权力清单的行政法价值探究

关键词 权力清单 行政法 行政规则

作者简介：田甜，广东国欣律师事务所。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.176

从行政自治具体内容层面进行分析，政府权力清单隶属于行政规则体系，其是我国行政领域热点话题，可以维护公民民主权力，限制行政权力，强化群众对行政权力运行、政府内部运行监督。但是现阶段政府权力清单在协调行政法相关关系等方面仍然存在一定问题，甚至产生了行政规则与行政裁量间失衡问题。基于此，对政府权力清单的行政法价值及完善对策进行深入探究非常必要。

一、权力清单及行政法价值概述

（一）权力清单概述

政府权力清单主要指不同级别政府、各政府部门对各自所掌握各项公共权力进行全方位统计。并以规范性文件的形式，将权力展示给公众、接受公众监督。

（二）權力清单的行政法价值

政府权力清单制度的行使，确认了行政法主体资格及权力的归属，可以降低职权滥用、行权程序混乱风险，从根本上解决以往部分部门仅行使权力不履责问题。同时政府权力清单可以依据我国现存行政区域划分情况，根据不同区域特征，将权力内容进行进一步细化，为社会中敏感区域地带权力执行提供有效指导，切实发挥地域灵活划分的行政法价值。在这个基础上，政府权力清单将行政法羁束性、自由裁量性进行了科学裁量，可以为每一种行政事项提供对应的处理法规，保障行政权有效行使[1]。

二、基于行政法价值的权力清单制度执行的困境

（一）行政权力清单制度范畴不明确

现阶段我国地方并没有对行政权力清单制度范畴进行明确设定，部分认为权力清单为实施政府信息公开条例的主动行为;而部分认为权力清单蕴含着权力转移及简政放权的功能。行政权力清单制度范畴的模糊设置及法律授权的缺失，导致多数地方政府在权力清单编制过程中经常出现遗漏疏忽，甚至存在权力清单管理时间偏差问题，无法保证法律生效及时性，背离了我国法治理念。

（二）行政权力清单制度规则定位模糊

从我国政府权力清单编制主体层面上进行分析，可得出政府权力清单从法律效力层面进行分析仅可作为法律法规下位概念。但由于政府权力清单编制与行政权弱化、强化、增减具有一定联系，导致实务处理中政府行政权力清单在一定程度上取代了法律地位、作用。而行政权力清单规则定位不够清晰，也阻碍了政府行政权力清单制度的有效运行。

（三） 行政权力清单配套制度缺失

行政权力清单从执行视角进行分析是以约束行政权力为目标，自上而下的改革项目。但是由于现阶段权力清单执行配套制度的缺失（如监督和问责机制、动态调整及长效管理机制等）[2]。多由权力执行者负责减权、晒权、确权、清权，导致少数部门为完成任务敷衍了事，没有将小权力列入大类权力事项中，甚至将无明显利益权力排除在清单之外，无法保证权力清单质量。

三、基于行政法价值的权力清单制度完善策略

（一）明确行政权力清单制度范畴

虽然现阶段行政权力清单制度已在全国范围内全面推行，但是在国家层面仍然没有对其范畴进行清晰规划。因此，各级政府法律部门应依据中办、国办联合制定并颁布的《指导意见》的相关内容，制定更加明确、清晰的《地方行政权力清单制度条例》。

首先，在权力清单制度制定目的、行政法价值综述的基础上，以规范行政权力运行、防控权力滥用为目标，对地方各级政府部门、垂直管理部门、依法承担行政职能事业单位的权力清单制度实施范畴进行进一步细化。

其次，以权力清单制度工作组织结构入手，对各级政府法律部门工作职责进行进一步细化明确。同时将除保密事项以外的政府权力清单，综合利用新媒体广播、新闻发布会、报刊、政府网站、官方微博微信等方式，向群众公布。

再次，以“9+X”模式（特殊人群服务管理、社会治安管理、两新组织服务管理、机构队伍建设、护路护线、矛盾纠纷排查调处、重点人群服务管理、实有人口服务管理、区域周边等与智能巡查模块、大数据统计分析、地理信息模块等X特色模块）为主要类型，对行政权力清单中内容依据及标准（法律法规、地方性法规、自治条例、部门规章等）、事项（法定依据、职权名称、行使主体、流程图、编码、监督方式等）及边界程序进行逐一细化。同时将权力事项取消标准及程序、权力事项下放标准程序、权力事项调整标准及程序、权力事后监管程序、权力运行流程标准进行优化调整。

最后，基于政府权力清单性质动态变化特性，可以在机构改革、组织调整、法律制定、法律修改、法律废除等事件发生的第一时间，依据规范有序、公开透明、便民高效、依法合理的原则，对权力清单内容进行适当调整。并第一时间通过各种渠道向区域社会群众公布。需要注意的是，在不易于区分权力边界的权力事项中，相关部门应定期收集分类整合，集中在公开时刻为民众解答。必要情况下可以设定样本参照物，为民众查询监督提供依据。

（二）清晰划定行政权力清单制度定位

从行政权力清单性质上进行分析，可得出行政权力清单定位是一个发展变化的过程，时刻处于动态变化状态[3]。因此，为充分发挥行政权力清单规范、控制、优化行政权力的责任，与政府职能转变相结合，对行政权力清单形式程序、边界、转移权力功能、整合权力功能进行规范分析。随后以地方简政放权为根本目标，将权力清单制度纳入法制化进程。以地方性法规的形式，在地方权力机关审查后，对权力清单制度中行政权力进行逐一细化。同时考虑到行政法规、法律在内部具有较高统一性及自主性，可以借鉴行政系统自主制定权力清单相关经验，结合《立法法》的相关规定，将省级及各自治区的人大常委会为立法主体，要求法制部门进行权力清单规划草案的组织、协调、督促、审查、指导。并责令下一级政府法制部门及县乡镇级政府，结合自身权力内容，对行政权力清单立法程序进行逐一明确。

在行政权力清单立法程序明确过程中，为充分体现行政权力清单执行过程他律性、自律性，可以要求下一级行政主体自行拟定权力清单交由上一级政府法制部门审阅。审核通过后，集中递交给市级政府法制部门、省级及自治区人大常委会审阅并公布。需要注意的是，在行政权力清单逐层上报过程中，不同级别政府法制部门应从合法性审查、合理性审查两个方面入手，对每一权力事项法律依据间相互冲突情况、法律依据与现行法律抵触情况进行审查分析，保证行政权力清单与地方法律体系协调一致性。

（三）制定完善的行政权力清单配套制度

权力清单工作考核制度、责任追究制度、社会监督制度及评议制度等配套制度的制定，可以保障权力清单制度可持续运行。因此，在行政清单制度执行过程中，可以行政清单工作考核机制为入手点，以各级行政机关及其工作人员为监管对象。在完善考核制度的同时，增强上一级行政机关对下一级行政机关推行权力清单制度检查巡视力度。同时在政府法制工作考核指标中，建立相应问责制度及激励制度，严厉惩处不履行权力清单职权的行政单位及个人，大力表彰推行权力清单突出的单位及个人。

在权力清单工作考核制度制定完毕之后，为保证权力清单制度落到实处，可以构建一套贯穿权力清单制度整个过程的责任追究制度[4]。从上一级行政机关对下一级行政机关监督追究、国家专门权力机关监督追究、社会层面监督追究等方面入手，严格依据规定流程，梳理各级政府部门权力事项，追究规避权力等责任人及单位责任。

权力清单的制定、实施与社会公众广泛参与紧密相关。因此，在地方行政权力清单制定阶段，可以在权力取消、整合、下放、优化等环节设置相应社会评议、监督渠道。明确权力清单内容社会评议渠道，促使普通公众明确权力清单内容价值及監管意义。结合公众反馈意见的收集、整理应用，可以为权力清单制度优化完善提供依据。

综上所述，规制行政权的行使是政府权力清单提出的主要目的，因此，针对政府权力清单在执行阶段出现的行政法关系协调定位不合理、范畴不明确等问题，应在明确制定行政自治规则与法律界限的基础上，协调行政规则与权力清单裁量间关系，从根本上解决政府权力清单的规范化问题，保证政府权力清单行政法价值得到充分发挥。

参考文献：

[1]解志勇.政府权力清单的理论与实现路径研究[J]. 人大法律评论， 2016（1）：123-125.

[2]喻少如.权力清单制度中的公众参与研究——兼论权力清单之制度定位[J]. 南京社会科学，2016（1）：100-106.

[3]王振国.深入推进权力清单制度的几点思考[J]. 机构与行政， 2016（6）：29-31.

[4]王军.困境和出路：政府权力清单对行政权行使的规制——以行政法治的形成为视角[J]. 福建警察学院学报，2016（3）：87-93.