www.brookings.edu/research/rethinking-us-china-competition-next-generation-perspectives[2020-10-05].

(二)质疑战略性共识的声音始终存在

那么，美国在对华政策问题上究竟有没有达成战略性的共识？应该说，美国是一个多元社会，很难有什么问题是各方都意见一致的。然而，这并不等于任何问题都没有共识，在中国问题上，这共识恐怕就是对华强硬，要坚决有效回应中国所为，进而言之，是压制住中国，维护美国一超独大的世界地位。

这里涉及对“共识”一语的理解。如果共识是指意见一致，从这两封公开信来看，美方人士的判断和看法很不一致，甚至南辕北辙，这样来看应该是没有共识。但这只是问题的一面，问题还有另一面。就当今在美国政府中执掌政权的力量及其侧近人士看，对华强硬、与中国展开竞争、警惕和压制住中国又是具有相当高程度一致性的观点，因而可以把它看成是一种共识。

这就是，在美国眼里，中国已经从一个潜在的“负责任的利益攸关方”(responsible stakeholder)变化为一个“战略竞争对手”。美国执政力量对中国的认知，以及由此而来的政策方针，发生了颇为重大的转变。即使民主党总统候选人入主白宫，具体做法(如在经贸问题上)或有差异，而深层的认知却难有大的不同。这便是某种共识的体现。过去，中美是“利益攸关方”不是一个问题，如今却成了问题。

早在2005年，属于共和党传统建制派的时任常务副国务卿罗伯特·佐利克在美中关系全国委员会演讲时，提出了著名的“负责任的利益攸关方”一说。此说一方面认可中国是“利益攸关方”，另一方面要求中国做“负责任的利益攸关方”。

2019年12月4日，佐利克应邀在美中贸易全国委员会年度晚宴上演讲，讲题变成了《美中能是利益攸关方吗？》。被佐利克称作当今与中国对抗的逻辑是，拒斥中国能够在美国所构建的体系中发挥建设性作用的想法。他还拒斥中国能够做贡献的看法，甚至拒斥中国可以或能够以补充美国利益的方式而行为的看法。在佐利克看来，要意识到，如果美国的政策设定中国在美国所设计的体系中做不到这些事情中的任何一件，那么，美国实际上将促使中国领导一个平行的独立体系，实行截然不同的各项规则。佐利克表示理解今日的很多抱怨，但存在着很严重的风险对美国的目标以及如何实现它们视而不见。不断对抗的一个基础原则，是设定与中国的合作失败了。(21)“Can America and China be Stakeholders?” remarks of Robert B.Zoellick at the US-China Business Council’s Gala 2019, December 4, 2019, see https://www.uschina.org/sites/default/files/ambassador_robert_zoellicks_remarks_to_the_uscbc_gala_2019.pdf[2020-10-05].佐利克表示，2005年当他选择“利益攸关方”一词时，脑子里想的是，凡利益攸关方在一项共同的事业中必都有利益。那个利益值得为之工作，甚至坚持不懈，维护它，适应它，扩大它。只有蠢人或懦夫才会简单地抛弃这事业。作为利益相关方而合作并不意味着没有分歧。利益相关方也相互竞争。对它们的管理应在提供共同利益的更大框架之内进行。

佐利克的这一演讲，质疑了当前美国政府有关中国的若干认知和做法，相对来说还可算持平之论。同时，也应注意的是，此前美中两国是利益攸关方被视为当然，问题只在于能否成为“负责任”的利益攸关方，而现在则对是否“利益攸关方”本身提出了疑问。

议论纷纷中，2019年10月24日，美副总统彭斯发表了特朗普政府的第二个对华政策讲话，继续对中国进行各种指责，而在最后一部分则在语调和态度上有所缓和，表示美国不寻求与中国对抗，不寻求遏制中国发展。如果有人问特朗普政府是否寻求与中国“脱钩”，那么回答是一个毫不含糊的“否”。彭斯称，尽管在美中关系中面临很多挑战，但在特朗普总统领导下，美国不会允许这些挑战排除与中国的务实合作。同时又表示，美国将继续寻求对华关系的根本性重构(a fundamental restructuring)。在特朗普总统领导下，美国将持续到底(stay the course)。(22)“Remarks by Vice President Pence at the Frederic V.Malek Memorial Lecture”, October 24, 2019, see https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-frederic-v-malek-memorial-lecture[2020-10-05].这一用语同前述第二封公开信的用语是相同的。

与此同时，也存在着不少不同于当前美国执政者的声音，如前助理国务卿帮办柯庆生(Thomas J.Christensen)和前驻俄罗斯大使麦克法尔(Michael McFaul)新近就对特朗普政府对华政策提出批评。柯庆生认为，不存在什么新冷战，美中战略竞争不同于美苏冷战。中国在一个全球化、包括了美国很多盟国在内的跨国性生产链中处于中心地位，以及并不存在中国威权主义和自由民主主义之间争夺意识形态至高地位的积极争斗，都意味着我们不大可能看到人们在冷战中所看到的全球对抗同盟体系的兴起。问题在于世界是否正在走向形成两个敌对的集团。没有这样敌对的集团就不会有冷战，而是形式非常不同的大国竞争。(23)Thomas Christensen, “No New Cold War: Why US-China Strategic Competition will not be like the US-Soviet Cold War, http://en.asaninst.org/contents/no-new-cold-war-why-us-china-strategic-competition-will-not-be-like-the-us-soviet-cold-war[2020-10-05].

麦克法尔则指出，美国在冷战期间曾经有过多次过度反应或过于简单化的判断，如把所有的左翼和民族解放运动都视为必须打败的敌人。这一心态导致了冷战时期美国一些极糟糕的过度行为，包括麦卡锡主义、杜撰的“导弹差距”论、越南战争以及支持残暴的右翼专制政权，甚至包括支持南非的种族隔离。而且，冷战并不冷。根据学者戴维·霍洛威(David Holloway)和斯蒂芬·斯特德曼(Stephen Stedman)的估算，在1945—1989年间有多达2000万人死于130场战争，其中许多是因超级大国对立而被推高的。像特朗普的国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩(Robert O’Brien)那样错把中国领导人视为斯大林的继承者，可能导致美国重犯那些错误。美国的外交政策制定者必须抵制对中国在世界上的所有行为都进行反制的冲动，就像杜鲁门相信他针对斯大林不得不做的那样。这一思维方式驱迫美国的冷战战略家们深深卷入了悲剧性且本不必要的越南战争。(24)Michael McFaul, “Xi Jinping Is Not Stalin: How a Lazy Historical Analogy Derailed Washington’s China Strategy,” Foreign Affairs August 10, 2020.

可见，这一类不同于当政者的商榷或反对声音也持续存在，且这里提到的只是其中的一小部分，这表明了在一定条件下美国对外政策变化调整的可能性。

三、美国对华战略调整变化的可能

在新的历史条件下，美国出现又一轮对华政策辩论，不同观点林林总总，互争短长。新冠肺炎疫情的冲击进一步加剧了论争。从这一意义上说，当前美国并未形成对华战略共识。然而，这其中又正在出现比较一致的看法和主张，也即认为中国咄咄逼人，美国要与中国竞争和对华强硬，压制住中国的进一步上升。

我们始终应该认识到，中美关系是一个互动的进程，双方在互动中反应，在互动中相互塑造。这一互动反应又跟其他方面的因素相交织，其中尤其是各自国内的发展。对内与对外、国内与国际，前所未有地联系在一起，相互反应，相互激荡。美国在变化，中国也在变化，美国对华认知和行动上的种种发展，一定程度上是对中国发展变化的反应。美国若完全把问题归因于中国，或中国完全把问题归因于美国，都是简单粗暴的臆断，但却可能与事实背离。

美国之看待当今中国，就如在上面两封公开信中具有代表性地反映了的，不管中国的意图是良善的抑或非良善的，中国力量的迅速上升本身就对美国构成了挑战甚或“威胁”，再加上意识形态因素、体制差异因素的重大影响，就演变和形成了系统性的对华认知，即：中国经济崛起挑战美国经济霸权，中国进军高科技挑战美国高科技垄断地位，中国“重商主义”挑战美国自由贸易，中国“一带一路”挑战美国地缘政治优势，中国发展模式挑战美国意识形态和西方文明。而在中方看来，美国意图遏制中国，不断挥舞大棒施加压力，以压促变，乃至意欲改变中国共产党的领导。于是，这两者之间很难不发生碰撞和冲撞。

2020年5月，由白宫提交给国会的《美国对中华人民共和国的战略方针》(25)“United States Strategic Approach to the People’s Republic of China”, https://china.usembassy-china.org.cn/united-states-strategic-approach-to-the-peoples-republic-of-china[2020-10-05].文件，是又一个例证。该文件称中国对美国国家利益构成了三大挑战：第一，经济挑战。其中包括“一带一路”。通过“一带一路”及其他主动行动，中国扩大了在关键技术部门中使用中国技术标准的努力，加强了中国的公司在全球市场中的地位，而以牺牲非中国公司为代价。美国欢迎中国对与国际最佳实践相一致的可持续、高质量发展作出贡献，但“一带一路”各个项目常常在这些标准之外运作，低质量、腐败、环境破坏、缺乏公共监督或当地社区参与、贷款不透明等等是其特征。

第二，对美国价值观的挑战。其中，有颇多歪曲，称中国共产党在全球范围内推广其价值观，挑战了美国信仰的基石，即每一个人都有生命、自由和追求幸福的不可剥夺的权利。在这一代领导人治下，中国共产党加速将其治理体系的运行描绘成优于“西方发达国家”。

第三，安全挑战。文件声称中国在黄海、东海、南海、台湾海峡以及中印边境地区采取了胁迫性的军事或准军事行动。

基于对中国共产党意图和行动作出的清晰评估、对美国众多战略优势和缺陷的再评价，以及对更大双边摩擦的容忍，为了应对中国的挑战，特朗普政府实行了对华竞争方针。结论是：特朗普政府对中华人民共和国的方针反映了美国对其如何理解和应对中国作出的再评估。美国认识到两大体系(two systems)间存在着长期战略竞争。经由一种全政府(whole-of-government)的路径和回归有原则的现实主义(principled realism)，将继续保卫美国的各种利益，推进其影响力。与此同时，美国继续以尊重和擦亮眼睛的方式与中国接触，挑战北京使其遵守各项承诺。

2020年6、7月间，特朗普政府的四大“金刚”，即白宫国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩、联邦调查局局长克里斯托弗·雷(Christopher Wray)、司法部长威廉·巴尔(William Barr)、国务卿蓬佩奥(Michael Pompeo)，先后发表经过协调的对华政策讲演，就有关中国问题的不同方面提出种种说辞和指控。奥布莱恩谈论意识形态问题，雷谈论情报活动，巴尔谈论经济方面，蓬佩奥则“总其成”，自称其演讲是对“美国人民”细述“中国的威胁对我们的经济、对我们的自由、对世界上自由民主国家的未来意味着什么”。(26)Michael R.Pompeo, “Communist China and the Free World’s Future,” https://www.state.gov/communist-china-and-the-free-worlds-future-2[2020-10-05].

然而，这里明显存在着美方对华战略性误判。这种误判有可能会带来相当严重的政策后果，它们包括：

(一)误判中国有一个长期战略，想取美国全球地位而代之

被特朗普政府高官捧为“顶尖”中国问题专家的白宫顾问白邦瑞，其《百年马拉松》的副标题就是“中国取代美国成为全球超级大国的秘密战略”，而正是这本书又似乎成为白宫的“必读书”，产生了不小的消极影响。蓬佩奥在尼克松图书馆的演讲以《共产党中国与自由世界的未来》为题，一番冷战用语，给人以恍若隔世之感，然而这种思维又是根深蒂固的。

(二)试图把中国共产党与中国人民分开，仿佛二者是能够分开的

据统计，在《美国对中华人民共和国的战略方针》这份7250个单词的报告全文中，CCP(“中国共产党”的英文缩写)一词出现35次，PRC(“中华人民共和国”的英文缩写)一词出现76次，“Chinese people”一语出现7次。很显然，这份报告要向美国国会和外界传递如下信息：美国对华战略的首要针对目标是中国共产党和中国政府，而非中国人民。这种试图离间中国执政党和中国人民之举，反映了美国政策中的某种困境，因为作这样的区分毕竟是非常成问题的，在操作上也是十分困难的。

(三)宣称对华接触战略已经失败

2017年12月白宫发布的《美国国家安全战略》报告，对此就作过明确的表述。蓬佩奥在尼克松图书馆的演讲，引用了尼克松1967年发表于《外交》季刊的标志性文章。在该文中尼克松称，长期来看，美国付不起永远把中国排斥于国际大家庭之外的代价。到中国改变后世界才会安全。因此，美国的目标是必须影响各种事件。他使用了“诱导”变化的字眼，主张美国的目标应是诱导变迁(induce change)。在蓬佩奥看来，尼克松1972年历史性的中国之行，开启了美国的接触战略(engagement strategy)。后来，随着时间推移，美国的政策制定者愈发设定，伴随着中国变得更繁荣它将越来越开放，对内变得自由，对外的威胁下降。它将变得更友好。然而，美国所追求的那种接触并没有带来尼克松所希望的那种变迁。因而，接触战略失败。如此判断，几乎完全否定了50年间历届美国政府的对华政策，显然是大可商榷的。

在新的情势下，美方有人提出了与中国“脱钩”的主张(英文动词为disengage或decouple)。提出这一主张的理由是，美国在多年间被中国占了便宜，美国被中国利用了，中国“偷窃”了美国的技术，还进行强制技术转让等。解决的办法是与中国或中国经济“脱钩”。这一判断及相应的主张可谓重大，不能不成为中美之间的一个新的重要问题。在某些发展中，我们已经看到了中美“脱钩”的一些端倪，这十分明显地反映在技术领域。特朗普政府决定限制对中国重要企业出口芯片等核心部件，打击以华为为代表的中国高科技企业。不由分说地凶狠“断供”，不能不使中国顿感被“卡脖子”，醒悟必须通过自主创新掌握核心技术，而不能过于依赖外部供应(日本对韩国的“断供”进一步强化了这一认识)。

基于这一认识，中国很快即采取行动推进自主创新。(27)晚近的反映是习近平的《在科学家座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年9月12日。然而，这需要时间，还取决于自主创新在多大程度上获得成功。在市场方面，中国同样也意识到，假如过于依赖某个国家的市场，同样会由于风吹草动而陷于被动。这样看来，技术和市场方面某种程度的“脱钩”可能势所难免，正在发生。然而，由于40年来中美之间在各方面都已经形成了深度融合的关系，要全面脱钩十分困难。问题在于摩擦是否得到管控，在于避免这一关系螺旋式持续下滑，并以符合中国根本利益的方式加以处理。

在很多人士眼里，中美两强已经进入对抗的轨道，其势难以逆转。本文认为，得出这一结论的根据尚不充分。我们既应该看到“不变”的一面，也应该看到“变”的可能性。美国新的对华战略性认知一旦形成，就可能是长期而“不变”的，这种战略认知便是中国崛起构成对美国的长期挑战，中国是头号竞争对手，美国要与中国开展战略竞争，等等。而在行事风格和具体政策上，美国的政策又是有可能“变”的，例如气候变化、伊朗核问题、对国际合作的政策取向等，竞争的方式和力度也可能发生变化。在很大程度上，这种特性是由美国两大政党交替执政的制度所决定的。总统四年一选，当另一大政党的候选人胜选后，美国政府多达3000余名高级官员需要更换，而由另一批在以往四年间暂时栖身于各大智库、咨询公司、律师事务所而“蓄势待发”的“后备”官员取而代之。美国有言曰：“人即政策”(People are policy)。政策是由人制定的，如此之多的政府高级官员发生变更后，执政的理念、具体的政策、行事的风格等不太可能不发生一定的变化。这就意味着，一旦白宫主人变更，对外政策调整势必存在一定的空间和可能性。

我们既要看到“不变”的一面，也要看到“变”的可能性。本文并没有用“根本性变化”或“重大变化”之类的语言，而是谨慎地使用“变化”这样的字眼。需要强调的是，随大选而来的这种变化可能又是重要的，值得密切关注和跟踪，以便对相关问题作出恰如其分的分析和把握。

四、结 语

我们的研究表明，在新一轮的美国对华政策大辩论中，美国战略界实际上出现了无共识而又有共识的局面。无共识是不同甚至对立的观点互争短长，不遑多让，2019年下半年发表的两封公开信是其明证。然而，在无共识中又显现出了某种共识，其重点表现在美国新的对华战略认知上，这一认知的基本点是认为中国在其周边和全球咄咄逼人，已成为美国的头号竞争对手。中国未实行“民主化”，多年来的对华接触政策不成功，美国应该对华采取更强硬的态度或立场。

可以预计，美国的这一战略性认知将具有较强的延续性，不会轻易改变，而是会贯穿于未来一个相当长的过程中。同时，由于美国政治制度所决定的共和、民主两大政党交替执政的规律，美国对华战略政策又会随其政治变迁而具有一定的变异性，存在一定的调整空间。

因此，我们不应过于僵硬、直线式地看待美国对华政策的走向，仿佛中美关系已经决定性地进入了对抗的轨道。我们的分析表明，政策制定者的主观能动性能够发挥重要的作用，美国作出政策调整存在着一定的可能性。明白了这一点，就会体认到“事在人为”，从而为一定条件下中美关系某种程度的转圜预做准备。