杭州市湿地资源保护对策

田晓晖 孙庆来 李国志 朱安明

(国家林业和草原局华东调查规划设计院, 浙江 杭州 310000)

杭州是一座拥有5 000 多年历史的古城，融江、河、湖、海、溪于一身的美丽城市，水是自然留给杭州的巨大财富，水是杭州的根和魂。近年来，杭州以“五水共治”的治水理念，通过多个生态保护系统工程的实施，逐步营造了“清水、畅河、绿岸、美景”的亲水型宜居城市。杭州湿地资源极为丰富，湿地类型多、面积大，“三江七湖一河一溪”是杭州湿地的基本格局，湿地保护对杭州生态文明建设，美丽杭州建设、幸福杭州建设和国际旅游城市建设等具有十分重要的意义。全市行政区域范围内湿地有近海及海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地和人工湿地等5 大类21 型，现有面积8 hm2以上的湿地11.49 万hm2，占全市总面积的7.0%。全市列入国际重要湿地名录1 个(杭州西溪国家湿地公园)(张漫君等, 2020)，列入国家重点保护湿地名录有2 个(西溪湿地、千岛湖湿地)，列入省级重要湿地名录5 个(分别是杭州西溪国家湿地公园、富阳咕噜咕噜岛省级湿地公园、萧山湘湖湿地、余杭三百潭湿地以及淳安千亩田沼泽湿地)；建立湿地公园4 个，其中家级湿地公园1 个(杭州西溪国家湿地公园)、省级湿地公园3 个(富阳咕噜咕噜岛省级湿地公园、桐庐南堡省级湿地公园及桐庐萝卜洲省级湿地公园)。

1 湿地保护与管理现状

长期以来，杭州市委、市政府高度重视湿地保护利用，高起点规划、高强度投入、大项目推进，杭州的湿地保护和利用走在全国前列，杭州的“西溪模式”闻名全世界(林柳璇等, 2020)。多年来，杭州市认真贯彻落实国家和浙江省有关湿地保护法规和政策精神，加强领导，抓住机遇，落实措施，切实履行湿地保护管理责职。

1.1 修复湿地生态，建设美丽杭州

2002 年以来，杭州市相继实施了西溪综合保护工程、运河综合保护工程和钱塘江江堤加固工程等系统工程。通过西溪综合保护工程，搬迁了范围内的4 000 多户居民，以减轻西溪湿地的生态压力。通过农居搬迁、河道清淤、截污纳管、植物复种、科学配水、生态驳坎、生物治理“七管齐下”，改善湿地水环境，修复湿地自然生态，走出了具有杭州特色的湿地保护路子。通过运河综保工程，畅通了河道，净化了水质，修复和提升自然生态，重塑了特色城市滨水风貌景观。通过钱塘江江堤加固工程，夯实城市基础，起到百年一遇的防洪作用，修复了钱塘江河口湿地。2018 年，依据浙江省加强湿地保护修复工作的要求，杭州市科学制定保护修复规划，通过退耕还湿、退化恢复等湿地保护修复措施，恢复原有湿地生态。

1.2 实施保护规划，划定保护红线

2007 年，在充分调查杭州湿地资源的基础上，杭州市编制并实施《杭州市湿地保护规划(2007—2020)》，形成以“钱塘江、富春江、新安江，西湖、千岛湖、青山湖、南湖、湘湖、白马湖、三白潭，运河，西溪”为主的“三江七湖一河一溪”湿地基本格局。2014—2015 年，为加强湿地保护，根据浙江省人民政府办公厅下发的浙政办发〔2014〕23 号文件提出的“抓紧开展湿地保护规划编制工作，确保在2015年6 月底前完成”的要求，杭州市在浙江省第2 次湿地资源调查的基础上，开展了湿地资源更新补充专项调查，并开展杭州市《县级湿地保护规划》的编制工作，划定湿地保护红线10.6 万hm2，90%以上的湿地划入湿地保护红线，按规划实施严格保护，促进湿地资源的可持续利用。

1.3 推进湿地公园建设，依法保护湿地资源

自2005 年申报第1 个国家湿地公园—西溪国家湿地公园后，又相继申报并建立富阳咕噜咕噜岛省级湿地公园、桐庐南堡、萝卜洲省级湿地公园。编制完成了建德新安江、余杭北湖湿地公园总体规划，推进湿地公园建设，发挥湿地生态服务功能与价值。为加强西溪国家湿地公园保护管理，2011 年12 月，杭州市制定和颁布了《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》(崔龙箫, 2019)，该《条例》是我国首部针对单一湿地公园立法的法规，该条例的颁布为有效保护管理西溪国家湿地公园提供了法律保障，也对国家湿地公园立法、推动我国湿地资源保护利用具有引领示范作用。同时，杭州市认真贯彻执行《浙江省湿地保护条例》，严格按照《条例》规定，依法保护湿地资源，守住湿地保护红线，实现人与自然的和谐相处。

1.4 普及宣传教育，增强保护意识

杭州市成功举办了3 届国际湿地论坛，向全社会广泛宣传湿地知识和介绍杭州的湿地，引导各级政府认识湿地的重要性并加强对湿地的保护；承办了2015 年2 月2 日第19 个全国“世界湿地日”宣传活动启动仪式。充分发挥中国湿地博物馆普及湿地科普知识的平台作用，利用湿地博物馆的馆藏、研究、交流等优势，充分展示中国湿地保护成果。2018 年，杭州市组织开展“寻找杭州最美湿地”活动，评出杭州“最美湿地”10 处，编辑出版了《杭州美丽湿地》书籍。通过一系列多种多样的湿地保护宣传活动，切实提高了公众保护湿地资源自觉意识，提升了杭州知名度和美誉度。

1.5 强化研究监测，保护湿地资源

近年来，杭州市不断加大湿地保护研究力度，取得实效。开展了国家湿地公园示范项目—西溪国家湿地公园研究，提出生态保护、监测体系和生态功能评价指标体系等指标，为西溪国家湿地公园的规划、建设、保护、监测、宣传以及经营与管理等提供有力依据，为国家湿地公园的建设提供了样板。目前，西溪湿地现有维管束植物690 多种，比2005年开园前增加了470 余种；昆虫860 多种，比2005年开园前增加了390 余种；鸟类180 多种，较2005年新增了112 余种。西溪国家湿地公园生物多样性监测为国家湿地公园的生态修复、生态评价及保护、利用和管理提供了准确、科学的参考依据(汤惠明等, 2018)。

2 湿地保护管理中存在的问题

2.1 规划布局有待进一步优化

杭州特殊的自然地理，为美丽杭州建设提供了得天独厚的条件，但部分规划周期过长，已不适应快速发展的经济社会需求。如《杭州市湿地保护规划(2007-2020)》2020 年已到期，《富春江-新安江国家级风景名胜区总体规划(2011-2025)》等发展规划从编制到如今已过去较长时间，与当前经济社会发展布局和国土空间利用不相适应。由于历史原因，全市自然保护地存在交叉重叠、边界模糊和规划不合理等问题。

2.2 管理力量薄弱

一直以来，杭州市湿地管理人员和技术人员缺乏。与繁重的生态保护任务和市委市政府高标准的工作要求相比，林业管理力量不匹配，各区、县(市)由林业(林水、农业农村)局内设机构兼顾，没有专门机构和人员编制，整体管理力量薄弱，影响了湿地的科学管理。另外，还存在多部门管理、多规划设置和多区域重叠等历史遗留问题。

2.3 保护与发展有待进一步协调

区、县(市)政府在区域规划、发展空间和资金投入等方面还有现实困难，影响了自然保护区和湿地公园建设的积极性。如：钱塘新区大江东沿海湿地公园建设缓慢。大江东江海湿地是东亚——澳大利亚国际候鸟迁徙路线上的重要中转站，是湿地水鸟的重要栖息地。2012 年以来杭州市委主要领导高度重视大江东湿地公园建设，杭州市人大代表、政协委员多次提出建设大江东江海湿地公园，但由于土地权属和行政管理存在交叉、资金投入量大等原因，湿地公园建设进展缓慢。还有一些湿地公园规划已搞好，顾虑国家对自然保护区和湿地公园的严格管控会影响当地经济社会发展，也纷纷推迟申报工作。

2.4 湿地公园管理体制有待完善

西溪国家湿地公园分属西湖和余杭两区，跨行政区域的自然保护地管理历来存在协调难的问题，两个湿地办又分属两区政府的派出机构，协作不足，各自为政。两个管委会分别附属于不同的资产运营企业，在公园门票、执法标准等方面均出现不同步、不均衡现象。近年市委、市政府积极介入协调，两区政府已联合新设“西溪湿地旅游营销公司”，实现营销一体化暨门票统一，此举在西溪湿地旅游资源的利用上有了新的契机，但对于深层次的保护与管理体制问题，显然还无力解决。

3 湿地保护对策与建议

3.1 稳妥推进自然保护地整合优化

目前，全市有省级以上自然保护地32 个，累计面积3 097 km2。按照自然资源部、国家林草局以及省委、省政府《关于建立自然保护地体系的实施意见》的统一部署，遵循面积不减少、功能不降低、性质不改变的原则，积极整合重叠交叉的湿地和其他自然保护地，优化功能类型和布局范围，做好整合重叠交叉、解决历史遗留问题、优化功能布局等工作。

3.2 抓紧编制湿地保护利用专项规划

坚持以规划为引领，加强土地利用总体规划和国土“三调”空间相衔接，编制新一轮湿地保护规划，明确湿地保护目标和任务，保护措施及利用方式等，在“十四五”杭州林业发展规划中，编制好《杭州市湿地保护规划》专项规划。

3.3 建立严格的湿地保护监管体系

湿地主管部门切实履行好自身职责，加强湿地保护管理工作，依法对湿地利用进行监督管理，建立以“天-空-地”监测为主、人为监测为辅的科学监测体系，结合卫星遥感执法监督监测，严格检查监督。建立健全约谈机制，约谈严重破坏湿地的地区或有关部门。建立健全湿地变化预警机制，严格遏制各种破坏湿地的行为。

3.4 加快推进湿地公园建设

湿地公园建设是湿地保护和利用的重要途径，是人民群众共享的绿色空间，是建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市的重要举措。努力推进大江东沿海湿地、余杭北湖湿地公园建设，特别是加快大江东“杭州大湾区湿地公园”建设，加强与国土空间规划的对接，留足湿地保护利用空间分布，强化责任主体，完善湿地公园建设体系。

3.5 提高湿地保护管理科技水平

加强湿地保护理论与创新技术研究。借助湿地科研院所的人才技术优势，加大对湿地退化修复、稳定生态功能、控制面源污染、改善周边环境、减少灾害发生、治理管理水资源等方面的课题研究；大力开展新技术的应用示范，建立健全湿地资源监测体系，不断强化湿地交流与合作；大力推广湿地生态修复、湿地体系综合治理新模式，努力提高湿地保护管理的技术水平。

3.6 理顺西溪国家湿地公园管理体制

通过改革管理体制，形成“1 个公园，1 个规划，1 个制度，1 个管理主体”的西溪国家湿地公园管理模式。由杭州市政府在协调各方利益的基础上，按照西溪国家湿地公园管理模式以及“形象统一、票务统一、执法同步、保护同责”的要求，设立统一监管的国家湿地公园管理委员会，作为市政府的派出机构，行使统一的管理职权，对西溪国家湿地公园进行保护和管理(孙永涛, 2019)。