社会性规制视角下城市机动车限行的合理性研究

丁芝华，李燕霞

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

近年来，随着经济的持续发展，我国许多城市的机动车数量迅猛攀升，交通压力不断增大，交通环境日益复杂，交通拥堵以及因机动车大量投入使用而带来的环境污染、能源消耗、交通安全等问题愈发严重。为了解决这些问题，一些城市采取了多种有针对性的政策。机动车限行就是这诸多政策中的一种。它是一种比较简捷、有效的社会性规制措施，但也一直受到了不少的质疑、反对和批评，甚至被视为一种“懒政”或“惰政”做法。在此背景下，机动车限行政策受到不少研究者的关注[1]。部分研究者从法律依据、法律原则、法律程序等方面探讨该政策的合法性，主张合法的有[2]，主张不合法的也有[3]。部分研究者运用实证方法分析政策实施的实际效果，如减少城市交通拥堵[4]、减缓环境污染[5]、优化居民出行方式[6]等。部分研究者关注该政策是否可常态化的问题[7]。除了前述问题外，政策认知是影响人们对机动车限行政策态度的重要因素[8]，因而政策合理性也备受研究者重视，持“合理”与“不合理”的观点者皆有，但从总体上看，相关研究未能从深层次上对政府实施该政策的依据进行分析，理论深度不足。鉴于此，本文运用社会性规制的相关理论对政府实施机动车限行政策的依据进行深入探讨，以明辨其合理性，引导人们正确地认识和评价该政策，提升政策实施效果。

1 社会性规制的基本理论和实践

社会性规制是政府规制（Government Regula⁃tion）的一种。政府规制简称规制，是指政府通过公共机构对微观经济活动和私人活动进行的规范和制约[9]。根据实施目的等的不同，规制可分为经济性规制和社会性规制。其中，社会性规制是以保障公众的生命和健康，保护环境和防止灾害等为目的对微观经济活动和私人活动进行的规范和制约。与政府实施的宏观经济管理或其他宏观管理活动不同[10]，规制会对私人权益带来直接的影响，因而其实施需要遵循法治的原则和要求。在规制工具或手段方面，常用的有禁止或限制特定行为、制定相关标准、颁发许可证、建立信息披露制度、实施排污收费等。

在近代西方社会中，微观经济活动主要由市场来调控，而私人活动主要是由社会自身来管理的，各国政府实施的直接干预较少。但是，自19世纪末到20世纪初以来，由于社会形势发生了重大变化，各国政府纷纷采取措施对微观经济活动和私人活动进行直接干预，强化规制成为了现代社会的一个重要特征。在很长一段时间内，经济性规制一直是西方国家实施规制的重心。直到20世纪六七十年代以后，随着经济性规制的放松，社会性规制才逐渐兴起。

早期的理论研究认为，实施经济性规制与社会性规制的动因都是克服市场失灵（Market Failure），但二者针对的市场失灵的具体内容有所不同。前者主要是克服因竞争不足等引起的市场失灵，而后者主要是克服外部性（Externality）、信息失灵（Information Failure）、公共物品（Public Goods）等引起的市场失灵。外部性，又被称为“外部效应”，是指某一经济活动（包括生产活动和消费活动）对未参与该活动的第三方所产生的影响——额外的收益或成本。一般而言，实施某一经济活动的主体为其所付出的成本就是社会为其付出的全部成本，该活动为实施它的主体所产生的收益就是社会所获得的全部收益。然而，并非所有的经济活动都是如此，某些经济活动会给未参与该活动的第三方带来收益或成本，这种收益或成本相对于参与这些活动的主体是额外的，也使这些活动的社会成本或收益大于实施这些活动的主体所付出的成本或其所获得的收益。当某一经济活动给第三方带来收益时，它产生的是正外部性，反之就是产生负外部性。在产生正外部性的情况下，它对社会是有益的，反之它对社会是有害的。造成污染的生产活动就是典型的产生负外部性的经济活动。在产生负外部性的情况下，参与经济活动的主体并不愿意主动负担额外的成本，只有通过侵权诉讼等事后方法才能迫使其负担，这就导致了市场失灵。信息失灵，是指实施经济活动的主体由于掌握的信息不充分、信息不对称等而可能做出不符合理性的决策。理性的决策需要经济主体掌握充分的信息，当存在两方或多方经济主体时，需要其掌握的信息对等。市场交易信息在交易双方的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，信息分布上的不对称会引起“逆向选择”和“道德风险”问题[11]。但在不少情况下，由于认识能力有限、偏见、误解、客观条件的制约、信息披露不完全等，经济主体未能掌握做出符合理性的决策所需要的足够信息，或者一方比另一方占有较多的信息，处于信息优势地位，另一方则处于信息劣势地位。在经济主体做出不符合理性的决策时，市场中稀缺资源的配置效率就会降低，导致市场失灵。公共物品，又被称为公共消费物品，与私人物品相对应，是指在消费上具有非竞争性和非排他性的物品。前者是指个人对公共物品的消费不减少其他消费者对它的消费的特点，后者是指个人对公共物品的消费无法排除其他消费者对它的消费的特点。公共物品的消费会产生搭便车（Free Rider）问题，即人们都不愿意为其消费支付费用，因而如果由私人企业提供公共物品，私人企业就无法赚到钱，导致市场失灵[12]。一旦出现市场失灵，政府就需要通过实施社会性规制对相关的经济活动进行制约或规范，以防止其给社会带来危害、保证交易的公平性、避免公共物品的供给不足等。随着对社会性规制研究的不断深入，一些研究者认为政府实施社会性规制的动因并不仅仅在于克服市场失灵，维护社会公平和控制危害公众的健康、财产和安全的风险也在其列[13]。因而，社会性规制有时也被称为保护性规制（Protective Regulation）。这些有关动因的理论实际上也是政府实施社会性规制的基本理论依据。

社会性规制是政府对微观经济活动和私人活动进行的直接干预，具有强制性。实施社会性规制是政府职能的重要组成部分，也是政府对经济和社会活动进行管理的一项重要责任。除此以外，社会性规制还具有规制目的的多元性、规制对象的横向性、规制主体的弱独立性等特点[14]。

迄今为止，社会性规制仍是西方国家实施规制的重心，被广泛应用于环境保护、医疗卫生、生产安全、产品安全等领域，颁布和实施了许多的法律法规。社会性规制的大规模实施在减少环境污染，保障产品安全、职业健康安全，维护社会公平，控制风险等方面起到了非常重要的作用。

2 我国城市机动车限行政策的实施情况及社会反响

机动车限行最早源于20 世纪70 年代的阿根廷[15]，是指政府通过行政、法律手段等对机动车的使用进行限制和控制，其目的在于缓解交通压力，减少交通拥堵，减少机动车使用造成的环境污染等。机动车限行具体包括尾号限行、限外、禁摩、禁货、环保限行、小客车配置指标摇号取得、小客车配置指标竞价取得、非营业性客车额度拍卖等政策。其中，前五种是直接限制机动车使用的政策[16]，后三种实际上是通过限制机动车的购买以控制机动车总量进行限制机动车使用的政策。小客车配置指标摇号取得常被称为“购车摇号”“车牌摇号”或“号牌摇号”。小客车配置指标竞价取得和非营业性客车额度拍卖常被称为“车牌拍卖”或“号牌拍卖”。自20 世纪90 年代起，我国不少城市陆续实施机动车限行政策，其中比较典型的是上海、北京和杭州。

上海是我国最早实行机动车限行政策的城市[17]。1986 年，上海市私家车号牌首次发放就采用了拍卖方式。1992 年，上海市还试行了一次“Z”号牌吉祥号码的拍卖。1994 年6 月，上海市计划委员会和公安局联合发布《上海市私人自备车、私人二轮摩托车上照额度竞购办法（试行）》[18]，决定对中心城区新增私车牌照实行有底价、不公开的拍卖政策，以实现对机动车的总量控制。根据该规范性文件，参加拍卖的人中标后凭获得的额度可以购车上牌，并享有在中心城区使用该车辆的权利。1997 年7 月10 日，上海市第十届人大常委会通过《上海市道路交通管理条例》[19]。根据该地方性法规的规定，对车辆号牌的发放实行总量调控，机动车号牌额度年发放量和发放办法由上海市计划委员会会同上海市公安交通管理部门和其他部门提出，报上海市人民政府批准后实施。该政策一直延续至今，只是具体内容有所调整。除了机动车限购政策外，自2003年起，上海市陆续采取了一系列的机动车限行措施，包括限外、禁摩、禁货、环保限行等[20]。2011 年9 月15 日，上海市公安局发布《关于印发〈本市道路禁止通行、限制通行规定〉的通知》[21]，开始实施为期五年的大规模机动车限行方案。2016年11月，上海市人民政府发布《上海市综合交通“十三五”规划》[22]，在该规划中明确将坚持并完善车辆拥有控制政策，并将加大小客车使用管理的政策管控力度。

北京也是较早实施机动车限行政策的城市。上海政策的形成源于北京奥运会举办前的2007年。2007 年8 月6 日，经国务院批准，北京市政府办公厅印发《2007 年“好运北京”综合测试赛期间北京市环境交通保障测试方案》[23]，决定于2007 年8 月17—20 日，每天6 时至24 时，对本市行政区域内的全部公路和城市道路采取机动车部分停驶、分单双号行驶等限行措施。2008 年6 月19日，北京市人民政府发布了《关于2008年北京奥运会残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》[24]，决定自2008年7月20日至9月20 日对本市机动车采取单双号行驶等限行措施。鉴于这些措施在奥运会期间取得的良好效果，同年9 月27 日，北京市政府发布了《关于实施交通管理措施的通告》[25]，决定继续采取尾号限行等措施。2009 年4 月3 日，北京市政府又发布了《关于继续实施交通管理措施的通告》[26]，决定在自2009 年4 月11 日起的一年内继续采取机动车尾号限行措施。2010年4月1日，北京市政府发布《关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》[27]，决定在自2010 年4 月11 日起的两年内继续采取机动车尾号限行措施。2010 年12 月23日，北京市政府发布《北京市小客车数量调控暂行规定》[28]，开始对小客车实施数量调控和配额管理制度，是继上海市后第二个实施机动车限购政策的城市，以摇号的方式对新增的小客车配额进行无偿分配。同日，北京市交通委等部门联合发布《〈北京市小客车数量调控暂行规定〉实施细则》[29]（2012 年、2013 年又分别对其进行了修订）。2012—2019 年，北京市继续通过发布限行公告的方式实施机动车尾号限行。

杭州市于2011 年开始实施机动车限行政策。2011 年9 月30 日，根据浙江省人民政府发布的《关于杭州市实施工作日高峰时段区域机动车错峰限行的通告》[30]，自2011 年10 月8 日起，杭州市在早晚高峰时段实行尾号限行措施。2014 年3月25日，杭州市人民政府发布《关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告》[31]，对该政策进行了一些调整。同日，杭州市政府发布《关于实行小客车总量调控管理的通告》[32]，决定自2014 年3 月26 日零时起，按照公开、公平、公正的原则，对杭州市行政区域内小客车实行增量配额指标管理，增量指标须通过摇号或竞价方式取得。

近年来，由于雾霾天气增多等原因，实施机动车限行政策的城市不断增多。据不完全统计，到目前为止，实施接近“常态化”机动车限行政策的城市已有十余个。除了前述三个城市外，还有兰州、南昌、长春、贵阳、石家庄、天津、广州、深圳、西安等。

多年来，公众对于机动车限行政策的反响一直比较强烈，往往是在一个城市出台限行政策之初，甚至是在出台之前。这其中既有肯定、同意和赞许，也有质疑、反对和批评。支持它的观点多认为，限制机动车的购买乃至使用的确能够减缓日益严重的交通拥堵，减少机动车使用带来的环境污染[33]。不支持它的观点有很多。有的观点认为，这种政策侵犯了公民享有的私人财产权，主要是对机动车辆的使用权[34]。有的观点认为，政府治理交通拥堵、环境污染等问题，应综合采用多种措施，不能通过实施这种简单粗暴的政策来实现[35]。有的观点认为，政府不应简单地以维护公共利益的名义实施这种政策，需要经过科学的调查和论证等[36]。实际上，人们不支持这种政策的原因主要在于它限制了人们对机动车的使用，降低了自己拥有的车辆的使用价值，给出行带来了不便，增加了出行时间等[37]。从总体上看，尽管不少城市都在实施该政策，但不支持者的声音仍比较大。2015 年修订的《大气污染防治法》在通过前曾有授权地方政府采取机动车限行政策的规定但后被删除就是明显的例证[38]。

3 我国城市机动车限行政策的合理依据

机动车的使用给人们的出行带来了较大便利，而机动车限行政策的实施限制了人们对机动车的使用，甚至限制了人们对机动车的购买。该政策属于一种社会性规制政策。基于理论研究对社会性规制实施动因的一般解释，我国城市政府实施该政策的依据在于克服因机动车使用活动产生的负外部性以及其存在的信息失灵而引起的市场失灵，减少其产生的社会不公平和控制其产生的危害公众的健康、财产和安全的风险。

3.1 克服负外部性引起的市场失灵

机动车的使用属于一种消费活动，具有较强的负外部性，表现在以下方面。第一，机动车的发动机多以汽油、柴油、天然气等为燃料，这些燃料在燃烧过程中会排放出一氧化碳、氮氧化物、碳氢化合物、醛类化合物、含铅化合物以及各种粒径的颗粒物等污染物，这些污染物多会对大气造成直接污染，有些还转化为光化学氧化物等二次污染物，而且由于机动车的排气管距离地面较近，其污染物很容易被人体吸入，对身体造成严重危害[39]，因而，机动车使用活动具有显著的负外部性。随着机动车使用量的增加，其产生的尾气污染也更多，产生的负外部性将更强。第二，机动车的运行产生噪声，包括行驶噪声、鸣笛噪声、进排气噪声等，这些噪声具有声源流动、声级高、干扰时间长、影响范围大等特点，严重扰乱人们正常的工作和生活[40]，形成噪声污染，这也是机动车使用产生的负外部性。第三，在特定城市，由于道路资源有限，随着机动车使用量的大幅增加，机动车使用者在占用道路资源时会产生严重的相互影响，造成交通拥堵，而交通拥堵不仅会造成燃料和出行时间的浪费，也会导致机动车尾气污染加剧和交通事故增加，严重的甚至还会造成城市“瘫痪”，阻碍经济社会的发展[40]，使得机动车的使用产生了负外部性。第四，石油、天然气、煤炭等不可再生资源是世界的主要能源，作为石油制品的汽油和柴油是大多数机动车的燃料，机动车的大量使用需要消耗大量的石油和天然气，是造成能源短缺乃至危机的重要因素，能源短缺和能源危机将会对一个地区、国家乃至整个世界的经济和社会发展带来严重影响和危害，使得机动车的使用产生了负外部性。

多年来，我国一直处于道路交通机动化提升的阶段，机动车数量不断攀升。尤其是在近些年，机动车数量持续迅猛增长。这些增长主要发生在城市地区。截至2019 年6 月底，全国机动车保有量高达3.4 亿辆，其中汽车2.5 亿辆；汽车保有量超过300 万辆的城市已达11 个，超过200 万辆的达29个，超过100万辆的达66个。汽车以及其他机动车数量在城市地区的持续迅猛增长，产生的交通拥堵、环境污染、能源短缺等负外部性问题愈发严重。其中，交通拥堵和空气污染最为严重。在交通拥堵方面，2018 年，根据高德地图与科研机构共同发布的《2018 年度中国主要城市交通分析报告》[41]，在作为分析对象的361 个城市中，74%的城市在高峰时段处于拥堵或缓行状态，对于大数据持续监测的45个城市，路网高峰行程延时指数尽管相对于前几年有所降低，但仍达到1.60。在空气污染方面，2018 年，根据生态环境部发布的《2018年全国生态环境质量简况》[42]，全国338 个地级及以上城市中，仅有121 个城市环境空气质量达标，京津冀及周边地区“2+26”城市平均空气优良天数比例仅达到50.5%，汾渭平原11 个城市平均空气优良天数比例为54.3%，而长三角地区41个城市平均空气优良天数也不过是74.1%。

由于机动车使用给第三方乃至整个社会产生前述不利影响，这些影响根本无法通过市场机制来减少或者消除，只能由政府通过实施社会性规制来适当减少这种活动，把不利影响控制在一定范围内。从实践来看，机动车限行政策的实施对于控制城市机动车的过快增长、减少交通拥堵、缓解空气污染有着明显的效果。例如，在北京市，开始实施机动车数量调控政策前的2010 年，机动车年增长率为19.7%，2011 年政策实施后即降至3.6%，此后逐年降低，2018年降至3.0%。再例如，根据有关实证研究，西安市近年来采取的机动车限行政策减缓了城市空气污染的加重[43]。

3.2 克服信息不对称引起的市场失灵

除了外部性外，机动车使用活动也存在信息失灵的问题。机动车是近现代科学技术发展的产物，它的本身与使用具有较强的技术性。受制于这种技术性，人们对机动车使用活动的认识，特别是对它产生的外部性的认识不全面、不深入。由于机动车使用是为社会所允许的一种活动，人们即使对它所产生的外部性有所认识，但一般也不会加以深究。此外，为了促成机动车交易，机动车供应商通常不会向消费者透露机动车使用产生的外部性问题，而一些政府管理部门为了保持机动车制造产业的发展，往往也不会向公众过多地强调该问题。在我国，很长一段时间内很多人误认为机动车使用本身并不存在什么问题，政府只是为了治理交通拥堵才实施该政策，而交通拥堵的治理有多种政策，这只是其中的一种。或许正因如此，它的实施被一些人认为是一种“懒政”或“惰政”。近些年来，由于许多地区面临长时间的严重空气污染，不少城市不得不加入了实施机动车限行政策的行列，许多人才注意到机动车的使用带来的问题之一——空气污染。但仍有一些人错误地认为，机动车使用活动不存在问题，因为它对空气质量的影响较小，空气污染主要源于其他因素。当前，我国仍处于道路交通机动化提升的阶段，在许多城市人们对机动车仍有强烈需求，短期内人们可能仍将忽视其使用的外部性问题。

信息不充分、不对称等妨碍了人们就机动车的使用做出理性的决策，而这个问题无法通过市场机制来解决，需要政府实施社会性规制政策来解决。从实践来看，机动车限行政策的实施正在逐步改变人们的汽车消费理念，在许多地方不少公众能够积极支持和参与“绿色出行”行动。

3.3 维护社会公平

现代道路交通中存在着一些影响社会公平的问题，解决这些问题、维护社会公平也是实施机动车限行政策的重要依据。在现代道路交通系统中，不同类型的交通参与者因道路资源的占用、速度、自身安全保障性等情况的不同而呈现出不同的强弱地位。因具有较快的速度、较好的安全保障性以及占用较多的道路资源，机动车居于强势地位。因速度慢、缺少保护物等，行人与自行车等非机动车的使用者居于弱势地位，容易受到伤害，成为交通弱势群体。机动车是交通风险的制造者，但在很多情况下承担该风险的却是行人与自行车等非机动车的使用者，道路交通的不公平问题主要由此产生。随着机动车数量的增加，其制造的风险增大，该问题也愈发严重。与此同时，道路资源几乎被机动车垄断，城市交通拥堵成为常态，行人与自行车等非机动车的使用者深受其苦。这显然也是不公平的。在我国许多城市，由于城市规划和发展存在的问题，道路交通面临日益严重的不公平问题。一方面，绝大多数的道路资源被机动车所占用，交通弱势群体使用道路资源的权利被严重侵害；另一方面，交通弱势群体受到不断增加的交通风险的严重威胁。

从总体上适当控制机动车的数量，减少机动车的使用，是政府维护道路交通领域中的社会公平的重要措施之一。从实践来看，机动车限行政策的实施对于保障交通弱势群体的权益起到了明显作用。

3.4 控制风险

机动车的使用使人们的出行更加舒适、快捷，加快了货物流通的速度，为人们的生产和生活提供了诸多便利，实现了道路交通的大变革，促进了经济发展和生活改善，在总体上是有益于社会的，这也是它被社会所允许的根本原因。然而，该活动本身是具有风险的。作为现代交通工具的汽车等机动车大多属于高速运转装置，它的使用会产生造成人员伤亡、财产损失等危害的交通事故的风险。尽管该风险发生的概率非常小——交通事故的发生是小概率事件，但是随着机动车数量的不断增加，所产生的风险也在累加，风险实现或交通事故的绝对量不断增加。实践证明，机动车的使用给社会带来的负面效应也是巨大的。一方面，大量的交通事故带来了严重的人员伤亡和巨大的经济损失；另一方面，国家为了治理交通事故不得不投入大量的人力、物力和财力。在我国，根据公安部历年公布的相关统计数据粗略估算，仅改革开放后交通事故就已致使数百万人死亡，数千万人伤残，造成数百亿元的直接经济损失。因而，政府适当限制机动车的购买和使用，并不是因噎废食，而是对机动车的使用带来的总风险的合理控制，目的是把该风险控制在社会能够接受的范围内。从实践来看，近些年来我国机动车数量总体上持续攀升，但道路交通安全形势一直相对稳定，这与许多城市采取的机动车限行政策息息相关。

4 结语

作为一种限制性的社会性规制措施，我国许多城市所实施的机动车限行政策必然会对公民、法人或其他组织的权益带来一定的负面影响。从深层次上看，实施该政策的动因或依据在于维护公共利益。减少机动车使用所产生的负外部性和社会不公平问题，控制其产生的风险，这就是维护公共利益的外在表现。这也说明实施该政策在根本上是合理的，它也并非是一种“懒政”或“惰政”。由于多方面因素的影响，一些城市在该政策的实施上存在一些程序上的不足或瑕疵，但这并不应成为否定其合理性的理由。从实施该政策的实际效果来看，其对交通拥堵的缓解、环境污染的减少等作用相当明显。在今后一段时期内，我国的机动车数量仍将继续增长，如果不对机动车总量进行控制，适当限制其使用，那么给社会带来的负面影响将会愈发严重。