广东省涉罪未成年人学校型 观护基地发展路径研究

林晞楠* 滕若芊**

为了保护未成年人权益、预防和减少未成年人犯罪，少年司法制度改革一直是党中央与国家全面推进依法治国的工作重点。2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》的修订即明确了对犯罪的未成年人坚持“教育为主、惩罚为辅”原则，并新增了未成年人刑事案件诉讼程序的相关规定，对保护少年权利的实施有一定的进步作用。①参见现行《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018 年修正）第277 条至第287 条。在2012 年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》中，规定于第266 条至第276 条，主要内容有对涉罪未成年人严格限制适用逮捕措施、扩大指定辩护律师的时间范围、未成年人附条件不起诉制度、社会调查规制度、犯罪记录封存制度。2019年最高人民法院党组会议上，对少年审判的相关工作进行了研究，强调要不断健全完善中国特色少年司法制度，更加有效地维护未成年人合法权益。②中国法院网：《周强主持召开最高人民法院党组会议强调——加强少年审判工作 促进未成年人健康成长》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/05/id/3953244.shtml，2019 年5 月23 日。在少年司法制度改革中，基于对涉罪未成年人的教化挽救方针，以及非羁押原则，各地纷纷对未成年人观护展开探索实践。

一、我国观护制度与观护实践的基本概况

针对未成年人的违法犯罪行为，需要司法资源与社会资源的积极衔接予以消解，③万春、黄建波：《未成年人刑事检察论纲》，中国检察出版社2013 年版，第16-17 页。作为未成年人司法转处制度下的观护制度，①观护制度的概念在法律上没有明确规定，有学者基于实践情况，对涉罪未成年人观护体系作出如下定义：“涉罪未成年人观护体系，是指对符合条件的涉罪未成年人采取非羁押措施，由政府机构、司法机关、社会力量等共同组成专门组织，并对涉罪未成年人开展教育、考察、监督、矫正、保护、管理工作而形成的专门工作体系。”参见吴燕：《涉罪未成年人社会观护体系的构建与完善》，载《预防青少年犯罪研究》2015年第5 期。也有学者认为：“涉罪未成年人社会观护是指对已涉嫌犯罪的未成年人尽量适用非监禁措施， 交由自由社会通过教育、感化、挽救的方法，改善行为、预防再犯，并为司法处理提供依据。”参见叶国平、陆海萍、尤丽娜、徐爱梅：《涉罪未成年人观护体系的实践研究》，载《青少年犯罪问题》2014 年第2 期。通过非刑罚处遇、社会内矫正的方式，②吴宗宪：《未成年犯矫正研究》，北京师范大学出版社2012 年版，第62-74 页。从而具有了刑罚替代措施的性质，能够更加合理地保护未成年人的成长。③胡印富、邬小军：《观护制度之追思：走向适度福利型的控制》，载《西南政法大学学报》2015 年第4 期。

观护制度起源于少年司法起步较早的西方发达国家，已形成了较为行之有效的工作模式，在资源配置上给予充分保障，并有专门法规予以规定，形成专业化、制度化、国家化的特点，有其专门的适用对象与专门的运作流程。④叶国平、陆海萍、尤丽娜、徐爱梅：《涉罪未成年人观护体系的实践研究》，载《青少年犯罪问题》2014 年第2 期。而在我国，观护制度作为非羁押措施之一，是未成年人刑事司法特殊程序得以落实执行的有效途径，⑤上海市闵行区人民检察院课题组：《新刑事诉讼法框架下未成年人社会观护制度的深化和完善》，载《上海公安高等专科学校学报》2012 年第5 期。但由于缺乏明文规定，在实际运作中不免与其他制度有所重叠，但仍存在不同之处。第一，就观护与帮教而言，虽都是依靠社会力量对涉罪未成年人予以帮助教育，但帮教的重点仍在于司法机关的寓教于审、“减半处罚”等，社会力量的作用主要是为司法机关的决定提供帮教效果考察，⑥李玫瑾、靳高风：《未成年人犯罪与少年司法制度创新》，中国人民公安大学出版社2015 年版，第121-132 页。而观护在对象上更侧重于涉罪未成年人中的外地籍未成年人，同时重点在于社会力量对涉罪未成年人的保护、调查以及培训；第二，就观护与社区矫正而言，目前对于少年司法制度的研究主要着眼于对社区矫正制度的完善，⑦彭荣、李雪宇：《社区司法理论与实务》，法律出版社2017 年版，第228-248 页。⑧黄立、吴芷琪、余君龙、林洁嫦、王琼：《未成年人保护实证研究——以广东省为样本》，法律出版社2014年版，第46-52 页。但观护与社会矫正存在明显不同。其一，社区矫正的对象为犯罪未成年人，而观护的对象则为涉罪未成年人；其二，社区矫正仅适用于审判后的执行阶段，观护制度在少年司法的适用中，目的在于防止进一步采取诉讼程序，⑨《联合国少年司法最低限度标准规则》，https://www.un.org/chinese/children/issue/beijing.shtml, 1985 年11 月29 日。故最初着重于对审前取保候审制度的完善，经过不断发展以及注重与社区矫正制度的衔接，现已贯穿侦查、审判、执行整个刑事诉讼过程。

在我国司法实践中，观护制度作为未成年人刑事司法保护社会化的体系之一，其成立之初的主要功能在于为涉罪外地籍未成年人提供取保候审的条件，并加强监管，防止脱保。⑩但目前尚未建立涉罪未成年人观护的法律制度，观护主要还是依托试点运行、个案跟踪的方法开展，在全国各地逐渐形成了一些各具地方特色的观护模式和经验做法。因此，未有明文规定的观护制度主要是通过在实践中设立观护基地予以体现，各地出台相关的规定也是关于观护基地本身的进入条件、具体职能，或是强调观护的功能以及适用的对象，是从实践中反推制度的建构。①宋英辉、上官春光、王贞会：《涉罪未成年人审前非羁押支持体系实证研究》，载《政法论坛》2014 年第1 期。从已有的观护实践来看，首先，展开探索的主要是外来人口较多的大城市及沿海城市，在这些城市中，不仅外来人口犯罪突出，外来未成年人犯罪比例也较高，外来未成年犯罪人数量占全部未成年犯罪人总量的比例大致为80%，从而导致了观护的现实需要；②周峰、杨江：《农民工二代未成年人犯罪现象透析》，ttp: // news. sina. com. cn/ c/ sd/ 2013- 02- 28/ 101326384357. shtml，2013 年2 月28 日。其次，观护基地主要依托于社工组织、企业所建立，同时对于涉罪未成年人的保护各有不同，有的仅限于本地籍未成年人，有的仅限于可能判处实刑的未成年人，有的则未区分成年人与未成年人，导致对于未成年人的全方位保护尚有欠缺，同时对专门依托于学校而建立的观护基地则关注甚少。基于未成年人的特殊性，相较于企业、社区型观护基地的模式，学校型观护基地在教育改造、安全管理、责任监督等方面更具优势，且学校环境能更好地适应未成年人的身心发展。

学校型观护基地是能有效教育、矫治和转化符合条件的涉罪未成年人的场所，③涉罪未成年人包括涉嫌的罪行较轻无逮捕必要的未成年犯罪嫌疑人和附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人等。具有普通学校所不具备的功能和作用。通过对涉罪未成年人在特殊隔离空间里进行文化学习、法治教育、思想矫治、心理干预等观护活动，避免了羁押所带来的交叉感染、标签作用等问题，通过及时纠正其思想和行为偏差，为促进观护对象顺利再社会化、成功回归社会提供有效帮助。本文基于广东省学校型观护基地的基本现状及其所反映出的发展困境，探索如何进一步提高观护基地的效用效能、充分保障涉罪未成年人的合法权益，以对我国涉罪未成年人学校型观护基地的建设发展提供有力支撑。

二、广东省涉罪未成年人学校型观护基地的运作特点

广东省作为改革的开放前沿阵地和流动人口大省，判处的未成年犯罪人数常年位居全国前列，其中需要采取非监禁措施的对象居多，对于学校型观护基地的建设具有极大需求。据抽样统计，2016-2017年间，广州市未成年人行政处罚人数为1973人，其中已涉嫌犯罪但未达刑事责任年龄因而未能处罚的人数为442人；江门市未成年人行政处罚人数为288人，其中已涉嫌犯罪但未达刑事责任年龄因而未能处罚的人数为260人。④资料信息来源于地方相关部门调研访谈所得。

2016年,中共中央发布《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》，⑤《2016 年中央综治委预防青少年违法犯罪专项组全体会议》，载《中国青年报》2016 年9 月20 日。强调关于未成年人司法特殊保护和社会支持体系的建设，要求有条件的地区建立满足当地需要的专门学校，作为教育矫治的主要场所。2017年，广东省针对涉罪未成年人观护工程，在贯彻中央文件精神的基础上结合本省情况提出了明确要求，“建设政府主导、职能部门建设管理、政法机关共同使用的学校型未成年人观护帮教基地”用以妥善安置涉罪未成年人。⑥参见广东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于进一步深化预防未成年人违法犯罪工作的实施意见》（下文称《实施意见》），其中关于妥善安置涉罪未成年人主要指“附条件不起诉、适用非监禁刑、特赦的未成年人以及解除教养和其他刑满释放的青少年”。目前广东省共有未成年人观护基地43个，大多集中在珠三角地区，大致可分为企业型观护基地、社区型观护基地和学校型观护基地。

2016年，广东省英德市在多部门联动指导下，以检校合作的形式，通过政府购买服务的方式，与民办学校建立了广东省首家学校型未成年人社会观护帮教基地，构建了“家庭、学校、社会、政府”四位一体的工作格局，并被最高检确定为首批全国未成年人检察工作创新实践基地。⑦潘丽萍：《推进涉罪未成年人学校型观护基地建设》，载《南方法治报》2018 年11 月26 日。2017年至2018年，广东省诸如广州、深圳、佛山等地也纷纷建立涉罪未成年人学校型观护基地。截至2019年，广东省现已建立学校型观护基地19家，均为合作型观护基地。通过对上述观护基地运作模式进行分析，总结出其具有以下特点：

1.以职业技术职业学校为运作母体。目前绝大部分与检察机关关联共建签订协议的学校、甚至是工读学校，其日常教育仍然是按照一般教学大纲进行课程设置，本质上还是以技术学校为运作母体。①如广州市荔湾区检察院与广州造船厂技工学校合作建立的未成年人观护基地；佛山市南海区检察院与佛山市桂城技工学校合作建立的“同心圆未成年人观护基地”、顺德区检察院与李伟强职业技术学校合作建立的“领航关爱基地”、三水区检察院与佛山市三江职业技术学校合作建立的“春苗工程未成年人观护基地”；惠州市惠城区检察院与惠城区技工学校合作建立的未成年人观护基地等。从严格意义上来讲，这些并不是专门化、专业化的观护学校，而是挂着“观护基地”牌子的技术学校，主要办学目标仍是在于传统的职业技能培训、提升就业水平，而改造、教育涉罪未成年人只是其兼备的辅助功能。

2.以日常教育经费为运作费用。首先，关于社区矫正及预防青少年犯罪的经费，广东省财政每年安排省级社区矫正工作经费500万元，其中用于青少年社区矫正工作经费200万元，专项安排省级预防青少年违法犯罪活动经费38万元。其次，关于“观护基地”的专项经费，广东省财政支出将按照《实施意见》落实经费保障，并已将“预防青少年违法犯罪活动”列入省级政府向社会组织购买服务目录，同时建议面向市场多渠道筹集资金。再次，关于“观护基地”的具体建设及管理，根据事权和支出责任划分原则，应由各级党委、政府安排，不由省财政统一管理。②广东省财政厅：《关于政协广东省委员会十二届一次会议第20180853 号提案会办意见的函》，http://www.gdczt.gov.cn/gzhd/yjzj/201804/t20180420_937072.htm，2018 年4 月20 日。由此可以看出，广东省对于“观护基地”的运作费用，应是从“社区矫正工作经费”及“专项预防犯罪经费”中支出，尚未明确建立“专项观护经费”，未特殊针对相关学校型观护基地进行专项资金扶持，至于其具体管理则是交由地方财政。同时大多数学校型观护基地均以学校自愿的方式进行共建，故学校型观护基地实际上多是用正常职业技术学校的一般教育经费维持运作。

3.以普通插班学生为身份定位。大多数学校型观护基地均是以一般插班学生的形式接受被帮教对象，在对被帮教对象涉罪身份予以保密后作为普通学生进行教育管教，除普通教工人员的一般监管、教育之外，难以提供有针对性的再社会化教育。

4.以普通教职员工为帮教人员。大多数学校型观护基地的日常帮教人员是由不具备司法矫治或者只具备帮教不良行为经验的一般教职员构成，帮教水平参差不齐。③参见《预防未成年人犯罪法》第14 条：不良行为，主要指违背社会公德的行为，如旷课、夜不归宿、打架斗殴、辱骂他人、偷窃、故意毁坏财物等，共列举8 中行为并规定了兜底条款；第34 条，严重不良行为，指下列严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为，如纠集他人结伙滋事，扰乱治安、多次拦截殴打他人或者强行索要他人财物、多次偷窃等，共列举8 中行为并规定了兜底条款，并在第35 条规定也可以送工读学校进行矫治和接受教育。而一般教职员工大多数仅有教育普通学生的工作经验，难以拥有针对涉罪未成年人进行有效矫治教育的专业能力。

三、广东省涉罪未成年人学校型观护基地建设发展的现存困境

（一）缺乏政策性法规支撑，难以发挥观护应有效用

对于未成年人刑事案件的办理以及未成年人司法社会支持体系的建构，党中央和国务院依据1985年通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》，先后多次颁布有关涉罪未成年人的政策法规，明确处理未成年人涉罪案件的特殊程序及司法保护制度，但对于未成年人观护制度，目前尚未有具体规定。2012年通过的《预防未成年人犯罪法》中仅对未成年人尚不够刑事处罚的违法行为规定了对有严重不良行为的未成年人可以送往工读学校，对不予刑事处罚或判处非监禁刑的应采取帮教措施。④参见《预防未成年人犯罪法》第34 条、35 条、44 条、47 条。2013年、2014年最高检发布的两则规定中强调了应多部门联动，加强对涉罪未成年人的教育、感化和挽救，并开始建立涉罪未成年人特殊保护制度。①参见最高人民检察院《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》。“观护”则于2015年才在规范文件中初次被提出，②参见最高人民检察院《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》。“观护”一词在《联合国少年司法最低限度标准规则》第11 点已有所涉及，但该点主要在于确立观护制度代替司法诉讼程序的可行性，无具体操作性规定； 将该规则转化为国内法规定时，“观护”则最早出现于前述规定。作为与帮扶教育、犯罪记录封存、社会调查等并列的未成年人特殊保护制度之一。2017年最高检进一步强调要探索建立由政府主导的未成年人司法保护社会服务机构和未成年人帮教基地，形成司法借助社会力量的长效机制，并提出可通过政府购买服务、聘请专业人士等方式将特殊保护权交由专业力量。③参见最高人民检察院《未成年人刑事检察工作指引（试行）》《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》。2018年最高检与共青团中央会签的《关于构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》提出共青团可扶持社会服务机构，建设专业司法社工队伍协助开展观护工作。由此可见，“观护”制度虽在多个规范文件中有所涉及，但均只提供一个较为原则的操作框架，将其明确为一种教育及矫治的方式，而未就观护制定专门的具体规定；同时近年也倾向于将观护的落地实施交由社会专业机构，但在规定中也未提及具体的运作方式。

目前，广东省对于未成年人的帮教规定，依循上位规范而制定的仅有《2014年广东省贯彻落实＜社区矫正实施办法＞细则》及《关于构建广东省未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》。④广东省深圳监狱：《广东省贯彻落实＜社区矫正实施办法细则＞》，http: //www. szjy. gd. gov.cn/?c= article&act= view&id= 198，2014 年11 月28 日。⑤广东省东莞市人民检察院：《团省委来我院调研未成年人检察工作社会支持体系建设》，http: //static.nfapp. southcn. com/ content/ 201901/09/c1829296.html? group_id=1，2019 年1 月9 日。就《细则》而言，仅专章规定了未成年人的社区矫正，并未提及观护；就《协议》而言，也仅是省检察院与省团委就观护达成合作意向。因此在实践中，观护的具体细则、实施方法等内容一般由各地检察机关自行规范，如学校型观护基地基本采用检察机关与相关学校共建的方式，联合建立未成年人观护场所进行约束观护。⑥例如英德市未成年人社会观护帮教基地，即是由在英德市委市政府的领导下由中共英德市委政法委员会牵头，联合英德市公、检、法及数个相关单位，联合制定了《英德市未成年人社会观护帮教基地规划化工作实施意见(试行) 》。此种规定由于缺乏上位法的明确授权，帮教措施的科学性、可行性难以把握，容易造成地方学校型观护基地在运作过程中出现职能和权限定位不清、观护机制各异、教工配备要求不一等情况，⑦李思杭：《构建我国涉罪未成年人观护制度研究》，北京理工大学2016 年硕士学位论文。难以发挥观护基地观护应有的效能作用。

（二）相关部门联动性不强、社会化联合度不高

涉罪未成年人帮扶教育工作与综治、共青团、妇联、教育等部门的职能都有密切关联，⑧宋志军：《社会支持体系建设的着力点》，载《人民检察》2017 年第22 期。但依据广东省现实情况而言，相关部门之间由于缺少完备的沟通协调机制，难以形成向下施策建设的合力。而缺少了相关部门的指导和扶持，将难以支撑观护工作的顺利开展，更不足以结合外部激励转化成学校、职工、相关人员的道德自觉和社会责任，导致帮教基地设置难、维持难。

涉罪未成年人的观护工作涉及到的不仅仅是一时的教育矫正，更需要社会力量如学校、社区、社团组织、福利机构等的参与和把关。社会力量的参与实质上是为观护对象提供一系列诸如成长环境、行为矫治和心理疏导等方面的服务。

从目前广东省的参与主体结构来看，学校型观护基地是公、检、法、司共同使用。一般是按照“谁委托，谁监督”的原则，由委托单位和学校进行签订协议、信息反馈等程序操作。广东省检察机关采取的做法是组织帮教对象、法定代理人以及帮教基地共同签署帮教协议书、保密协议书等，共同做好帮教工作。①资料信息来源于地方相关部门调研访谈所得。从前述实践做法可以看出，除了合作学校之外，其他社会力量的参与度较低，参与主体数量较少且单一、服务有效性不高，导致帮教形式缺乏多样性且效果难以延续。

以附条件不起诉的相关对象为例，针对其制定的帮教方案往往以思想教育工作为主，通过谈话开导等方式，辅以组织参加社会实践、公益活动等，进行心理疏导、行为矫治。一方面因上述帮教方式易于操作而被广泛适用，但另一方面也从侧面说明社会化联合度不足，不能结合社会上的各方有机力量进行多样化、个性化的帮教服务，以当下的社会化联合程度而言，明显无法适应不同类型的帮教对象需求。

（三）观护适用范围局限，外地籍未成年人帮教不足

我国未成年人司法方针原则上坚持“教育、感化、挽救”，要求严格限制使用逮捕措施，可捕可不捕的不捕。②参见《未成年人刑事检察工作指引（试行）》第144 条。但是对于外来涉罪未成年人而言，由于无监护人、无经济来源、无固定住所（简称“三无”），其本身难以满足观护和帮教的条件。

广东省人民检察院发布的2016年、2017年《广东未成年人检察工作白皮书》中显示，在外地籍未成年罪犯之中，非监禁刑适用率整体处于较低水平，2016年、2017年起诉人数均将近未成年犯罪嫌疑人总数的一半。③广东省人民检察院：《2016 年广东未成年人检察工作白皮书》，http: //static. nfapp. southcn. com/ content/ 201706/ 05/ c464403. html，2017 年6 月5 日。据部分抽样统计，2016至2017年度中，广州市检察机关对未成年人实施逮捕后，最终被法院判处有期徒刑以下刑罚、缓刑的瑕疵逮捕率高达89%；东莞市的数据显示，市检察机关逮捕的涉罪未成年人之中，“三无”人员高达95%，市法院对未成年人捕后最终判处三年以下有期徒刑的为632人，非本地户籍人员为625人。④资料信息来源于地方相关部门调研访谈所得。上述对于外来涉罪未成年人审查起诉的现状，容易出现以下帮教不足的现象。

在审前阶段，第一，根据现有规定，“观护”制度的适用对象主要是犯罪情节较轻不捕不诉、因证据存疑不诉、被判处非监禁刑或未达到刑事责任年龄的涉案未成年人等。⑤现有规定中并未对观护对象的范围作出明确规定，文中归纳的对象范围是基于《联合国少年司法最低限度标准规则》第2.2 点、《预防未成年人犯罪法》第47 条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》第493 条、《未成年人刑事检察工作指引（试行）》第6 条的规定。由于“三无”涉罪未成年人的特殊性，社会调查难以开展、保证人或保证金难以提供，使司法机关依现行规定对此类人员无法适用取保候审措施，从而不得不采取羁押措施并予以起诉，从而导致适用“观护”制度存在困难。第二，仅因“三无”而不适用非羁押措施，难以进一步跟进对于未成年人“少捕慎诉少监禁”⑥徐日丹：《坚持对未成年人犯罪少捕慎诉促进改过自新》，载《检察日报》2015 年5 月28 日。的刑事政策，其被羁押及判处实刑后容易陷入再犯罪的恶性循环。第三，外地籍涉罪未成年人与本地涉罪未成年人因审前羁押措施适用的差异，容易出现“同案不同判”的现象。为了避免“捕后判缓”对于案件质量考评的影响，实务中对于逮捕后应判处缓刑的案件往往采用判处接近羁押期限的短期监禁刑的方式予以替代，对本应判处缓刑的犯罪人判处实刑。

在执行阶段，首先其无固定居住地将导致观护基地难以确定；其次，由于缺乏观护准入门槛的相应细则，观护基地往往出于减少争议避免违规的目的，在接受相关涉罪未成年人并进行寄宿教管时，会要求法定代理人签名确认或将观护对象限定于本地户籍，限制了大量父母去向不明或者户籍不在本地的未成年人进入观护基地。

（四）缺乏有效的风险评估机制，科学性有待考量

风险评估程序是侦查监督的外延, 其核心价值是保障人权。对于涉罪未成年人来说，学校型观护基地最大的意义是在于对其进行适宜的教育、改造和引导，但并不是所有的渉罪未成年人都是适格对象。在司法实践中，一般要求对犯罪人的社会危险性以及人身危险性进行社会调查，通过出具详细的报告书来判断是否采取非羁押措施、是否决定送入观护基地。但是由于对涉罪未成年人的社会危险和人身危险性缺乏规范化的判断标准，对调查报告结果的评估容易被办案机关的主观价值判断所主导，这就需要通过合理的风险评估机制，结合调查报告以及可能存在的威胁证人、翻供等诉讼风险进行考量和评估，根据风险评估结果最终决定是否将其送入观护基地。

根据现有规定，公检法部门均有社会调查的法定职责，得以自行展开社会调查，同时公检法均能够委托或通知司法行政机关社区矫正部门展开社会调查。①参见《刑事诉讼法》第268 条、《社区矫正实施办法》第4 条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》第476 条。从近两年最高检发布的关于未成年检察的相关文件来看，趋势在于提倡司法借助社会专业力量，对于社会调查等社会化事项倡导以政府购买的方式委托社会机构或专业社工人员进行。②参见《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》中有关社会调查的规定、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》第476 条、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第9 条、《未成年人刑事检察工作指引（试行）》第29 条、第31 条、第34 条、第39 条。在司法实践中，主要形成了通过法院社会调查员、诉辩双方、社会团体组织、社区矫正部门进行调查的调查模式。③沈志先：《未成年人审判精要》，法律出版社2012 年版，第128-136 页。

但此种多主体均有资格进行调查的方式由于不同调查主体的水平、工作性质不一、价值倾向不同，所采取的调查程序和方法具有较大的自由度和随意性，容易影响社会调查报告的客观性和科学性，因此难以保障最后风险评估结果的准确性。④张桂霞：《涉罪未成年人非羁押性强制措施风险评估与控制》，载《铁道警察学院学报》2015 年第5 期。同时，多个部门都具有社会调查的资格也会加重调查人员和被调查对象的负担，造成诉讼资源浪费、效率低下等问题。

对于公安机关而言，相比于被调查人的家庭背景、成长经历及教育学习等信息，往往更关注与指控犯罪成立直接相关的证据表现，更侧重于对社会的保护；对于司法机关而言，其一，由于社会调查结论是法官量刑的酌定情节，应由独立公正的第三人提供资料以帮助法官进行判断，倘若法官即是资料的收集者也是资料的使用者，将难以保证法律适用的客观与准确；其二，司法机关工作的重心在于案件的审理，一份完整客观的调查报告所需的时间、精力以及专业程度是司法机关于案件重压下难以满足的，难以保证社会调查的质量；对其他组织机构而言，社会调查员大多是由司法行政部门的司法助理员或社会工作者担任，但由于编制较少及专业素养欠缺，造成调查结果难以达到量刑化改革的需求。⑤席小华、张洁：《涉罪未成年人社会调查实务指南》，中国人民公安大学出版社2012 年版，第59-63 页。

广东省在整个刑事诉讼的不同阶段，上述机关均有开展社会调查，但目前仍缺乏如北京朝阳法院制定的《未成年人刑事案件相对不起诉、附条件不起诉适用细则》此类符合地方实际的相关指导文件，因此其风险评估方法的科学性、有效性还有待考量。⑥北京市人民检察院：《未成年人刑事案件相对不起诉、附条件不起诉适用细则》，http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/jcdt/78654.jhtml，2018 年5 月30 日。

（五）观护运行机制不健全，专业规范化不足

实践中，学校型观护基地的工作开展要比一般的普通学校更加艰难，而涉及到运作经费、场所设施、教职人员、观护对象、相关配套制度等运营保障方面的不足和缺漏，都将影响到现实观护效果的延伸以及观护基地的建设发展。如果没有完备的管理体系和配套的专业人员，很难实现有效的思想教育、心理疏导和监护管理，容易出现脱管情况，这不仅会影响观护效果，甚至还会存在损害受帮教未成年人合法权益的现象。

目前广东省的观护制度在运行上存在诸多不足：

1.缺乏专业化的人员管理制度。涉罪未成年人大多是小学毕业或初高中辍学，涉罪原因主要以侵财以及暴力犯罪为主，其成为社会青年后适应学校生活将更加困难，多数继续就读意愿不强，也不愿受学校管束，这对学校管理特别是学生安全管理带来极大压力，需要有健全的专门制度进行规制。目前无论是司法系统派出专业人员进驻基地协助学校进行管理，还是社会实践、心理健康等社工人员的协助教育和指导都缺乏相关的管理制度。

2.缺乏健全的运行保障机制。广东省已将预防青少年违法犯罪活动纳入省级政府性社会组织购买服务目录，①《关于政协广东省委员会十二届一次会议第20180853号提案会办意见的函》，http: //www. gdczt. gov. cn/gzhd/ yjzj/ 201804/ t20180420_ 937072. htm，2018年4 月20 日。但该项服务属于社区矫正类服务事项，针对学校型观护基地的专项保障经费仍然难以落实到位，这对观护学校的工作开展造成了多方面的影响。因为针对观护对象而言，学校即使减免学费，观护对象在学校期间的生活费用仍然需要其个人承担，同时由于缺乏未成年人的专项帮教基金，既难以解决未成年人帮教期间的生活所需，也难以保障观护基地相关设施的配备、观护人员的报酬等。而观护人员薪酬福利、职业保障等方面的不足，将导致观护队伍的人员流动性较大，使得观护工作受到一定影响，长久以来将制约着学校型观护基地的进一步发展。

3.缺乏专业规范化的观护队伍。涉罪未成年人相较于知识学习更需要注重社会秩序感的培养，只有通过必要的行为、思想矫治才能对其进行更有利的帮教，这就需要具有精通心理及社工等方面专业知识的教职人员进行对接。目前，广东学校型观护基地大多还是以学校普通教职员作为涉罪未成年人的帮教人员，专业化技能明显不足，在开展现有正常教学工作的基础上，要做好专门的管理和矫治工作尚存在一定的困难。

四、广东省涉罪未成年人学校型观护基地的发展完善

自2016年以来，广东省在办理未成年人违法犯罪案件过程中，大幅提高了对涉罪未成年人的非监禁刑适用率，促进了对其考察、帮教和矫治的工作开展。2017年广东省未成年人犯罪案件不捕率、不诉率较2016年分别上升至21%和13%，②广东省人民检察院：《2017 年广东未成年人检察工作白 皮 书》， http: //www. gd. jcy. gov. cn/ xwzx/ jdxw/ 201805/ t20180530_2222707. shtml，2018年5月30日。不捕率、不诉率分别高于全省刑事犯罪案件的3.51%、10.83%，③广东省人民检察院：《2019 年广东省人民检察院工作报告》，http://www.gd.jcy.gov.cn/jwgk/gzbg/201902/t20190221_2493183.shtml，2019 年2 月21 日。但与当年全国未成年人犯罪不捕率33%和不诉率18%仍有差距。④中国政府网：《今年全国检察机关对未成年犯罪嫌疑人不捕不诉率同比上升》，http: //www. gov. cn/xinwen/ 2017-12/29/content_5251592.htm，2017 年12 月29 日。

结合广东省学校型观护基地的现状、困局，比对国内相对成熟的学校型观护基地建设情况，要进一步发展学校型观护基地，必须重点做好以下几个方面的工作:

（一）加强地方指导规划，发挥政府主导作用

广东省出台的《实施意见》中，包含了对接下来学校型观护基地规划发展的内容，并且明确了牵头部门及建设发展方向。但是由于此项工作将涉及众多相关部门，具体工作开展时更会牵扯到如何共建施行的问题，应当进一步出台更加详细的规划指导方案，加强政府的主导作用。

一方面，着力解决涉罪未成年人尤其是外地籍缺少观护条件人员的家庭困境以及个人困难。广东省目前没有专项补助，只有部分符合条件的观护对象可以适用《广东省检察机关国家司法救助工作指引》，①陈创中：《广东省检察机关2017 年发放司法救助金1613 万元》，载《民主与法制时报》2018 年1 月30 日。这对于解决涉罪未成年人的经济问题无疑是杯水车薪。可以学习江西省南昌市阳光学校的经验做法，其对于由相关部门移送的有严重不良行为乃至涉嫌犯罪的未成年人，有政府专项经费保障，同时报市教育局备案，并按学生户籍所在地分别报市、县财政部门核拨，每年一次。通过出台相应的普惠性教育补助措施，不仅能积极解决学籍、生计等问题，同时也将提高涉罪未成年人配合改造的积极性，减少其再犯的可能。

另一方面，加强地方政府对地方学校型观护基地的支持力度。第一，推广现有成功经验。对部分成熟化、规模化的涉罪未成年人学校型观护基地重点扶持、扩大规模，形成良好的示范效应，为全省其他地区的观护基地建设发展提供借鉴和参考。同时着力解决观护基地建设过程中的现实困难，如采取设立专项扶持经费、配备专业人员编制等，为接下来的观护基地建设提供上层保障。第二，不断在实践中求发展。鼓励条件成熟的地区建设新的观护基地，提供能适应长期涉罪未成年人观护需求的学校型观护基地，并从中总结不同基地运作模式的优劣之处，为推进更大范围、更高层面的观护基地建设发展提供先行经验和决策参考。第三，形成相关标准规范。尽快形成全省推广的涉罪未成年人学校型观护基地的相关管理和规范标准，对有关的学校性质、师资条件、学籍管理、教育教学、特殊处遇等基地管理以及观护待遇方面做出规范化的标准要求，建立起一套相应的制度体系，适时出台地方性规范文件。

（二）协调部门联动，注重多维观护衔接

广东省出台的《实施意见》中提出，到2018年底前，原则上省级及21个地级以上市至少分别建成1所满足当地需要的学校，作为教育矫治的主要场所。推进学校型观护基地是一项系统工作，不能依靠某一职能部门在某一环节的单打独斗，而是需要各职能部门与社会力量密切配合，加强协作。

要保障观护基地的建设效果，就得建立起相应的统筹机制，可以由广东省地方政府牵头，联动各有关部门共同参与，②例如教育、人力资源、社会保障、公安、司法、民政、卫计等部门。同时合理运用检察建议加强对行政、公益以及经行政审批、授权等公权力单位的法律监督工作，③参见《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第7 条。形成多方参与、协同共建的工作体系；在“谁委托，谁监督”的原则基础上，更要规划好各部门相应的职能权限和管理制度，避免“神仙打架”“踢皮球”等不作为给地方观护基地运行带来的麻烦和不便，可以选择让多样化、专业化的社会力量参与共建，如让律师、记者或媒体等担任监督员。

同时我们也应当意识到，未成年人的观护帮教方式多种多样，学校型观护基地只是其中之一，广东省经济发达，企业、媒体活跃，拥有可观的社会经济资源可以助力学校型观护基地的建设发展。在推动学校型观护基地的建设发展的同时，对于其他诸如企业型观护基地或者社区型观护基地也应当有机联动、相互配合、互相学习。学校型观护基地主要从教育改造上入手，解决涉罪未成年人的行为矫治教育及再社会化问题；企业型观护基地主要为涉罪未成年人提供学习技能、就业机会的场所；而社区型观护基地则侧重于对涉罪未成年人回归社会后进行跟踪回访，起保障性作用。对涉罪对象进行观护，其目的不仅在于让其认识到错误，积极改造，接受教育，更重要的是让其在回归社会后能遵纪守法、顺利成长。这就需要从多维角度出发，在发展学校型观护基地的同时，通过合理建立各类型的观护基地，联动社会资源，做好观护衔接工作，完善观护帮教体系，为涉罪未成年人回归社会提供更加多样化的帮助。

（三）建立科学合理的风险评估机制

未成年人犯罪情节不一、主观恶性不一，在是否应当纳入学校型观护基地的问题上，应当完善对适格对象的筛选。广东省现有的一般观护机制并不具有特殊化的区别，在是否应当进入学校型观护基地进行帮教的问题上，没有专门的机构或者方案来判断，主要是以办案机关的主观意见为指导。在英国、日本、台湾等地区，如英国有着专业性的观护机构，主张“对症下药”采取多样化措施；日本则是“官民协作、以民为主”，更加注重公权福利之外的个性化司法保护；台湾地区则采取“双轨模式”，观护启动需要经“少年法院”调查专员以及“检察署”检察官两道程序严格把关。①张帆、卫学莉：《涉罪未成年人观护制度探索》，载《山东警察学院学报》2017 年第1 期。

在推动学校型观护基地建立过程中，应当对观护对象进行严格的筛选甄别，防止观护对象范围过大，避免学校型观护基地成为另外一个“少管所”。这就需要利用科学、合理的评估机制，做好风险评估及防范, 重点从社会危害性、人身危险性、是否妨碍诉讼等方面进行全面考量。通过建立涉罪未成年人员风险评估细则对流程进行全面规范，通过完备的风险评估及防范体系，更好地保护观护对象的合法权益。

在程序上，应当落实以办案机关为主导，其他主体共同参与的评估机制。首先对涉罪未成年人因犯罪行为而可能产生的法律问题展开评估;其次，调动司法社工、居民委员会、就读学校等单位力量，对涉罪未成年人的家庭背景、在校表现以及成长经历进行调查，并可以辅以专业心理分析师的心理测评结果等，形成个人情况因素加入评估标准；最后结合被害人、律师等诉讼参与人意见，综合考量决定其是否需要纳入观护体系，包括后续采取何种观护方式、是否适合纳入学校型观护基地之中。

在方法上，要探索建立风险评估的量化评估模型，将静态评估和动态评估有机结合，对风险因素进行量化和控制，防止可能影响诉讼的风险出现，准确把握非羁押性强制措施的尺度，做到有的放矢。尤其注重动态信息评估，在发现有确凿理由证明诉讼风险已经有向现实危险转化的趋势时，应当及时更新信息，对评估基准进行矫正，并根据其调整需要采取的强制措施的种类和强度，最终决定是否将未成年犯罪嫌疑人、被告人纳入学校型观护体系。要坚决避免司法实践中出现的“一保到底”或“一捕到底”所带来的弊端，有效实现诉讼风险与羁押监管的动态平衡。

此外，在国外诸如英美等国家，有专门的缓刑官负责为法官提供判决前的报告，其中就包含社会调查，主要针对涉罪人员究竟是适用监禁还是社区方案提供意见，这些一般都是由专门机构来完成的。我国可以借鉴此种经验，探索通过设立专门调查机来分担审前社会调查职责，达到更加专业化的评估和考量。

（四）完善观护运行机制，加强专业化和规范化建设

1. 推进学校型观护基地专业化建设

完善多元个性化课程设置。学校型观护基地其特点在于观护帮教，不能仅限于普通学校的教育学习，仅仅是参考一般学校的课程形式远远不够。针对观护对象而言，其首要目标并非快速学习通识课程或者是就业技能，而是在一个相对隔绝的时间段内对其有所缺失的秩序感、人生观、价值观进行行为矫治，通过有别于监禁的、更加缓和的方式完成再社会化。在学校型观护基地中应当结合国学教育、思想道德教育、法治教育等多元内容，制定个性化的矫治课程。所有新接收对象必须优先参与行为矫治课程，并设置每月考核评价机制，对于通过考核的对象可以结束该阶段并开展后续的安排，对于未能通过考核的对象将继续矫治课程，特殊情况再予安排转送其他观护基地或者选择其他帮教方式，务必将再犯可能性降至最低，确保其能具备回归社会的一般个人素质。

建立专业观护队伍。学校型观护基地吸收的对象为涉罪未成年人，该类对象的管教重点在于行为矫治管教。因此，对于观护基地当中的特殊观护人员的师资积累尤为关键，要通过推动专门化、专业化观护人员队伍的建立，为观护基地发展提供坚实的人员保障：一是构建规范的职业准入机制，需要通过设置一定的门槛，吸纳包括心理学、犯罪学、教育等各个专业方向的人才，或者是具有帮教经验的专职人员进入观护队伍，并通过一定的培训考核，形成有别于一般教职工的专业化师资力量；二是完善职业保障机制，提高基地教职人员的薪资福利待遇，使已有的师资队伍更加稳定；三是完善职称、考评机制，对于此类有别于一般教职工的观护人员，要有特殊的激励机制和考评机制。在提高观护队伍的工作积极性，培养更高层次水平的观护人才的同时，更要注重对观护人员的监督考评，引入淘汰机制，防止“杨永信”事件的再次出现。

引入合理的考核评估机制。定期对当地所划分的学校型观护基地的发展程度进行考评，形成长效性考核机制。该项考核可由各地的司法行政机关负责，制定量化考核评价办法，对观护基地的基础建设、日常运作、矫治成效等方面展开考察，并定期将考核结果予以公告。对于基础建设的考核，可以涉及观护学校的硬件设施、专业帮教人员的占比数量、帮教经费数额及来源等方面；对于日常运作的考核，可以涉及观护对象的接收、档案管理、日常教学管理活动等方面；关于矫治成效的考核，可以从观护对象的校内表现、矫治完毕之后的再犯率入手进行评定。对于工作开展积极、有成效的基地予以相应的鼓励，对于不合格的观护基地进行相应的处理，并追究相应负责人的责任，情节严重的应当对相关基地予以资格复评甚至撤销资格，避免资源的浪费和不良观护效果的出现。

2.健全观护信息反馈、监督责任机制

为保障观护效果的延伸，建议学习如英国等国家，建立统一的观护执行机构，负责观护对象的资料收集、信息反馈、监督指导等。广东省可以建立统一的数据库资源，将每个涉罪未成年人的观护效果定期进行反馈评估，以强化对观护对象的监督管理。针对在观护基地内改造效果良好、达到回归社会标准的观护对象，由观护基地出具相关证明鉴定，并通知监护人及户籍所在地派出所前往办理离开手续，期间家长不能随意要求离校，应当积极配合学校的相关工作；同时通过建立信息通报的制度，也能弥补观护帮教工作的帮教力量单一化的漏洞，可以实时加强相关部门、各观护基地间的沟通、交流协作，进行共同帮教，实现观护效果最大化。